馬穎+范秋芳

[摘要] 中國一直致力于高等教育管理體制的改革探索，并取得了顯著成果。但如何繼續(xù)深化改革，仍然是中國高等教育管理體制改革面臨的重要問題。美國高等教育管理體制在此方面可為中國提供借鑒。中國高等教育管理體制改革應以管理權責劃分為核心，重新劃分權力，尋求權力制衡；以法律化建設保證高等教育管理體制的有序高效運行；以高校自主辦學為目標，堅持依法自主辦學；構建對高校管理的廣泛的社會參與機制。

[關鍵詞] 中國；美國；高等教育管理體制；改革

[中圖分類號]G649.1[文獻標識碼]A[文章編號] 1673-5595（2014）04-0105-04

對于中國高等教育管理體制改革的整體思路，目前教育界的共識是要理順政府、社會和高校之間的關系。對此，中共中央、國務院也在下發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》中進行了如下闡述：“進行高等教育體制改革，主要是解決政府與高等學校、中央與地方、國家教委與中央各業(yè)務部門之間的關系，逐步建立政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學的體制?！盵1] 中國高等教育管理體制今后如何進行改革，筆者認為，美國高等教育管理體制在法規(guī)建設、社會參與、自主辦學等方面可為我們提供一些借鑒。

一、美國高等教育管理體制的基本特征及其成因

美國高等教育管理體制的非官方因素作用較大，在宏觀管理體制上具有管理的社會參與性、法律保障和權力制衡性以及對本土文化的適宜和契合性等特征。這一特征的形成有其深遠的社會歷史原因和復雜的社會現(xiàn)實文化原因。

1791年，美國憲法第10條修正案規(guī)定：“凡本憲法未劃定而又非各州所禁止的事項，皆歸屬各州或人民?！盵2]這就決定了國家行政化管理制度和民間參與管理體制是美國高等教育管理體制中共同起決定性作用的兩個方面。盡管聯(lián)邦政府教育部從1867年就開始設立，但是它的權力有限，其只是作為一般性的指導和咨詢機構而存在。撥款、立法、評估認證、科研投入和頒發(fā)指導性文件是該部門對全國高等學校實施調控的唯一途徑，由此可以看出，聯(lián)邦政府對高校是沒有直接管理權的。[3]

相對于聯(lián)邦政府的有限權力，州政府擁有是否讓學校辦學、要求學校規(guī)范辦學的權力。這是因為大多數(shù)高校都是由所在的州政府同意、劃撥土地、協(xié)調款項而建立的，所以，對于高校來說，州政府的權力要遠大于聯(lián)邦政府。各個州的議會擁有所轄范圍內高校的立法權，因而，美國憲法對于高校辦學的法案大多規(guī)定泛泛，而各個州議會制定的議案則非常詳細，上到經(jīng)費來源、招生資質，下到課程設置、組織形式都做了詳細規(guī)定，具有非常強的可執(zhí)行性。而各州還聘請政府、教育界的權威人士組成高等教育委員會等決策權力機構，負責本州的教育規(guī)劃、預算方針，并協(xié)調本州各院校之間的協(xié)作等方面工作。除了上述權力之外，盡管高校可以通過基金會、捐款等多種途徑獲得辦學經(jīng)費資助，但是，州政府仍是高校的辦學經(jīng)費的主要來源。所以，美國的高校是由州政府管理控制的。

盡管對高校的管理規(guī)定各州各不相同，但是，各州政府都有管理高校的兩項重要權力：一是制定高校建立之前的相關規(guī)章制度；二是為符合條件的新建高校頒發(fā)辦學許可證書。通常高校建立的第一屆董事會的權力也由州政府實施，只有當高校經(jīng)過一段時間試運行步入正軌后，州政府才還權于董事會，讓高校自主發(fā)展，甚至有些州對高校的招生、課程設置都有相關規(guī)定。

在社會參與高校管理方面，主要有四個方面的因素發(fā)揮作用：一是對學校有大額資助的壟斷集團，采用附加條款的方式[4]，對高校辦學的相關條款進行約束。二是各職業(yè)工會、組織采用游行、集會等方式，能夠匯聚大量民眾，在學校的日常管理中具有相當重要的發(fā)言權。三是各種專業(yè)的評估機構，評估的方法有很多，如果該機構提出的方案能夠讓高校管理人員信服，那么，該機構的評估結果就比某些官方的評估結果更能影響學校的決策。四是各種協(xié)會，如美國教師協(xié)會、美國教育協(xié)會等，能夠代表某個行業(yè)與高校進行談判，從而影響高校的日常管理。通過上述四個方面，美國實現(xiàn)了社會參與高校管理，從而使管理高校的權力不能掌握在少數(shù)人手里。

由上可以概括出美國高等教育管理機制的基本特征，那就是法律的保障和權力的制衡、對本土文化與環(huán)境的契合和適宜以及廣泛的社會參與。

所謂法律的保障和權力的制衡，就是在法律規(guī)定并參照各管理主體的社會地位、能力大小、原始社會功能等因素的前提下，確定各管理主體在高等教育管理體制網(wǎng)絡中的角色。所有的角色都可以參與高校的管理，并使權力之間相互平衡、相互制約。

中國石油大學學報（社會科學版）2014年8月第30卷第4期馬穎，等：美國高等教育管理體制對中國高等教育改革的啟示所謂對本土文化與環(huán)境的適宜性，是指高等教育管理體制的宏觀架構必須與本國的政治、經(jīng)濟、文化相適應，其具體措施應符合實際并切實可行。美國高等教育管理體制是在特定的本土文化與環(huán)境下形成和確立的，符合其民主文化、法制環(huán)境、市場經(jīng)濟等基本社會要素，在實際運作過程中既保證了高等教育適應美國的社會環(huán)境和市場需求而得以發(fā)展，又保證了高等教育在發(fā)展過程中不背離自身的內在邏輯而保持正確的方向。

所謂管理的廣泛社會參與，是指能夠讓社會各個階層都參與到高校的管理中，使他們能夠提出自己的意見，并且提出的意見都有公平的被采納的機會。[5]美國高等教育管理體制在此方面體現(xiàn)充分：從官方角度看，既有聯(lián)邦政府的行政、立法、司法部門的參與，也有州政府和法律部門的充分介入；從非官方角度看，既有各種民間組織和人士的直接介入，也有行業(yè)協(xié)會的參與。因此，美國的高校既不是“獨立自治”，也不是政府的“壟斷經(jīng)營”，而是代表美國各方利益的機構，正因如此，才使美國的高等教育在發(fā)展過程中不斷進行自我調整，從而更好地適應外部社會環(huán)境，以便穩(wěn)健地持續(xù)發(fā)展。

二、中國高等教育管理體制存在的主要問題

中國高等教育管理體制經(jīng)過半個多世紀的改革探索，已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化。但是，這種變化具有明顯的政府主導特性，盡管這種主導改革的模式具有見效快、宏觀調控性強的優(yōu)勢，但是從長時間來看，其局限性也相當明顯。目前，中國高等教育管理體制主要存在以下三個方面的問題：

第一，政府對高?！肮艿锰珖馈薄Ｖ袊咝４蠖嘤芍醒牒偷胤秸慕逃块T管轄，高校辦學的大部分重要政策都是由上級主管部門決定，學校缺乏辦學的自主權和決策權，致使高校的潛能無法充分、有效地發(fā)揮。為此，應當明確政府與高校之間的關系，政府須在法律的范圍內介入學校的管理?！陡叩冉逃ā访鞔_規(guī)定了政府是高校的監(jiān)督機關，這就要求政府只能在法律規(guī)定的范圍內介入高校的管理。但是，由于中國的法制建設并沒有達到盡善盡美的程度，還沒有形成良好的法治社會的制度環(huán)境，因而，極易出現(xiàn)一些高校的權益和主張的實現(xiàn)即使有法可依，也常常會受到一些來自政府的限制。政府對高校的管理不應干涉其內部的日常管理事務，不對學校內部的學術問題進行行政干預。政府對高校的管理和控制應當主要體現(xiàn)在對國家教育法的貫徹和執(zhí)行的監(jiān)督、對教育經(jīng)費的管理與撥發(fā)以及對高校教育教學質量的評估與監(jiān)督三個方面。

第二，高校之間缺乏有效競爭。由于高校的辦學完全由政府主導，也就使高校之間幾乎沒有競爭，即便有競爭，所產(chǎn)生的效力對于辦學的影響也不大，所以，各校的辦學模式大多相同。因此，在市場經(jīng)濟的社會背景下，政府應當促使高校提高競爭意識與競爭能力。面對市場競爭，高校必須盡一切可能維護學校的聲譽，提高辦學質量，否則就會在競爭中處于劣勢。高校一旦辦學質量下降，學校的社會聲譽就會不佳，其生源數(shù)量也就不足，高校就難以生存下去。為此，政府應當改革高校的撥款制度，將撥款與辦學業(yè)績掛鉤，在同等水平高校內形成一種良性的競爭機制，并維護競爭的公平、公正和公開透明，以便能夠科學、有效地約束高校的辦學行為，促使高校提高辦學質量。

第三，社會參與度低。美國高等教育的發(fā)展在很大程度上得益于獨立于政府的第三方中介機構的參與。各種政黨、協(xié)會等機構成為高校與社會民眾溝通的最有效途徑，一方面，社會民眾可以對高校提出辦學思路等方面的要求；另一方面，高校也能隨時掌握社會的需求，調整辦學方向，使辦學方向始終與社會發(fā)展需求保持一致。中介機構的存在是美國高等教育健康發(fā)展的重要保障。因此，中國應建立、健全第三方中介機構。建立的中介機構可以是官方的，也可以是非官方的，但無論是哪一種，都必須有完整的法律體系作為保障。只有健全相關法律、法規(guī)，才能使高校辦學擺脫政府掌握一切的現(xiàn)狀，讓社會各方面都放心，從而有利于高校的健康發(fā)展。

三、美國高等教育管理體制對中國高等教育管理體制改革的啟示

通過對中國和美國高等教育管理體制特征的梳理，可以發(fā)現(xiàn)，雖然不同的文化傳統(tǒng)和社會背景的差異必然孕育、形成不同的高等教育管理體制，但是，美國高等教育管理體制對中國高等教育管理體制改革還是有一些啟示的。

（一）應以管理權責劃分為核心，重新劃分權力，尋求權力制衡

當前，中國高等教育管理體制改革的主導思想是“向基層和高校放權”、“轉變政府職能”，以此促使高等教育管理體制向“多級管理、地方為主、政府為輔”的方向進行變革。在中國高等教育管理體制改革的過程中，要從兩個維度上解決好相關問題。首先，在縱向上，中央政府調控和地方政府統(tǒng)籌之間的沖突必須得到解決。為此，中央政府應在諸如經(jīng)濟發(fā)展、社會公平、國家安全、人權保障、教育政策和教育目標的制定等社會性和原則性問題上進行有效調控；而在確定地方性教育目標、制定地方性教育政策和實施范圍上，地方政府應該始終堅持通過財政、法規(guī)等途徑對高校進行管理。其次，從橫向上看，各級政府應通過劃分權力實施范圍來解決問題。各級政府應該負責高校管理的宏觀調控，重點放在立法、頒發(fā)指導性文件等方面；而非官方組織應主要負責高校管理的微觀調控方面。為了發(fā)揮這種協(xié)調的功能，還必須特別注意提升參與高校管理的社會組織的知名度和影響力，這樣才能實現(xiàn)高校管理方面的權力制衡。

（二）應以法律化建設保證高等教育管理體制的有序高效運行

改革開放以來，中國的法制建設取得了長足進展，特別是1997年中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會確立“依法治國”方略以來，各行各業(yè)的法制化建設進程進一步加快。但是，在一些比較特殊的行業(yè)和情況比較復雜的領域，特別是在高等教育管理體制的問題上，如何加強法制建設，相當多的人還存在模糊認識，在此方面的實踐也顯得滯后。一直以來，與高等教育管理有關的法律總被認為是其外部保障，但是實際上被稱為“內在技術基礎”更為貼切。[6]只有將高等教育管理體制建立在法律的基礎上，以法律來明確高?；顒拥幕驹瓌t，真正在高校管理的過程中做到“有法必依，執(zhí)法必嚴”，使高等教育管理從宏觀體制到具體實施操作的每一項措施都能得到法律的支持、約束和規(guī)范，才能使中國高等教育管理體制進一步接近法律意義上的完善和成熟。

（三）應以高校自主辦學為目標，堅持高校依法自主辦學

與中國的高校相比，美國的高校擁有較大的辦學自主權。盡管美國高校辦學的自主權很大，但也未出現(xiàn)人們擔心的“一放就亂”的現(xiàn)象。當然，這與以下幾個方面的因素是密切相關的：一是其國民素質較高，自治的傳統(tǒng)和習慣起到一定作用。二是有健全的法律法規(guī)，這使得高校的行為具有一定的框架約束。三是有較為發(fā)達的市場機制，這使得同類高校之間存在一定程度的競爭，在此形勢下，高校要想生存就必須保持良好聲譽、發(fā)揮學校特色、保持行業(yè)領先地位。由此可見，中國的高等教育管理體制改革必須堅持高校的依法辦學、自主辦學。所謂“依法”是指政府應為高校的發(fā)展提供客觀層面上的基本保證；“自主”是相對于以往政府主導模式下管理太嚴而提倡“適當放權”，培養(yǎng)學校的主體意識。同時，還要鼓勵高校形成自己的特色，適應市場競爭，找準自己的位置，尋找發(fā)展的空間。

（四）應構建對高校管理的廣泛的社會參與機制

美國等發(fā)達國家的高等教育管理體制的一個非常重要的特征就是社會參與的廣泛性。實踐證明，社會的廣泛參與不僅能夠保證高校科學、民主決策，還能調動各方力量支持高校辦學，減輕國家的財政負擔，應當說，這是提高高校的社會適應性、推動高等教育加速發(fā)展的一個重要途徑。高校的生存與發(fā)展離不開廣泛的社會支持，在高等教育全球化趨勢日益明顯的情況下，高等教育管理的社會廣泛參與對推動高等教育發(fā)展的作用尤為明顯。因而，中國在改革高等教育管理體制的過程中，必須構建對高校管理的廣泛的社會參與機制。

中國社會主義市場經(jīng)濟體制的運行和完善，使社會民主化程度不斷提高，從而也必然引發(fā)社會各界對參與高校管理的強烈愿望，企業(yè)界在此方面尤為突出。可是，目前高校管理與社會脫節(jié)較為嚴重，在此形勢下，要使中國的高校管理實現(xiàn)廣泛的社會參與，筆者認為，可以從以下幾方面入手：一是應在保證高校具有明確歸屬權的前提下，建立適當吸收社會人士、學生、社會團體、學生家長等校內外人士參與管理的模式。二是應在政府層面上建立由政府、高校、社會人士組成的高校管理決策機制，從政策法規(guī)方面保障社會民眾參與高校管理。三是健全社會監(jiān)督機制?？梢詫⒏咝５男б婧娃k學質量委托或組織有關社會團體進行評議，以便促進高校教育教學質量的提高。四是應規(guī)范高校的辦學行為，提高高校辦學的準入門檻，建立一個政府既積極支持又嚴格把握標準的辦學體制，只有如此，才能確保高校的辦學不偏離正確方向。

綜上所述，美國高等教育管理體制的基本特征是法律的保障和權力的制衡、對本土文化與環(huán)境的契合和適宜，以及在高校管理上的廣泛社會參與。這為中國高等教育管理體制改革提供了以下啟示：中國應當以管理全責為核心重新劃分權力，為高?！胺艡唷?，增強高校的辦學競爭力；應完善現(xiàn)有的高等教育管理機制，為高校運行提供內在的技術基礎；應建立社會廣泛參與的高校管理機制，使高校在社會的監(jiān)督下，與社會的發(fā)展需求保持一致。

[參考文獻]

[1] 中國教育改革和發(fā)展綱要[EB/OL].（19930213）[20140226].http：//www.jyb.cn/info/jyzck/200602/t20060219_10718.html.

[2] 袁振國.教育政策學[M].南京：江蘇教育出版社，1996：185.

[3] 亨利·羅索夫斯基.美國校園文化——學生教授管理[M]. 謝宗仙，周靈芝，馬寶蘭，譯.濟南：山東人民出版社，1996：57.

[4] 李春玲.理想的現(xiàn)實建構：政府主導型學校變革研究[M].杭州：浙江大學出版社，2007：36.

[5] 馮大鳴.溝通與分享：中西教育管理領銜學者世紀匯談[M].上海：上海教育出版社，2002：283.

[6] 黃志成，程晉寬.現(xiàn)代教育管理論[M].上海：上海教育出版社，1999：188.

[責任編輯：趙玲]