李恩來

一、當前公安機關事權劃分和機構設置的法律依據(jù)及現(xiàn)狀

《人民警察法》第二條規(guī)定：“人民警察的任務是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產(chǎn)，保護公共財產(chǎn)，預防、制止和懲治違法犯罪活動”?！豆矙C關組織管理條例》（以下簡稱《條例》）第二條規(guī)定：“公安機關是人民民主專政的重要工具，人民警察是武裝性質(zhì)的國家治安行政力量和刑事司法力量，承擔著依法預防、制止和懲治違法犯罪活動，保護人民，服務經(jīng)濟社會發(fā)展，維護國家安全，維護社會治安秩序的職責”?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》第19條規(guī)定：“國防、外交、國家安全、關系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權；部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系；區(qū)域性公共服務作為地方事權”。據(jù)此可以看出，公安機關既承擔著中央事權，又承擔著地方事權。

《條例》第三條規(guī)定：“公安部在國務院的領導下，主管全國的公安工作，是全國公安工作的領導、指揮機關?？h級以上地方人民政府公安機關在本級人民政府領導下，負責本行政區(qū)域內(nèi)公安工作，是本行政區(qū)域公安工作的領導、指揮機關?！边@是公安部和地方各級公安機關領導管理關系的規(guī)定。我國公安機關的領導管理關系，是由公安機關的特殊性質(zhì)和作用決定的，也是歷史形成的。其主要特點是“統(tǒng)一領導，分級管理，條塊結(jié)合，以塊為主”。

《條例》第五條規(guī)定：“縣級以上人民政府公安機關依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權限和程序設置”。這是縣級以上人民政府公安機關設置原則的規(guī)定。目前，公安機關實行公安部、省級、市級、縣級四級機構設置。

二、當前公安機關事權劃分和確定職責任務中存在的問題

目前，存在公安機關中央事權和地方事權劃分不明確、不清晰的問題，主要表現(xiàn)在：

（一）中央事權和地方事權劃分不清晰?！敖y(tǒng)一領導、分級管理、條塊結(jié)合、以塊為主”的公安機關現(xiàn)行管理體制，是劃分中央事權和地方事權的基本依據(jù)。但從《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《人民警察法》、《條例》等法律法規(guī)看，對于哪些是中央事權，哪些是地方事權，只有散見于一些法律、法規(guī)、文件及領導講話中的原則要求，沒有系統(tǒng)、規(guī)范、清晰的界定。公安部主編的《公安機關組織管理條例釋義》中關于各級公安機關的職責表述中，也只是明確了“組織實施對黨和國家領導人以及重要外賓的安全警衛(wèi)工作”和“組織開展國際警務合作與交流”兩項職責由公安部承擔，其他關于職責的表述基本相同，所區(qū)別的也只是權限不同而已。

（二）工作中出現(xiàn)越位、錯位、缺位現(xiàn)象。部分基層單位和民警反映，中央事權和地方事權劃分不清晰，難免在實際工作中出現(xiàn)越位、錯位、缺位等現(xiàn)象，上級公安機關往往陷于繁雜的具體事務，對政策、法律、理論研究和推動解決重大體制性、機制性、保障性問題研究不夠。比如2010年開始的警員職務套改工作，2014年還遲遲不出臺配套政策，民警套改后的職級得不到正常的晉升；各類電瓶車、老年代步車給整個交通安全管理帶來很大壓力，但在交通管理立法上還屬空白，基層交警執(zhí)法沒有依據(jù)；2002年頒布的《公務用槍管理辦法》遲遲不能修訂，對10多年來根據(jù)形勢任務發(fā)展衍生的新警種部門配槍沒有明確規(guī)定，配槍崗位審核沒有依據(jù)；偵控手段中的接口問題，還需各級公安機關自籌經(jīng)費向運營商購買，國家層面亟需立法，等等。反而，對一些本該下級公安機關負責的具體工作提出了過細的要求和指標，有的甚至對涉及地方事權的機構編制和人員提出明確要求，給下級公安機關造成了一些不必要的負擔。另一方面，下級公安機關習慣于聽命令做動作，疲于應付上級的部署要求，反而對本應負起的屬地治安責任缺乏主動性，與公安機關管理體制“條塊結(jié)合、以塊為主”的基本要求相悖。

（三）領導指揮工作缺乏針對性?！敖y(tǒng)一領導、分級管理、條塊結(jié)合、以塊為主”的公安機關現(xiàn)行管理體制，也是劃分上級公安機關領導指揮下級公安機關的基本依據(jù)。事權劃分不清晰，直接造成了上級公安機關領導指揮下級公安機關缺乏針對性。我國是一個人口眾多、地域遼闊、發(fā)展極不平衡的大國，治安情況差異大，管理層級多，信息的不對稱性、不完全性是客觀存在的。公安部作出的決策部署，是依據(jù)全國而不是哪一個縣市的情況作出的。具體到一個縣市而言，可能完全符合實際是種巧合，不符合實際情況則是種常態(tài)。盡管一再強調(diào)從實際出發(fā)，但實際的問題是集中統(tǒng)一的專項行動過多過濫，一竿子到底，一個標準考核排名，公安部考核省，省考核市，市考核縣，基層公安機關只能是疲于應付。考核評比標準不科學、不合理，形成一個為了考核而考核的怪圈，浪費了警力，挫傷了民警工作的積極性。

三、公安機關事權劃分和規(guī)范職責任務的意見建議

應當按照統(tǒng)一領導、事權清晰、權責一致、執(zhí)行順暢的原則和要求，進一步明晰公安工作中央事權和地方事權，中央的歸中央，地方的歸地方，按照公安部、省級抓“宏觀指導”，市級、縣級抓“具體實戰(zhàn)”的思路，理順公安機關領導指揮關系，充分發(fā)揮各級公安機關的積極性，推動公安工作科學發(fā)展。

（一）明晰中央事權與地方事權。對事關國家安全、黨的執(zhí)政地位鞏固、政治穩(wěn)定的，如國內(nèi)安全保衛(wèi)、邊境保衛(wèi)、出入境管理、反恐怖工作、對黨和國家領導人以及重要外賓的安全警衛(wèi)、國際警務合作等，確定為中央事權，由公安部承擔。對中央事權中需要地方協(xié)助完成的，中央可以通過轉(zhuǎn)移支付的形式將部分事權支出委托地方承擔，對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔一部分地方事權支出責任。對事關地方社會穩(wěn)定、公共安全、人民安居樂業(yè)、經(jīng)濟社會發(fā)展的，如打擊刑事犯罪、維護社會治安、安全防范、治安行政管理等，確定為地方事權，由地方各級公安機關分級分區(qū)承擔，由地方政府承擔其事權支出。

（二）改進領導指揮工作的方式方法。對于中央事權，應當強調(diào)指令性，集中統(tǒng)一，警令暢通。公安部作為全國公安機關的最高領導和指揮機關，有權直接組織或指揮地方公安機關開展行動，調(diào)集使用警務資源，地方公安機關應當堅決服從命令，聽從指揮，不折不扣地完成任務。對于地方事權，應當要強調(diào)指導性，以塊為主，自主履職。地方公安機關在當?shù)攸h委、政府的領導下，以人民群眾安全感和滿意度為根本標準，以民意為導向開展工作，這樣也有利于整合地方各種資源來維護社會治安，避免公安機關一家單打獨斗。在社會日益動態(tài)、開放，特別是在信息化、全球化的大背景下，很多刑事犯罪及治安問題是相互聯(lián)系的，境內(nèi)與境外、網(wǎng)上與網(wǎng)下交織在一起，沒有國界、區(qū)域之分。因此，對涉及面廣、社會關注度高的重大治安問題，公安部組織開展全國性的專項行動是有必要的，但不能一刀切，不能單純地以考核排名來看待各地的工作，應當在加強工作指導的前提下給地方更多的自主權。在領導方式方法上，上級公安機關在加強指導、督察之外，要研究推動工作新的動力機制和方法，積極建立民意導向警務機制，讓群眾的需求成為最大的牽引力，讓群眾的監(jiān)督、評判、群眾對選人用人有更多話語權、選擇權成為最大的推動力，使地方公安機關始終不敢懈怠，努力形成“警務跟著民意走、民警圍著群眾轉(zhuǎn)”的工作局面。

（三）修訂法律法規(guī)，事權法定化。在充分調(diào)研論證的基礎上，對《人民警察法》、《條例》等法律法規(guī)作出修訂，并與《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律銜接，將公安工作中的中央事權和地方事權以法律的形式予以界定和劃分。為便于執(zhí)行，盡可能以列舉的方法，將散見于《刑事訴訟法》、《治安管理處罰法》、《出境入境管理法》等相關法律法規(guī)中，涉及中央事權與地方事權，上下級公安機關、地方與地方公安機關之間的職責權限作出系統(tǒng)明確的規(guī)定，進一步理順公安機關上下左右之間的關系，為各級公安機關按照權限依法履職提供法律保障。作者單位：山東省公安廳E：ZLH

關鍵詞：科學界定 事權劃分 職責任務