歐良正+蒙正友

通道縣位于湖南省西南邊陲，懷化市最南端，地處武陵山脈邊緣，北與本省靖州縣、緩寧縣接壤，西與貴州的黎平縣相連，南與廣西的三江縣、龍勝縣交界。夏、商、周時期為荊州西南隅要服之地，春秋戰(zhàn)國時期屬黔楚中地，漢三國時期為武陵郡鐔成地，自古有“南楚極地，北越襟喉”之稱。

全縣轄21個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、242個村，總人口23.3萬，其中有農(nóng)業(yè)人口18.8萬。全縣總面積2236平方公里，縣內居住著侗、漢、苗、瑤等13個民族，其中以侗族為主，占總人口的 78.3%，是湖南省成立最早的少數(shù)民族自治縣。2012年被列為國家新一輪扶貧開發(fā)工作重點縣，到2013年底，全縣有貧困人口6.36萬人，貧困依然是最大的縣情。

通道縣少數(shù)民族高寒山區(qū)基本概況

通道縣海拔500米以上的少數(shù)民族高寒山區(qū)村主要分布在大高坪、傳素等14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共36個村（上報36個，由于全省指標控制僅批復14個），受“十二五”期間貧困村指標的限制，36個村僅有國定村3個，省定村7個。

（一）人口及經(jīng)濟發(fā)展狀況。36個村共有213個村民小組，6525戶28379人，幾乎全是少數(shù)民族人口。有原造冊登記扶貧對象戶632戶、2673人，低保戶653戶、1219人，占全縣貧困人口的6.12%。36個村目前沒有一個村有主導產(chǎn)業(yè)，村民收入主要以外出務工的勞務收入為主。經(jīng)統(tǒng)計，2012年底，36個村農(nóng)民人均純收入僅1640元。

（二）自然資源狀況。36個村總面積有492170畝，水田面積22297畝、旱地面積4493畝、山地面積458394畝。這些少數(shù)民族高寒山區(qū)山高坡陡，交通不便，自然資源匱乏，信息不暢，農(nóng)民增收乏力。

（三）社會發(fā)展狀況。有飲水困難人口12202人，無房、危房戶576戶，有23個村未通廣播電視，未通暢村20個，未通暢里程252公里；36個村沒有一個村有小學，教學點也所剩無幾，適齡兒童都得到離家十幾里甚至二十幾里地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校讀書，受經(jīng)濟條件限制，村民受教育程度低；合格的村級衛(wèi)生室?guī)缀鯖]有，村民看病就醫(yī)依然困難。有11個村在“十一五”期間實施了整村推進，但由于貧困程度深，資金投入有限，效果不佳。

少數(shù)民族高寒山區(qū)致貧原因

第一，基礎設施建設嚴重滯后。這些山區(qū)大多地理位置偏僻，海拔較高，資源匱乏或單一。由于基礎設施欠賬較多，依然存在行路難、用電難、飲水難、讀書難、看病難、生產(chǎn)難等諸多困難，很多基礎設施還是上世紀60、70年代修建的，由于年久失修，加上受自然災害的毀壞，基本上已經(jīng)破爛不堪，失去了應有的功能。村民生產(chǎn)生活條件十分困難，貧困發(fā)生率或返貧率明顯高于周邊地區(qū)。

第二，抵御自然災害能力脆弱。通道縣高寒山區(qū)村組大多數(shù)處于自然災害頻發(fā)地帶，如傳素鄉(xiāng)的潘家寨、漁塘、古孟山區(qū)，臨口、木腳的上洞、坪水山區(qū)，大高坪的黃柏、地了、大高坪山區(qū)，獨坡的上巖、新豐、駱團山區(qū)等，這些山區(qū)海拔高、氣溫低、冰凍時間長，自然條件惡劣，冰災、洪災、旱災時常發(fā)生，農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件十分艱苦，群眾抵御自然災害的能力脆弱。

據(jù)不完全統(tǒng)計，2008年全縣高寒山區(qū)因冰災凍死耕牛等大牲畜1578頭，凍死、毀損楠竹等林木13萬多畝。36個村停電近一月之久，有線電視、移動網(wǎng)絡、通村公路、農(nóng)田水利等設施不同程度損壞，農(nóng)民生產(chǎn)生活受到嚴重影響，導致部分群眾返貧。

第三，資金投入不足。首先，由于政策導向的原因，以往在扶貧開發(fā)中沒有設立高寒山區(qū)扶貧專項資金，在扶持政策、項目上也沒有對高寒山區(qū)給予傾斜和照顧。其次，由于農(nóng)民自身貧困，投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設的資金嚴重不足，有些農(nóng)戶連種子、化肥、農(nóng)藥等基本生產(chǎn)資料都無錢購買，更談不上去推廣新技術、新品種、發(fā)展多種經(jīng)營。另外，高寒山區(qū)貧困農(nóng)民收入來源渠道窄，償債能力弱，雖有貸款需求，但金融部門不敢放貸。加上當前金融部門的條塊管理，導致涉農(nóng)信貸扶貧資金的投入減少，嚴重影響了高寒山區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展。

第四，社會公益事業(yè)發(fā)展基礎差。高寒山區(qū)醫(yī)療、文化、教育、通訊條件差，貧困人口就醫(yī)難、上學難現(xiàn)象較為普遍。農(nóng)村社會保障體系不健全，難以有效防止因病致貧、因災致貧、因老致貧現(xiàn)象發(fā)生，支出性貧困現(xiàn)象較為嚴重，經(jīng)濟發(fā)展缺乏基礎，農(nóng)民增收困難。

第五，農(nóng)民素質普遍較低。據(jù)調查，36個高寒山區(qū)貧困村中，初中以上文化程度的勞動力只占36%，高中以上僅占4%。他們生活在條件極其艱苦的地區(qū)，少文化、缺信息、思想懶、觀念舊、怕風險、無技術、不進取、安現(xiàn)狀，這種客觀現(xiàn)實的存在更進一步地導致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平低下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本大，效益差，農(nóng)民致富本領弱。

第六，沒有特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)支撐。全縣少數(shù)民族高寒山區(qū)由于自然地理條件差、信息閉塞、農(nóng)民觀念陳舊，歷史以來就靠傳統(tǒng)的一家一戶的家庭種植業(yè)和家庭養(yǎng)殖業(yè)來發(fā)展生產(chǎn)、維持生計。加上青壯年勞力或稍有文化的勞力大多外出務工，在家留守人員絕大多數(shù)是五、六十歲以上的老弱病殘者和小孩，這些留守人員仍然在大山深處過著“養(yǎng)豬為過年，養(yǎng)雞換油鹽”的傳統(tǒng)生活，根本談不上發(fā)展有特色的支柱產(chǎn)業(yè)。

第七，村級領導班子帶動能力不強。一是素質低，一些村級領導班子成員文化素質低、年齡老化、思想觀念陳舊，缺乏積極探索的精神。二是政策水平低，一些村干部本來就文化底子薄，但又不肯學習，導致政策理論水平低，對黨的農(nóng)村政策知之甚少，有的還不如普通群眾懂得多。三是缺乏民主意識，有的喜歡搞“一言堂”，重大問題不經(jīng)支委會、黨員會和村民代表會議討論，影響班子團結，造成干群關系緊張。四是駕馭全局的能力與水平不高，當前高寒山區(qū)農(nóng)村面臨的新情況、新問題不斷增多，村級領導班子和村干部隊伍建設面臨著新的挑戰(zhàn)，一些村級領導對如何帶領群眾脫貧致富感到茫然失措，束手無策。endprint

對策與建議

（一）科學制定好規(guī)劃，實施分類扶持。根據(jù)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要2010-2020年》的要求，應在《通道縣“十二五”扶貧開發(fā)整村推進規(guī)劃》的基礎上，針對高寒山區(qū)村實際，分析貧困現(xiàn)狀，找準致貧原因，理清脫貧思路，明確工作重點，認真做好全縣少數(shù)民族高寒山區(qū)的扶貧規(guī)劃編制，切實提高高寒山區(qū)扶貧開發(fā)工作的準確性、針對性，做到分類指導，根據(jù)不同的貧困原因和貧困類型，實施有差別的扶持政策。

如對于傳素鄉(xiāng)潘家寨村，獨坡鄉(xiāng)上巖村、新豐村、駱團村，大高坪的黃柏、地了村等基礎設施較落后的村，在現(xiàn)階段應以改善基礎設施條件為主，為下階段發(fā)展產(chǎn)業(yè)打好基礎；對于像木腳鄉(xiāng)溪上村、下鄉(xiāng)鄉(xiāng)流源村等基礎設施較為完善的村，應以扶持發(fā)展產(chǎn)業(yè)為主，幫助他們培育壯大支柱產(chǎn)業(yè)。在實際工作中做到“真扶貧、扶真貧”。

（二）依托資源優(yōu)勢，扶持培育發(fā)展主導產(chǎn)業(yè)。要充分利用和依托本地資源，培育壯大現(xiàn)有資源，使其逐漸發(fā)展成為主導產(chǎn)業(yè)，拓寬農(nóng)戶增收途徑。一是要保護生態(tài)和資源、合理采伐利用森林資源，鞏固退耕護林成果。二是依據(jù)資源優(yōu)勢，扶持發(fā)展適合本地的優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)。如溪上村、坪水村、上洞村可以發(fā)展以高山蔬菜、茶葉、青錢柳等為主的產(chǎn)業(yè)；黃柏村、地了村可以發(fā)展以百合、楠竹等為主的產(chǎn)業(yè)。這些地方應樹立決心和信心，持之以恒地把本地特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)做大做強，形成特色品牌，促進農(nóng)民增收。

（三）加大基礎設施建設投入，改善生產(chǎn)生活條件。一是加大通電和農(nóng)網(wǎng)改造力度，確保農(nóng)民用上安全電、低價電；二是加大通達通暢公路建設投入力度，讓貧困山區(qū)與外界通過公路紐帶進一步交流、融合、共同發(fā)展；三是加大安全飲水及其他公共建設力度，確保飲水安全、看病不難、上學容易、議事有場所。同時，在加大公共設施建設投入的同時，建議國家取消地方和群眾配套。

（四）加大農(nóng)民培訓力度，培養(yǎng)新型農(nóng)民。要通過政府主導，部門牽頭，捆綁資金，多層次、多角度、全方位地加大對少數(shù)民族高寒山區(qū)貧困農(nóng)民、農(nóng)村合作組織、種養(yǎng)大戶、科技示范戶、村組干部的培訓力度，對農(nóng)民實施黨和政府對農(nóng)村工作方針政策知識的培訓、市場經(jīng)濟知識的培訓、農(nóng)村勞動力轉移培訓、農(nóng)業(yè)實用技術培訓、回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓等?？梢圆扇】萍枷锣l(xiāng)、集中培訓、個別指導、現(xiàn)場示范、考試過關等多種形式進行，要真抓實干，不能流于形式，真正達到提升少數(shù)民族高寒山區(qū)農(nóng)民綜合素質的目的。要搞好示范帶動，通過傳授先進的科技知識，使山區(qū)群眾至少掌握一至兩門先進的科技致富技能，同時要培養(yǎng)一批學科技、用科技、科技致富的能手，從而帶動一方農(nóng)民脫貧致富。

（五）加大社會事業(yè)的扶持力度。一是教育方面：增加全縣義務教育助學金數(shù)額。根據(jù)通道縣民族地區(qū)成片集中、生活貧困以及學校布局調整引起寄宿面大的具體實際，為了保障少數(shù)民族高寒地區(qū)的孩子充分享受義務教育的權利，建議擴大全縣少數(shù)民族義務教育助學金救助面，對少數(shù)民族高寒山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校危房改造和基礎設施建設給予重點傾斜，落實好少數(shù)民族獨生子女讀書學雜費全免政策。

二是衛(wèi)生方面：加大衛(wèi)生事業(yè)投入，完善醫(yī)療衛(wèi)生基礎設施建設，加大民族醫(yī)務人員培養(yǎng)，切實解決好少數(shù)民族困難群眾看病就醫(yī)難，因病返貧的問題。建議上級進一步加大對通道縣衛(wèi)生事業(yè)的支持力度，在政策上予以傾斜，資金上予以重點扶持。

三是文化方面：加大對民族文化建設的投入力度，重點扶持和挖掘少數(shù)民族高寒山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的民族文化，建設好多功能文化宣傳活動中心。

（六）加大對口幫扶力度。對少數(shù)民族高寒山區(qū)貧困村要派駐扶貧工作組，實施重點扶貧，在政策、資金、項目上給予重點傾斜，條件成熟的，應盡可能安排實力較強的省、市直機關單位對口幫扶。同時，應加大社會幫扶力度，組織有實力的企業(yè)、組織到高寒山區(qū)實地考察，投資興業(yè)，與高寒山區(qū)共謀發(fā)展。

（七）加強村級領導班子建設。要立足本地，面向社會，多層次、多渠道地培養(yǎng)、選撥優(yōu)秀人才進入少數(shù)民族高寒山區(qū)村級領導班子隊伍，解決好村級班子的“帶動力”問題，徹底改變村級領導班子年齡老化、觀念陳舊、文化素質低、不思進取的現(xiàn)狀。要善于考察、動員、吸收本地在外務工的有知識、懂經(jīng)濟、有能力的年輕人回家鄉(xiāng)進入“村支兩委”隊伍，增強農(nóng)村黨組織的生命力和戰(zhàn)斗力。endprint