李利宏+董江愛(ài)

收稿日期：2014-03-16

作者簡(jiǎn)介：李利宏，博士生，副教授，主要研究方向?yàn)榛鶎用裰髋c治理。

通訊作者：董江愛(ài)，教授，博導(dǎo)，主要研究方向?yàn)榛鶎用裰髋c治理。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)青年基金項(xiàng)目“煤礦產(chǎn)權(quán)模式與農(nóng)村發(fā)展走向”（編號(hào)：11CZZ042）；山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院項(xiàng)目“城鎮(zhèn)化背景下的基層治理研究”。

摘要集體林權(quán)改革是繼土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以來(lái)的又一個(gè)重大改革，承載著“林業(yè)發(fā)展、林區(qū)和諧、生態(tài)良好、資源增長(zhǎng)”多重任務(wù)，山西農(nóng)村集體林業(yè)大多數(shù)是保持生態(tài)平衡的公益林，生態(tài)效益高于經(jīng)濟(jì)效益，如何因地制宜創(chuàng)新改革思路至關(guān)重要。國(guó)家林改政策和學(xué)術(shù)界的研究大都基于我國(guó)南方地區(qū)的實(shí)情，很少關(guān)注北方，尤其是資源型地區(qū)。資源型地區(qū)生態(tài)環(huán)境的脆弱性要求其改革應(yīng)有獨(dú)特思路?；谏轿鞯赜蛱卣鞯膶?shí)地考察，認(rèn)為山西省在生態(tài)環(huán)境因煤礦開(kāi)采遭受?chē)?yán)重破壞的背景下，其集體林權(quán)改革不能盲目照搬南方“確權(quán)到戶”的林改方法。資源型地區(qū)應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境和人文生態(tài)，優(yōu)先注重林業(yè)的生態(tài)效應(yīng)，確保其林改的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的平衡統(tǒng)一。應(yīng)在充分調(diào)查民意和尊重農(nóng)民合理意愿的基礎(chǔ)上，激發(fā)農(nóng)民植樹(shù)造林的積極性和主動(dòng)性，提高農(nóng)民護(hù)林防火的責(zé)任和能力，為建設(shè)美麗中國(guó)奠定生態(tài)基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞集體林權(quán)改革；資源型地區(qū)；生態(tài)效應(yīng)

中圖分類(lèi)號(hào)F316.23文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2014）08-0109-05doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2014.08.014

作為中國(guó)土地制度改革重要內(nèi)容的新一輪集體林權(quán)制度改革（簡(jiǎn)稱林改）與土地家庭承包經(jīng)營(yíng)一樣，具有重要而深遠(yuǎn)的歷史意義［1］。隨著林改實(shí)踐的深入推進(jìn)，林改問(wèn)題成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。但學(xué)界關(guān)于林改的研究大都基于非資源型地區(qū)（如賀東航［2］、蔡晶晶［3］、何得桂［4］等學(xué)者的研究），很少關(guān)注資源型地區(qū)。山西省作為我國(guó)煤炭大省，煤炭開(kāi)采和利用必然對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞，改革開(kāi)放以來(lái)的煤炭開(kāi)采給山西生態(tài)環(huán)境造成的直接損失就高達(dá)4 000多億元。山西在這種生態(tài)環(huán)境極其脆弱的背景下推行集體林權(quán)改革，應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境和人文生態(tài)，注重林業(yè)的生態(tài)效應(yīng)，激發(fā)農(nóng)民植樹(shù)造林的積極性和主動(dòng)性，提高農(nóng)民護(hù)林防火的責(zé)任和能力，不能盲目照搬南方林改中的“確權(quán)到戶”。否則，花費(fèi)巨大行政成本推行的林權(quán)改革，不僅解決不了農(nóng)民增收的問(wèn)題，還會(huì)給山西省生態(tài)環(huán)境的保護(hù)埋下隱患，最終為社會(huì)災(zāi)難和自然災(zāi)難的泛濫提供條件。

1資源型地區(qū)林業(yè)應(yīng)注重生態(tài)效應(yīng)

煤礦開(kāi)采必然會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成極大破壞，因此，造林綠山是煤礦開(kāi)采首先需要支付的成本。這就是說(shuō)，林業(yè)是決定資源型地區(qū)生存環(huán)境和人民命運(yùn)的關(guān)鍵因素，是礦區(qū)居民在煤礦資源開(kāi)采中應(yīng)該共享的最基本的公共福利之一，沒(méi)有了林業(yè)發(fā)展，也就沒(méi)有了生存和發(fā)展的基本條件。所以，國(guó)家在審批煤礦資源開(kāi)采資格的同時(shí)，必須附帶一個(gè)造林計(jì)劃，從煤礦開(kāi)采的利潤(rùn)中拿出一部分資金，專(zhuān)門(mén)從事造林事業(yè)，以保持生態(tài)平衡。

鑒于以上分析，資源型地區(qū)的林改應(yīng)特別注重林業(yè)發(fā)展的生態(tài)效應(yīng)，需要采取最有利于生態(tài)保護(hù)的辦法和措施進(jìn)行林改。所以，資源型地區(qū)的林改采取什么方式，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)？還是分山到戶？或是農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作？要取決于生態(tài)保護(hù)的需要，而不是農(nóng)民物質(zhì)利益的需求。也就是說(shuō)，資源型地區(qū)林改重在解決生態(tài)保護(hù)的問(wèn)題，而非增加農(nóng)民收入的問(wèn)題，這是資源型地區(qū)林改與非資源型地區(qū)林改最大的區(qū)別。

因此，從生態(tài)保護(hù)的視角來(lái)看，山西省花費(fèi)巨大行政成本進(jìn)行以林地承包到戶為主的林改，未必能夠達(dá)到“保護(hù)生態(tài)環(huán)境、增加農(nóng)民收入”的林改目標(biāo)。因?yàn)榱值爻邪綉舻哪繕?biāo)就像當(dāng)年的土地承包一樣，注重農(nóng)民對(duì)林木的所有權(quán)和林地的使用權(quán)與自由經(jīng)營(yíng)權(quán)，其目的在于提高林木和林地的經(jīng)濟(jì)效益，增加農(nóng)民收入。而生態(tài)保護(hù)是一種公益事業(yè)，需要依靠人們的公共意識(shí)和公益精神去完成，需要通過(guò)宣傳教育等方式，增強(qiáng)農(nóng)民保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識(shí)，激發(fā)農(nóng)民保護(hù)生態(tài)環(huán)境的熱情，提高農(nóng)民保護(hù)生態(tài)環(huán)境的能力。當(dāng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境和增加農(nóng)民收入之間發(fā)生沖突時(shí)，理所當(dāng)然是從大局出發(fā)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。從山西省自然條件和氣候條件來(lái)看，目前以林地承包到戶為主的林改方式，對(duì)于多數(shù)農(nóng)村集體林地來(lái)說(shuō)，不僅難以增加農(nóng)民收入，還會(huì)給生態(tài)保護(hù)帶來(lái)困難。所以，山西省的林改應(yīng)該區(qū)分公益林（生態(tài)林）和商品林（經(jīng)濟(jì)林），適宜林地承包的可能只是能夠增加農(nóng)民收入的經(jīng)濟(jì)林或商品林，而不是農(nóng)民難以獲得當(dāng)前利益的生態(tài)林或公益林。

根據(jù)中發(fā)［2008］10號(hào)文件《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家林改意見(jiàn)”），按照國(guó)家公益林和商品林的分類(lèi)，立地條件好、采伐和經(jīng)營(yíng)利用不會(huì)對(duì)生態(tài)平衡和生物多樣性造成危害區(qū)域的森林和林木屬商品林，生態(tài)區(qū)位重要或生態(tài)脆弱區(qū)域的森林和林木屬公益林。目前，全國(guó)共有集體林業(yè)用地25.48億畝，其中山西省有集體林業(yè)用地8 000多萬(wàn)畝，只占全國(guó)集體林業(yè)用地的3%，而且，南方集體林業(yè)多是經(jīng)濟(jì)價(jià)值高的經(jīng)濟(jì)林，還有優(yōu)越的發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)的條件，而山西省絕大多數(shù)集體林業(yè)都屬于公益林，且發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)非常困難。所以，適合于南方的集體林地分山到戶或承包到戶的林改辦法，并不一定會(huì)適合資源型地區(qū)，還可能給資源型地區(qū)生態(tài)安全帶來(lái)威脅。弄清這個(gè)問(wèn)題，資源型地區(qū)林改就可以節(jié)省大量的行政成本，加快林改進(jìn)程，提高林改效益。

2資源型地區(qū)應(yīng)注重植樹(shù)造林

山西的自然條件和氣候條件導(dǎo)致農(nóng)民缺乏植樹(shù)造林的積極性，出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因主要在于以下三個(gè)方面：

一是山西十年九旱的自然條件，使得樹(shù)木成活率很低，造林非常困難，需要較高的植樹(shù)技術(shù)和護(hù)林技術(shù)，植樹(shù)造林的成本很高，需要國(guó)家集中財(cái)力進(jìn)行，依靠農(nóng)民一家一戶的分散力量難以完成；二是山西干旱的氣候使得樹(shù)木生長(zhǎng)更為困難，在個(gè)別利于樹(shù)木生長(zhǎng)的地方，需要十幾年可以成才，許多山區(qū)樹(shù)木難以生長(zhǎng)，且大多只能種植耐旱且生長(zhǎng)周期長(zhǎng)的松樹(shù)，需要幾十年甚至六七十年才能成才；三是山西的自然條件和氣候條件，不利于樹(shù)木的成活和生長(zhǎng)，更不用說(shuō)發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)。從目前來(lái)看，山西適合發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)的林地并不是很多。

鑒于以上三方面的情況，山西由于立地條件差、植樹(shù)造林非常困難，即使農(nóng)民通過(guò)林改獲得了林木所有權(quán)和林地使用權(quán)，也沒(méi)有自主經(jīng)營(yíng)林木和林地的條件和動(dòng)力，農(nóng)民不可能把時(shí)間和金錢(qián)投資到林地和林木的經(jīng)營(yíng)中，這是山西和南方林改的又一個(gè)區(qū)別。南方的自然條件和氣候條件特別適宜樹(shù)木的生長(zhǎng)和林下經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，可以形成林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，所以，林地是南方農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料，在增加農(nóng)民收入、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中與耕地發(fā)揮著同等重要甚至更為重要的作用。而山西則完全不同，山西是煤炭資源大省，煤礦企業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)是解決山西經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的支柱產(chǎn)業(yè)，而林業(yè)不僅不能作為農(nóng)民的生產(chǎn)資料，而且是保持生態(tài)平衡必須支付的成本。所以，山西林改需要解決的是如何花錢(qián)造林的問(wèn)題，而不是分林致富的問(wèn)題。

2009年7月22日，山西林業(yè)廳廳長(zhǎng)耿懷英在全省生態(tài)莊園經(jīng)濟(jì)左權(quán)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上講到，目前，山西全省還有3 000多萬(wàn)畝荒山?jīng)]有綠化，許多地方由于缺乏森林庇護(hù)，河流干枯、水土流失、風(fēng)沙危害、生態(tài)多樣性銳減，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題較為突出。山西作為礦產(chǎn)資源型省份，必須通過(guò)植樹(shù)造林實(shí)現(xiàn)生態(tài)平衡，而山西的自然條件和氣候條件卻不適宜植樹(shù)造林，這就要求政府下大力氣，集中財(cái)力，加大財(cái)政投資，激發(fā)農(nóng)民植樹(shù)造林的積極性，并通過(guò)科學(xué)力量和技術(shù)突破，改變山西生態(tài)現(xiàn)狀。目前全國(guó)樹(shù)立的綠化典型右玉縣在這方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，右玉縣位于晉西北的風(fēng)沙地帶，土地嚴(yán)重沙化，生態(tài)環(huán)境極為惡劣，建國(guó)60多年來(lái)，右玉歷屆黨委政府始終堅(jiān)持植樹(shù)造林的規(guī)劃，帶領(lǐng)全縣人民克服重重困難，依靠黨員干部的無(wú)私奉獻(xiàn)精神和帶頭作用，形成全民植樹(shù)造林的巨大合力，硬是把不毛沙地變成了綠色海洋。

對(duì)于3 000多萬(wàn)畝荒山的綠化任務(wù)，我們還可以采取政府和企業(yè)拿錢(qián)、農(nóng)民植樹(shù)造林的模式，以最快的速度高質(zhì)量地完成。首先，采取多種渠道籌集植樹(shù)造林基金，比如煤礦企業(yè)及相關(guān)企業(yè)按照開(kāi)采量或生產(chǎn)量繳納一定比例的資金，再?gòu)闹醒搿　小h四級(jí)森林生態(tài)補(bǔ)償效益基金中拿出一部分資金，也可以鼓勵(lì)人們進(jìn)行植樹(shù)造林的公益捐款等。其次，根據(jù)各村荒山面積的多少配置植樹(shù)造林資金，由村民委員會(huì)面向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，以林木成活率為主要招標(biāo)條件，同等條件下優(yōu)先本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，植樹(shù)造林人員由承包人自行招募。通過(guò)這種模式，不僅可以在山西形成多支專(zhuān)業(yè)化植樹(shù)造林隊(duì)伍，還可以通過(guò)植樹(shù)造林解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)、增加農(nóng)民收入等問(wèn)題。第三，對(duì)于一些適合林業(yè)產(chǎn)業(yè)化的宜林荒山，可以借鑒山西左權(quán)縣的經(jīng)驗(yàn)，采取市場(chǎng)化融資辦法，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、拍賣(mài)或協(xié)商等方式，建立荒山造林綠化新機(jī)制，發(fā)展生態(tài)莊園經(jīng)濟(jì)，這樣既可以增加貧困山區(qū)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，也可以加快綠化荒山的步伐。第四，我們還可以采取鼓勵(lì)農(nóng)民樹(shù)葬的措施和鮮花祭奠故人的文明行為植樹(shù)造林。

3資源型地區(qū)應(yīng)注重護(hù)林防火

針對(duì)山西生態(tài)環(huán)境的需求和植樹(shù)造林栽種難、成活難和生長(zhǎng)難的特點(diǎn)，林業(yè)發(fā)展是事關(guān)山西生存環(huán)境和決定山西人民命運(yùn)的大事要事，決定了護(hù)林防火在山西林改中的重要地位。病蟲(chóng)害、凍害、風(fēng)災(zāi)、火災(zāi)、放牧、偷砍濫伐等都會(huì)造成林木被毀，尤其是火災(zāi)，每一場(chǎng)火災(zāi)都是對(duì)山西生態(tài)環(huán)境的致命打擊，而且山西干旱的氣候條件導(dǎo)致森林火災(zāi)很容易發(fā)生，每年有秋、冬、春三個(gè)季節(jié)容易引發(fā)火災(zāi)，護(hù)林防火工作任務(wù)十分繁重。所以，對(duì)于山西林業(yè)來(lái)說(shuō)，護(hù)林防火必須要有專(zhuān)業(yè)化的隊(duì)伍和嚴(yán)密的機(jī)制來(lái)保障，分山到戶可能給山西護(hù)林防火埋下諸多隱患。

首先，森林管護(hù)工作是一項(xiàng)高要求的工作，要求森林管護(hù)人既要有豐富的森林管護(hù)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，也要有充沛的精力和充足的時(shí)間，還要有保護(hù)國(guó)家森林安全和生態(tài)安全的高度責(zé)任感。從目前來(lái)看，森林管護(hù)工作依靠農(nóng)民自覺(jué)難以達(dá)到，依靠國(guó)家監(jiān)管成本太高，因此給護(hù)林工作造成很多困難。以禁止放牧和亂砍濫伐為例，農(nóng)戶在自家林地放牧損害的是生態(tài)林，毀壞的是公共生態(tài)資源，這家的羊啃了鄰居的林木，造成的是影響社會(huì)和諧的鄰里糾紛；亂砍濫伐就更難阻止。改革開(kāi)放初期的分山到戶就曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)嚴(yán)重的亂砍濫伐現(xiàn)象，導(dǎo)致山林資源遭受巨大損失。為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，中央叫停了“分山到戶”政策的執(zhí)行，一些地方把分下去的山林重新收歸集體所有。山西的生態(tài)林負(fù)擔(dān)不起這種代價(jià)，因?yàn)榱帜疽怀豢?，需要一代人的巨大努力才能彌補(bǔ)。

其次，山西山區(qū)的農(nóng)民多以外出打工為主要的經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源，有的農(nóng)忙季節(jié)回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，農(nóng)閑季節(jié)外出打工，有的常年在外打工，留下老、弱、病、殘?jiān)卩l(xiāng)務(wù)農(nóng)。林地承包到戶后，農(nóng)民雖然能夠取得林木的所有權(quán)和林地的使用權(quán)，但難以通過(guò)林木和林地的經(jīng)營(yíng)獲取經(jīng)濟(jì)收入。所以，他們必然會(huì)扔下林木和林地外出打工，并由此造成林木和林地“有主無(wú)人管”的現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是季節(jié)性的，而護(hù)林防火的工作是經(jīng)常性的，一時(shí)的麻痹大意會(huì)造成難以彌補(bǔ)的巨大損失。所以，林地和林木承包到戶對(duì)護(hù)林防火風(fēng)險(xiǎn)太大。

第三，國(guó)家林改意見(jiàn)第八條規(guī)定，林地的承包期為70年，承包期屆滿，可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。這種承包方式造成結(jié)果是：①大量通過(guò)考大學(xué)、參軍入伍等途徑生活在城市的人在農(nóng)村擁有林地和林木；②大量去世的人或離婚離村的人擁有林地和林木而分林后出生的人和嫁進(jìn)村的媳婦沒(méi)有林地和林木；③嫁出村的農(nóng)村婦女遠(yuǎn)離自己的林地和林木。這些狀況的存在必然造成林地和林木分配的不公正，尤其是當(dāng)國(guó)家征收集體林地時(shí)，擁有林地和林木的人會(huì)得到林地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和林木補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用和社會(huì)保障費(fèi)用，而不擁有林地和林木的農(nóng)民卻什么都得不到，這必然導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)不公和社會(huì)矛盾。更為重要的是這種承包造成的林木管護(hù)主體的缺位和混亂，為森林火災(zāi)埋下隱患。

第四，國(guó)家林改意見(jiàn)第十二條規(guī)定，經(jīng)政府劃定的公益林，已承包到農(nóng)戶的，森林生態(tài)效益補(bǔ)償要落實(shí)到戶，未承包到農(nóng)戶的，要確定管護(hù)主體，明確管護(hù)責(zé)任，森林生態(tài)效益補(bǔ)償要落實(shí)到本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。對(duì)于山西來(lái)說(shuō)，首先，公益林承包到戶后，只是明確了農(nóng)戶擁有一片山林和林地，但這片林地和林木不僅不能給自己帶來(lái)急需的近期利益，而且未來(lái)利益也難以預(yù)測(cè)，所以，他們沒(méi)有動(dòng)力也沒(méi)有精力去管護(hù)，如此，在森林生態(tài)效益補(bǔ)償落實(shí)到戶后必然會(huì)挪作他用，進(jìn)而出現(xiàn)“有人領(lǐng)錢(qián)無(wú)人護(hù)林”的現(xiàn)象。其次，對(duì)于未承包到戶，要確定管護(hù)主體，明確管護(hù)責(zé)任，還要把森林生態(tài)效益補(bǔ)償落實(shí)到本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，這必然造成承擔(dān)重大管護(hù)責(zé)任的主體因失去管護(hù)資金而無(wú)能為力。這種把森林生態(tài)效益補(bǔ)償款分散到戶的做法，不僅不利于山西公益林管護(hù)，而且會(huì)給護(hù)林防火工作造成很大困難。

除此之外，還有公益林的出租、轉(zhuǎn)讓、抵押貸款等辦法都可能造成森林管護(hù)失去主體，為護(hù)林防火埋下隱患。實(shí)際上，長(zhǎng)期以來(lái)，山西省一直高度重視植樹(shù)造林和護(hù)林防火工作，在公益林管護(hù)方面已經(jīng)形成了一整套成功的管護(hù)辦法，積累了豐富的管護(hù)經(jīng)驗(yàn)，以山西省煤炭資源大縣沁源縣為例：建立了縣—鄉(xiāng)—村三級(jí)護(hù)林防火機(jī)制，每一級(jí)都有訓(xùn)練有素的專(zhuān)業(yè)化護(hù)林防火隊(duì)伍，煤礦企業(yè)內(nèi)部也建立護(hù)林防火機(jī)制，成立護(hù)林防火隊(duì)伍，并以培訓(xùn)加軍訓(xùn)的方式，對(duì)全體職工進(jìn)行護(hù)林防火的教育和訓(xùn)練。該縣每年舉辦萬(wàn)人護(hù)林防火紅袖章活動(dòng)，動(dòng)員全縣人民加入到護(hù)林防火的隊(duì)伍中。目前，山西花費(fèi)巨大財(cái)力、物力和人力進(jìn)行的以分山到戶為主的林改，在一定程度上打亂了原有的護(hù)林防火機(jī)制，加大了護(hù)林防火的難度和成本。

4應(yīng)處理好林改與農(nóng)民意愿的關(guān)系

農(nóng)村集體林業(yè)用地所有權(quán)屬農(nóng)村集體，由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員共同擁有。所以，農(nóng)村集體林業(yè)用地要不要分、如何分等問(wèn)題，應(yīng)有集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的方式共同決定。在這種情況下，如何引導(dǎo)農(nóng)民正確表達(dá)自己的林改意見(jiàn)，如何處理好林改與農(nóng)民意愿的關(guān)系，是山西林改能否成功的關(guān)鍵。

首先，山西林改應(yīng)該尊重農(nóng)民要不要造林護(hù)林的意愿，而不是農(nóng)民要不要分山分林的意愿。如前所述，山西農(nóng)村集體林業(yè)大多是生態(tài)林或公益林，主要強(qiáng)調(diào)林權(quán)主體的造林任務(wù)和護(hù)林責(zé)任，所以，我們?cè)谡{(diào)查農(nóng)民愿意時(shí)，應(yīng)該首先給農(nóng)民講清楚分山到戶或承包到戶后，農(nóng)民必須承擔(dān)的造林任務(wù)和護(hù)林責(zé)任，再問(wèn)農(nóng)民是否愿意分山或承包。如果農(nóng)民明白了自己得到山林后必須承擔(dān)的責(zé)任，就必然不會(huì)贊成分山到戶或承包到戶的林改措施。因?yàn)樯轿鞫鄶?shù)公益林需要幾十年的生長(zhǎng)期，到下一代人才能獲利，農(nóng)民忙于賺錢(qián)謀生，沒(méi)有精力也沒(méi)有能力為了下一代人的獲利去完成植樹(shù)造林和護(hù)林防火的任務(wù)。也有人說(shuō)，國(guó)家給承包戶森林生態(tài)效益補(bǔ)償，農(nóng)戶拿了這些錢(qián)，就等于國(guó)家花錢(qián)雇傭農(nóng)民管護(hù)森林。這也不現(xiàn)實(shí)，就按每畝10元的森林生態(tài)效益補(bǔ)償（一般達(dá)不到）來(lái)說(shuō)，即使每個(gè)農(nóng)戶分200畝（一般農(nóng)戶達(dá)不到）林木，一年才2 000元。在實(shí)際調(diào)查中，農(nóng)民之所以愿意分山到戶或承包到戶，是因?yàn)檎{(diào)查只強(qiáng)調(diào)農(nóng)民要不要林地和林木的意愿，而不強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶的造林任務(wù)和管護(hù)責(zé)任，不用花錢(qián)白給的東西，農(nóng)民當(dāng)然愿意要。另外，也有些農(nóng)民愿意分山到戶或承包到戶，是希望得到森林生態(tài)效益補(bǔ)償，并以此緩解家庭經(jīng)濟(jì)困難。

其次，山西集體林業(yè)多是擔(dān)負(fù)保護(hù)生態(tài)環(huán)境平衡功能的公益林，再加上立地條件差經(jīng)濟(jì)效益不高，不太適合以明晰產(chǎn)權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境、增加農(nóng)民收入的林改目標(biāo)。按照規(guī)范的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，明晰產(chǎn)權(quán)可以增加投入。但這并不意味著只要產(chǎn)權(quán)明晰，投入就一定會(huì)增加，產(chǎn)權(quán)主體是否會(huì)增加投入，主要取決于經(jīng)營(yíng)之后的產(chǎn)出是否會(huì)增加。目前，按照晉發(fā)［2008］24號(hào)文件《中共山西省委、山西省人民政府關(guān)于開(kāi)展集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，山西進(jìn)行的林改就是明晰集體林業(yè)用地的產(chǎn)權(quán)，要求在堅(jiān)持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，通過(guò)家庭承包的方式落實(shí)到本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，林地承包期為70年，并規(guī)定“三定”期間劃定的自留山，實(shí)行“增人不增林、減人不少地”政策，由農(nóng)戶長(zhǎng)期無(wú)償使用，不得強(qiáng)行收回，不得隨意調(diào)整。目的在于增加林地使用的穩(wěn)定性，以增加農(nóng)戶對(duì)林地和林木的投入和保護(hù)。但由于山西特殊的自然條件和氣候條件，經(jīng)營(yíng)林地和林木很少獲利，所以，農(nóng)民即使取得了林地自主經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)，也不會(huì)增加對(duì)林地和林木的投資和保護(hù)，當(dāng)然最終也不會(huì)增加林地和林木的產(chǎn)出。而且，對(duì)于農(nóng)民個(gè)體來(lái)說(shuō)，在使用林地和林木的時(shí)候會(huì)優(yōu)先考慮自身的利益需求，而把保護(hù)生態(tài)環(huán)境放在次要地位。

第三，山西林業(yè)事關(guān)國(guó)家的森林安全和山西的生態(tài)安全，是決定山西人民命運(yùn)最基本的生存條件，再加上山西栽樹(shù)難、成活難、成材難、管護(hù)難等特點(diǎn)，要求山西林改工作的一切出發(fā)點(diǎn)，必須以是否有利于植樹(shù)造林和護(hù)林防火為標(biāo)準(zhǔn)，而不能以農(nóng)民意愿為標(biāo)準(zhǔn)。山西作為中國(guó)第一煤炭大省，國(guó)家在開(kāi)采煤礦資源的同時(shí)，有責(zé)任通過(guò)植樹(shù)造林保持生態(tài)平衡，確保生態(tài)安全。而山西農(nóng)民尤其是山區(qū)農(nóng)民因煤炭資源的開(kāi)采，耕地下陷、房屋震裂、地下水?dāng)嗔?，失去了基本的生產(chǎn)生活條件，多數(shù)依靠外出打工為生，沒(méi)有時(shí)間和精力完成植樹(shù)造林和護(hù)林防火的任務(wù)，也擔(dān)負(fù)不起森林管護(hù)的重大責(zé)任。在這種情況下，簡(jiǎn)單地根據(jù)農(nóng)民要不要分的意愿，就把集體林地和林木分到農(nóng)戶，這種做法對(duì)維護(hù)生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)太大。從這一點(diǎn)來(lái)看，政府和農(nóng)民對(duì)林改利益關(guān)注是不一致的，政府應(yīng)該關(guān)注森林安全和生態(tài)安全，在林改中要考慮的是農(nóng)民管不管林的問(wèn)題，而不是農(nóng)民要不要林的問(wèn)題；而農(nóng)民關(guān)注的是自身利益，是自己要不要林的問(wèn)題，而不是管不管林的問(wèn)題。

基于以上分析，我們可以得出如下結(jié)論：一是山西農(nóng)村集體林業(yè)大多數(shù)是保持生態(tài)平衡的公益林，生態(tài)效益高而經(jīng)濟(jì)效益低，是國(guó)家應(yīng)該為山西人民尤其是山區(qū)農(nóng)民提供的公共福利。所以，山西林改應(yīng)關(guān)注林業(yè)的生態(tài)效應(yīng)，而不是經(jīng)濟(jì)收益，不能以增加農(nóng)民收入為目的把林地和林木承包到戶；二是山西的自然條件和氣候條件導(dǎo)致植樹(shù)造林和護(hù)林防火任務(wù)艱巨，農(nóng)戶擔(dān)負(fù)不起植樹(shù)造林和護(hù)林防火的重大責(zé)任，分山到戶或承包到戶的林改方式不僅不能增加農(nóng)民收入，還會(huì)在一定程度上加大森林管護(hù)的難度，給森林火災(zāi)埋下隱患；三是山西長(zhǎng)期對(duì)護(hù)林防火高度重視，已經(jīng)形成了一套行之有效的護(hù)林防火機(jī)制和森林管護(hù)制度，分山到戶或承包到戶的林改對(duì)以往的護(hù)林防火機(jī)制和制度形成威脅，致使花費(fèi)巨大行政成本而進(jìn)行的林改難以實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境、增加農(nóng)民收入的預(yù)期目的；四是山西林改對(duì)于擁有集體林權(quán)的廣大農(nóng)民來(lái)說(shuō)，不是要不要林而是管不管林的問(wèn)題，在現(xiàn)有的條件下，如果政府要按照農(nóng)民意愿分山到戶或承包到戶，首先必須確保農(nóng)民有能力承擔(dān)植樹(shù)造林和護(hù)林防火的重大責(zé)任。

集體林權(quán)改革作為一項(xiàng)重大的公共政策，要承載“林業(yè)發(fā)展、林區(qū)和諧、生態(tài)良好、資源增長(zhǎng)”的多項(xiàng)任務(wù)，是一個(gè)多屬性目標(biāo)的政策領(lǐng)域［5］。而在資源型地區(qū)，因其脆弱的生態(tài)環(huán)境，需要重視其生態(tài)效益的優(yōu)先性，從而最終確保其林改的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的平衡統(tǒng)一。

（編輯：徐天祥）

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The Problems should be Paid Attention to in the Reform of

Collective Forest Rights from Resourcebased Regions

LI LihongDONG Jiangai

(School of Political Science and Public Administration, Shanxi University, Taiyuan Shanxi 030006, China)

AbstractThe reform of collective forest rights is another significant reform which follows the footsteps of the household land reform and familybased contracted responsibility system. It is crucial to figure out how to make measures suitable to local conditions and innovate train of thought. The policies of the national forest reform and researches in academic circles are mostly based on the situation in South areas and pays little attention to the North areas, especially to the resourcebased regions. The unique ideas in the reform are required by the vulnerability of the ecological environment in resourcebased regions. Based on regional features of the fieldwork in Shanxi, the paper reveals that we cant blindly copy the method of ‘ensure the property to the household from the South areas in the reform of collective forest rights under the background that the ecological environment in Shanxi Province has been severely damaged due to coal mining. The officials from resourcebased regions should take full account of local natural environment and human ecology, give priority of ecological effects of forest and ensure the balance of effects of the forest rights reform on economic, social and environment benefits. Whats more, they should try the best to lay an ecological foundation for the construction of beautiful China by stimulating the farmers enthusiasm and motivation for forest planting and improving the farmers responsibility and ability for forest protection and fire prevention based on full opinion polls and full respect for the reasonable will of peasants.

Key wordsthe reform of collective forest rights; resourcebased regions; ecological effect