謝紅林

摘 要：經(jīng)濟(jì)發(fā)展會使土地利用結(jié)構(gòu)產(chǎn)生一定的變化，建設(shè)用地比重不斷增加，農(nóng)用地比重不斷下降，其中變化最為明顯的是耕地和林地。因此，隨著國民經(jīng)濟(jì)和社會不斷發(fā)展，為保護(hù)農(nóng)用地，尤其是耕地，維護(hù)生態(tài)安全，協(xié)調(diào)人地矛盾，采取合理的措施實現(xiàn)土地資源持續(xù)利用就顯得十分緊迫。本文分析了影響土地利用總體規(guī)劃操作性的因素和實施過程存在的問題，并討論了提高土地利用總體規(guī)劃可操作性的途徑，為解決土地利用總體規(guī)劃在實施過程中出現(xiàn)可操作性不強(qiáng)的問題做了較為全面的闡述。

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；因素；措施

土地利用總體規(guī)劃的核心是土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整和用地布局。它主要是從宏觀上協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)的土地總供給與總需求，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和用地布局，優(yōu)化配置土地資源，協(xié)調(diào)各行各業(yè)用地，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會持續(xù)、穩(wěn)定，快速的發(fā)展。因此，利用土地利用總體規(guī)劃控制和引導(dǎo)用地供給與需求，科學(xué)合理調(diào)整用地結(jié)構(gòu)和安排用地是切實可行的。

一、土地利用總體規(guī)劃在編制過程中存在的主要問題

1. 基礎(chǔ)資料不準(zhǔn)確。

基礎(chǔ)資料包括文字資料、數(shù)據(jù)資料和圖件資料。資料準(zhǔn)確性程度將直接影響到規(guī)劃編制的質(zhì)量。一些基礎(chǔ)資料（如耕地面積、人口數(shù)據(jù)等）因各地區(qū)各部門統(tǒng)計口徑不一導(dǎo)致差異較大，可靠性參差不齊，這勢必影響到規(guī)劃編制的現(xiàn)勢性和成果的可靠性。

2. 編制規(guī)劃的重點不突出。

土地利用總體規(guī)劃的編制是以適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展為前提的，同時又為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展服務(wù)。在不同時期，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)不同，規(guī)劃的側(cè)重點也有所不同。而在編制規(guī)劃時，因?qū)?jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的定位不準(zhǔn)確，用地安排重點不突出，用地指標(biāo)較分散，這部將影響規(guī)劃的可操作性。

3. 與相關(guān)規(guī)劃銜接不具體。

與土地利用總體規(guī)劃相關(guān)的規(guī)劃主要有城市總體規(guī)劃、農(nóng)業(yè)區(qū)劃、交通規(guī)劃等。在土地利用總體規(guī)劃編制過程中，對涉及到與相關(guān)規(guī)劃銜接時，常常只是粗糙地進(jìn)行了一些簡單說明，沒有對銜接的內(nèi)容作具體詳細(xì)說明，甚至出現(xiàn)銜接嚴(yán)重分離的現(xiàn)象，造成相關(guān)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相脫節(jié)，為土地利用總體規(guī)劃實施造成障礙。

4. 土地用途分區(qū)彈性不足、剛性有余。

土地利用總體規(guī)劃要求按照土地基本用途的不同劃定土地利用區(qū)。在編制規(guī)劃方案時，一般都是將上級下達(dá)的各項控制指標(biāo)分解落實到土地利用總體規(guī)劃圖件和實地，有多少指標(biāo)劃定多大面積的分區(qū)（即：指標(biāo)數(shù)=土地利用區(qū)面積）。這種簡單機(jī)械的指標(biāo)定位常常與土地資源的現(xiàn)實情況相脫離，而且難以與日益變化的社會形勢和國家政策相適應(yīng)。

二、土地利用總體在實施中存在的主要問題

1. 對規(guī)劃系統(tǒng)性認(rèn)識不足、部門協(xié)調(diào)不夠。

土地利用總體規(guī)劃是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到各行各業(yè)的用地安排。在規(guī)劃設(shè)施過程中，不能單純從某一部門或幾個部門出發(fā)來落實用地安排，而是要從全局出發(fā)，各相關(guān)部門相互協(xié)調(diào)，系統(tǒng)性地落實用地安排。同時在落實規(guī)劃指標(biāo)的同時，也應(yīng)該考慮規(guī)劃實施中涉及的其他因素，最終使經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益達(dá)到最佳。

2.實施規(guī)劃的措施落實不到位。

在編制規(guī)劃的同時，也相應(yīng)確定了規(guī)劃實施的政策與措施，詳細(xì)闡述了如何保證規(guī)劃的順利實施。但在規(guī)劃實施過程中，對規(guī)劃中確定的政策與措施往往落實不到位，影響了規(guī)劃的實施。

3. 缺乏對規(guī)劃進(jìn)行動態(tài)信息管理。

在規(guī)劃實施過程中，對已落實的規(guī)劃任務(wù)或指標(biāo)應(yīng)及時進(jìn)行統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)存在的問題，總結(jié)實施經(jīng)驗。同時，對不合理的規(guī)劃任務(wù)或指標(biāo)宜根據(jù)實際情況作相應(yīng)調(diào)整。事實上，在規(guī)劃實施中，規(guī)劃基本處于靜止?fàn)顟B(tài)。

三、提高土地利用總體規(guī)劃可操作性的措施

1. 完善專項規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的編制工作

土地利用總體規(guī)劃的專項規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，是對土地利用總體規(guī)劃所確定的目標(biāo)的具體落實和補(bǔ)充，是實施土地利用總體規(guī)劃的落腳點，也是體現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃是否具有可操作性的檢驗。因此，做好專項規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的編制工作將直接影響到土地利用總體規(guī)劃戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

2. 建立規(guī)劃實施的保障體系。

好的規(guī)劃既有較強(qiáng)的宏觀指導(dǎo)性，又具較強(qiáng)的可操作性，即可實施性。建立規(guī)劃實施保障體系也是保障可操作性較強(qiáng)的規(guī)劃順利實施的關(guān)鍵。主要建立好土地利用總體規(guī)劃實施管理辦法、行政管理措施、土地利用總體規(guī)劃管理機(jī)制、土地利用總體規(guī)劃實施的監(jiān)督管理機(jī)制等。

3. 及時更新規(guī)劃。

任何可操作性強(qiáng)的規(guī)劃都是相對某一時期而言的。隨著規(guī)劃不斷實施，新的土地利用結(jié)構(gòu)和用地布局的矛盾會不斷出現(xiàn)，甚至隨著國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的改變，會使規(guī)劃在較短的時間內(nèi)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。因此，及時更新規(guī)劃是提高土地利用總體規(guī)劃可操作性的重要手段。

4. 強(qiáng)化對規(guī)劃進(jìn)行信息動態(tài)管理。

充分利用現(xiàn)代科技手段，加強(qiáng)土地動態(tài)監(jiān)測和科學(xué)管理，要利用衛(wèi)星航測手段對土地利用進(jìn)行系統(tǒng)監(jiān)測，及時，準(zhǔn)確掌握土地利用的變化情況，為更新規(guī)劃，提高規(guī)劃的可操作性提供動態(tài)信息。

土地利用總體規(guī)劃應(yīng)著重解決耕地保護(hù)和科學(xué)合理利用區(qū)域內(nèi)重大土地問題。規(guī)劃指標(biāo)應(yīng)重點放在耕地總量平衡和城鎮(zhèn)村用地規(guī)?？刂粕?，而不應(yīng)過于龐大和籠統(tǒng)。在用地結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，應(yīng)主要對農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地進(jìn)行合理安排，提出總量控制指標(biāo)。而在農(nóng)用地內(nèi)部只對耕地總量實施控制，對其他地類不宜作硬性規(guī)定，由有關(guān)專業(yè)規(guī)劃去安排，以減少規(guī)劃指標(biāo)的協(xié)調(diào)難度，防止與其他專業(yè)規(guī)劃產(chǎn)生矛盾。endprint