王 守 智

(中共湛江市委黨校，廣東 湛江 524032)

城鎮(zhèn)化是中國“最大的內(nèi)需”，是未來中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的動(dòng)力源。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨曾指出，21世紀(jì)全球經(jīng)濟(jì)的“兩大引擎”，就是中國的城鎮(zhèn)化與美國的科技創(chuàng)新。近些年，中共中央和國務(wù)院頒布了一系列政策和文件來推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。從2000年10月中共十五屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》正式提出“城鎮(zhèn)化”。到2002年，黨的“十六大”明確提出“堅(jiān)持大、中、小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”。[1]到黨的“十八大”報(bào)告提出，“堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”。[2]再到2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議習(xí)近平總書記提出“要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”。[3]十八屆三中全會(huì)又指出，要“堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”。以及近期中共中央國務(wù)院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014～2020年)》也指出，要“走以人為本，四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路?！睆闹醒朐诔擎?zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的演進(jìn)歷程，不難發(fā)現(xiàn)，從傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化到新型城鎮(zhèn)化是發(fā)展方式糾正和完善的過程。過去粗放型的發(fā)展模式，導(dǎo)致大城市發(fā)展面臨交通擁擠、人口膨脹和環(huán)境污染等“病態(tài)”問題，小城鎮(zhèn)和農(nóng)村發(fā)展卻相對(duì)緩慢，甚至出現(xiàn)農(nóng)村“空心化”、人口老齡化和農(nóng)業(yè)邊緣化等問題?；谶@些問題的審視和反思，有必要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，開拓一條適應(yīng)中國國情、兼具中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路。

一、堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展是發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的前提和原則

新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)的是內(nèi)在的、核心的、關(guān)鍵的問題。然而，過去我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，過于重視表面形式的擴(kuò)張，雖然速度較快，但并沒有做到科學(xué)發(fā)展。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，建國之初，我國的城鎮(zhèn)化水平只有7.3%，而當(dāng)時(shí)世界城鎮(zhèn)化的平均水平已達(dá)29%，歐美發(fā)達(dá)國家甚至超過了60%。到1978年我國的城鎮(zhèn)化率也只有17.92%。改革開放以后，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)提速階段，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來，年均增速甚至超過了一個(gè)百分點(diǎn)(如圖1所示)。截止2012年底我國的城鎮(zhèn)化率已達(dá)52.57%，城鎮(zhèn)人口約7.1億，城鎮(zhèn)化率基本達(dá)到世界平均水平。而國際上城鎮(zhèn)化率從20%到40%的變化，英國用了120年，美國用了80年，而中國僅用了22年。

圖1 2002～2012年我國城鎮(zhèn)化水平變化情況圖①

但是根據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文的理解，我國的城鎮(zhèn)化水平是不實(shí)的，或者說是存在“泡沫”的。因?yàn)閾?jù)中國社會(huì)科學(xué)院《城市藍(lán)皮書》的統(tǒng)計(jì)顯示，2012年我國按戶籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率僅有35.29%，這比國家統(tǒng)計(jì)局公布的常住人口城鎮(zhèn)化率低了17.28個(gè)百分點(diǎn)。之所以出現(xiàn)這樣的差距，主要源于統(tǒng)計(jì)的口徑。根據(jù)我國國家統(tǒng)計(jì)局的計(jì)算辦法，城鎮(zhèn)化率=城鎮(zhèn)人口/總?cè)丝?均按常住人口計(jì)算，不是戶籍人口)，而常住人口的計(jì)算，只要滿足在本地區(qū)居住半年以上的條件。這就使得在統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)化率的過程中，將大量在城鎮(zhèn)常住的農(nóng)民工納入了統(tǒng)計(jì)范疇。而實(shí)際這部分人中的大多數(shù)并不具備城鎮(zhèn)戶籍，且也無法享有與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利、待遇和配套的社會(huì)保障機(jī)制。

同時(shí)，在城鎮(zhèn)化率高速增長(zhǎng)的背后還隱藏著諸多質(zhì)量問題。由于受到各種體制因素和歷史因素的影響，尤其是地方政府在盲目追求“土地財(cái)政”和政績(jī)的雙重驅(qū)動(dòng)下，強(qiáng)制力推動(dòng)城鎮(zhèn)化，對(duì)自然資源進(jìn)行掠奪性的開發(fā)，造成經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的嚴(yán)重失衡。如對(duì)土地資源的過度開發(fā)，造成供需矛盾急劇上升，城市周邊土地價(jià)格不斷飆升，房?jī)r(jià)也隨之不斷攀升，導(dǎo)致大量農(nóng)民即使進(jìn)入城鎮(zhèn)，但要真正轉(zhuǎn)化為城市市民，高額的居住成本成為首當(dāng)其沖的難題。這也體現(xiàn)了傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式過分偏重物質(zhì)層面而忽視精神層面，忽視了的以人為核心的城鎮(zhèn)化這一本質(zhì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國城市建成區(qū)面積由1981年的7 438 km2增加到2008年的36 295 km2，年平均拓展速度為6.3%，遠(yuǎn)高于同期城鎮(zhèn)人口的年增長(zhǎng)速度4.21%和城鎮(zhèn)化的年增長(zhǎng)率3.11%。一些地方超出了資源環(huán)境承載能力來發(fā)展城市，導(dǎo)致人口、土地、資源、環(huán)境的矛盾日益突出，尤其是水污染及其帶來的問題尤為嚴(yán)重。許多城市河流水質(zhì)劣于五類，部分地區(qū)地下水也已受到污染，江河湖泊環(huán)境變差，水質(zhì)性缺水嚴(yán)重，區(qū)域性水資源供求矛盾尖銳。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)劉守英說，我國665個(gè)城市中，有將近400個(gè)城市缺水，其中大約有200個(gè)城市嚴(yán)重缺水。還有就是由于工業(yè)生產(chǎn)、交通運(yùn)輸和生活排放的二氧化碳、二氧化硫以及其他氮氧化合物的不斷增加，導(dǎo)致空氣污染嚴(yán)重。從2013年初至今，全國不少城市尤其是華北地區(qū)的城市出現(xiàn)了時(shí)日長(zhǎng)久、嚴(yán)重污染的霧霾天氣，波及25個(gè)省份，100多個(gè)大中型城市，全國平均霧霾天數(shù)創(chuàng)52年來之最。生態(tài)系統(tǒng)逐步退化，目前，全國一半以上的城市受到了不同程度的酸雨污染，90% 以上的天然草原退化，相當(dāng)一部分城市的環(huán)境容量處于嚴(yán)重的超負(fù)荷狀態(tài)，這使社會(huì)公眾對(duì)城鎮(zhèn)化中的可持續(xù)發(fā)展問題提上了日程。

基于這樣的現(xiàn)實(shí)，必須要轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，要在遵循科學(xué)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，由過去只注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和物質(zhì)形態(tài)的建設(shè)轉(zhuǎn)向更加重視精神文明和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展；由原來只注重城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度轉(zhuǎn)向更加重視城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的提升；由過往只注重空間擴(kuò)張的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向重視人本型的城鎮(zhèn)化。

二、恪守“以人為本”是發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵和根本

人既是城鎮(zhèn)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)，更是城鎮(zhèn)發(fā)展的目的和歸宿。然而長(zhǎng)期以來，我國在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展過程中，過于偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、重視“物”的增長(zhǎng)而忽視“人”的全面發(fā)展，由此給城市、農(nóng)村發(fā)展帶來不少隱患，并且隨著時(shí)間的推移在不斷地顯現(xiàn)。如2億多進(jìn)城農(nóng)民工長(zhǎng)期處在“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)，生活無根化；世界罕見規(guī)模的農(nóng)民工周期性“候鳥式”流動(dòng)，造成留守兒童教養(yǎng)問題、留守老人贍養(yǎng)問題和留守婦女婚姻家庭問題；有的地方搞“遷村并點(diǎn)”，強(qiáng)制農(nóng)民“進(jìn)城”、“上樓”、“騰地”，引發(fā)大量社會(huì)矛盾和群體性事件。還有的城市網(wǎng)點(diǎn)缺乏，生活不便；有的城市房?jī)r(jià)高漲，居住緊張；有的城市交通擁擠，出行不暢；有的城市上學(xué)困難，就醫(yī)困難等等。[4]

兩千多年前，古希臘哲學(xué)家亞里士多德就說過：“人們?yōu)榱嘶钪?，聚集于城市；為了活得更好居留于城市?！盵5]因此，新型城鎮(zhèn)化必須突出人在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“目標(biāo)主體”、“價(jià)值主體”、“動(dòng)力主體”、“責(zé)任主體”等多重主體性地位，以提高城鄉(xiāng)居民物質(zhì)文化生活質(zhì)量和促進(jìn)人的全面發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅(jiān)持城鎮(zhèn)化發(fā)展為了人民群眾、城鎮(zhèn)化發(fā)展依靠人民群眾、城鎮(zhèn)化發(fā)展以人民自身素質(zhì)和能力的提高為前提和基礎(chǔ)、城鎮(zhèn)化發(fā)展成果由城鄉(xiāng)居民共享。[6]

(一)優(yōu)化戶籍制度改革——解決農(nóng)民“進(jìn)得來”的問題

制約我國城鎮(zhèn)化的主要因素是二元結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)制度體系，其中最重要的是以戶籍為標(biāo)志的身份隔離。從建國之初到改革開放之前，由于特殊的國內(nèi)外形勢(shì)，使得我國選擇了趕超型發(fā)展戰(zhàn)略和政府主導(dǎo)型發(fā)展模式，將有限的資源向工業(yè)部門進(jìn)行配置和整合，優(yōu)先發(fā)展工業(yè)化。因此，就把“目光伸向了廣袤的農(nóng)村，以工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格‘剪刀差’、對(duì)農(nóng)村征收高額稅賦(包括實(shí)物稅)、低投資、轉(zhuǎn)移農(nóng)村金融資金、不在農(nóng)村實(shí)行福利保障制度等辦法，將農(nóng)業(yè)剩余或農(nóng)村剩余強(qiáng)制轉(zhuǎn)為大中城市的工業(yè)化原始積累”。[7]1958年，中國頒布了第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了一套嚴(yán)格的戶口管理制度?！鞍凑諔艏贫葘⑷珖丝诜譃檗r(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，并依此在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、教育、衛(wèi)生等一系列具體方面實(shí)行不公平的國民待遇”。[8]這一制度壁壘的確立以及長(zhǎng)期化，限制了城鄉(xiāng)人口、要素的流動(dòng)，成為中國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)形成的重要控制性因素之一，也是當(dāng)前阻礙我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制性原因之一。

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，戶籍制度對(duì)人們的束縛與制約雖然在某些方面有所減弱，但長(zhǎng)期的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)在事實(shí)上已經(jīng)造成城鄉(xiāng)居民在知識(shí)文化、能力素質(zhì)、價(jià)值觀念以及生活方式等諸多方面的顯著差別，再加上城鎮(zhèn)之中各種正式與非正式制度的影響，都直接或間接導(dǎo)致了農(nóng)村富余勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)之后無法很好地與城鎮(zhèn)有機(jī)融合。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局《2012年我國農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告》，2012年全國農(nóng)民工總量達(dá)到26 261萬人。因此，推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，首先就要從打破戶籍制度的藩籬、優(yōu)化戶籍制度改革開始。

一是要解決城鄉(xiāng)戶口性質(zhì)統(tǒng)一問題，讓戶口回歸本位。戶籍制度的根源不在于戶口本身，而是附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策以及由此形成的錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)利益分配格局。因此，優(yōu)化戶籍制度，首先就要?jiǎng)冸x這些不平等福利制度，將外來人口統(tǒng)一納入本地各項(xiàng)社會(huì)管理，促進(jìn)住房、醫(yī)療、子女教育、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)均等化。二是要把符合條件的農(nóng)民工逐步實(shí)現(xiàn)在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，放寬中小城市和城鎮(zhèn)的戶籍限制，以具備穩(wěn)定就業(yè)或生活來源、固定住所和一定居住年限作為戶口準(zhǔn)入制的基本條件。只有打破戶籍制度的藩籬，才能促進(jìn)城鄉(xiāng)人口合理自由流動(dòng)，才能減少農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)的制度成本，提高農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)的積極性，才能提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。

(二)推進(jìn)土地制度改革——解決農(nóng)民“離得開”的問題

長(zhǎng)期以來，中國農(nóng)民對(duì)于土地有著一種特殊的情節(jié)(費(fèi)孝通稱之為“鄉(xiāng)土中國”)，其思想的癥結(jié)在于土地是中國農(nóng)民的生存保障、生活依靠，“土地就是咱農(nóng)民的命根子”。對(duì)土地過于依賴，也是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程相對(duì)緩慢的一個(gè)重要原因。即使是農(nóng)村富余勞動(dòng)力大量流出的今天，城鎮(zhèn)化的加速趨勢(shì)也并不明顯，甚至有些地方還出現(xiàn)了“逆城鎮(zhèn)化”的跡象。問題的根源在于農(nóng)民對(duì)土地的顧慮，為此，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)必須首先解決農(nóng)民的后顧之憂，解決他們對(duì)土地的依戀，這樣他們才會(huì)放心離開農(nóng)村，因此，必須要加強(qiáng)農(nóng)村土地制度的改革。同時(shí)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積的不斷增多，可供開發(fā)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積在不斷萎縮，致使地價(jià)、房?jī)r(jià)不斷飆升。近些年，國家一再對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控，但仍然無法改變土地資源日益緊缺、土地紅利逐漸減弱的趨勢(shì)，這也使得城鎮(zhèn)化發(fā)展成本不斷攀升、城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)度一度趨緩。由此，推進(jìn)土地制度的改革迫在眉睫。

一是必須要加快土地資源的市場(chǎng)配置，增加土地供應(yīng)的透明度，減少政府的過度干預(yù)，改觀目前土地市場(chǎng)存在的“暗箱操作”問題。二是加強(qiáng)對(duì)工業(yè)建設(shè)用地的宏觀調(diào)控，將零散項(xiàng)目用地引向城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)聚集，達(dá)到節(jié)約集約用地的目的。三是科學(xué)調(diào)整和修編土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃。既要保護(hù)耕地、節(jié)約土地，確保國家糧食安全，又要不妨礙城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)土地資源的需求。四是嚴(yán)格遵循調(diào)劑建設(shè)用地指標(biāo)和占補(bǔ)平衡的政策。對(duì)于長(zhǎng)期閑置的土地，政府有權(quán)對(duì)其進(jìn)行整理、回收和入庫。五是對(duì)于進(jìn)城的農(nóng)民，應(yīng)該允許其在一定時(shí)間內(nèi)保留土地承包經(jīng)營使用權(quán)，或者對(duì)土地進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓，以消除農(nóng)民離開土地的后顧之憂，也有利于土地、勞動(dòng)力資源根據(jù)市場(chǎng)需求，自由、有序地流動(dòng)和配置。

同時(shí)，在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，由于一些公益性的需要或者城市的擴(kuò)容，產(chǎn)生了一部分失地農(nóng)民群體。作為城鎮(zhèn)化“化”的主要對(duì)象，其利益保障機(jī)制的建立與否也直接影響到城鎮(zhèn)化的進(jìn)度。首先，必須改變目前征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低的問題，應(yīng)以市價(jià)為依據(jù)，并提高操作過程的公開性和透明性，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。其次，征地補(bǔ)償?shù)陌l(fā)放要人性化、多元化。征地補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放，一部分用于解決當(dāng)前生活所需，其他主要用于安排失地農(nóng)民就業(yè)和醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障，要變一次性補(bǔ)償為終身保險(xiǎn)。作為城鎮(zhèn)政府可從土地出讓收益中拿出一部分用于失地農(nóng)民的社會(huì)保障。對(duì)有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益的項(xiàng)目用地，可允許農(nóng)民以征地補(bǔ)償安置費(fèi)用入股，或以經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)作價(jià)入股，確保失地農(nóng)民有長(zhǎng)期穩(wěn)定的生活收入來源。再次，城鎮(zhèn)政府在征得農(nóng)民土地之后，有必要簽訂提供一定就業(yè)崗位及技能培訓(xùn)的協(xié)議，或制定優(yōu)惠政策幫助失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，或組織勞務(wù)輸出等，來解決失地農(nóng)民生存依靠問題。最后，征地行為必須嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行審批，堅(jiān)決杜絕未批先用、先占后批、占而未批等現(xiàn)象，從而把“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”和維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益真正落到實(shí)處。

(三)探索住房保障制度改革——解決農(nóng)民“住得下”的問題

居住需求是遷移人口的第一需求,但是目前城市商品房高昂的價(jià)格是農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安家的又一障礙。僅2009年一年，全國房?jī)r(jià)平均上漲速度超過25%。據(jù)國際貨幣基金組織(IMF)數(shù)據(jù)顯示，以房?jī)r(jià)相對(duì)薪酬來考量的全球十大最不可負(fù)擔(dān)的房地產(chǎn)市場(chǎng)中有七個(gè)都在中國，甚至超過了東京、倫敦和紐約。其中六個(gè)中國內(nèi)地城市的一手住宅均價(jià)分別為：上海28 265元/平方米，深圳27 135元/平方米，北京27 439元/平方米，廣州16 703元/平方米，天津10 333元/平方米、重慶7 984元/平方米。[9]以房?jī)r(jià)和工資的比率來反映人們是否能承受這種房?jī)r(jià)來看，紐約一間公寓價(jià)格的中列數(shù)是一個(gè)普通家庭年收入的6.2倍多。而要想在北京的中心城區(qū)買間房子，則需要一個(gè)普通家庭25年的收入。

安居才能樂業(yè)，目前我國城鄉(xiāng)居民中居住條件最差的莫過于農(nóng)民工群體。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2012年，進(jìn)城農(nóng)民工的住房有32.3%依靠用人單位提供集體宿舍，10.4%在工地工棚，往往就是一個(gè)床位。47%租住“城中村”、城鄉(xiāng)結(jié)合部或城市近郊區(qū)的農(nóng)民住房，在城鎮(zhèn)擁有自有住房的農(nóng)民工只有0.6%。也就是說，還有很多農(nóng)民工及其家屬實(shí)際住房條件都在城鎮(zhèn)貧困標(biāo)準(zhǔn)之下，普遍居住空間狹小，并且缺少衛(wèi)生、采暖、通風(fēng)、防火等基本設(shè)施，環(huán)境亂、臟、差。據(jù)另一份資料顯示，在已婚的建筑業(yè)農(nóng)民工中，有3/4的人處于夫妻分居狀態(tài)。根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部勞動(dòng)科學(xué)研究所課題組的一份調(diào)查顯示：55.12%的農(nóng)民工認(rèn)為在城市工作生活的最大困難是“沒有住房”。[10]因此，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的穩(wěn)步推進(jìn)，離不開城鎮(zhèn)吸引力和承載力的不斷增強(qiáng)，只有不斷探索和加強(qiáng)住房保障制度的改革，才能滿足和適應(yīng)進(jìn)城農(nóng)民對(duì)住房的需求，解決當(dāng)前高房?jī)r(jià)對(duì)落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民所產(chǎn)生的顧慮。一是要積極探索多種形式的公租房建設(shè)和經(jīng)營模式，鼓勵(lì)用工企業(yè)建設(shè)各種農(nóng)民公寓或宿舍，以滿足進(jìn)城農(nóng)民的基本居住要求。二是將剛進(jìn)城農(nóng)民納入國家住房保障體系，允許符合一定條件的農(nóng)民享受政府廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品房等。三是對(duì)于居住在城郊的農(nóng)民以及“城中村”的農(nóng)民，可大力推動(dòng)宅基地?fù)Q房，來解決目前在城鎮(zhèn)買房難、買房貴等問題。四是通過建立、完善農(nóng)民住房公積金制度，允許有條件的農(nóng)民申請(qǐng)住房公積金貸款，來解決其居住難的問題。

(四)推動(dòng)就業(yè)保障制度改革——解決農(nóng)民“能就業(yè)”的問題

就業(yè)是民生之本，非農(nóng)就業(yè)則是城鎮(zhèn)化之本。農(nóng)民來到城市之后，一個(gè)關(guān)鍵的問題就是如何在城鎮(zhèn)生存下去，如何維持生計(jì)的問題。但現(xiàn)在進(jìn)城的農(nóng)民所擁有的個(gè)人資源和社會(huì)資源都比較欠缺。據(jù)統(tǒng)計(jì), 進(jìn)城的農(nóng)民80%都是初中和小學(xué)文化水平，而且他們絕大部分沒有接受職業(yè)技術(shù)教育。文化知識(shí)和職業(yè)技術(shù)是他們?cè)诔鞘芯蜆I(yè)的一個(gè)很大障礙。據(jù)《2012年我國農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告》顯示，目前我國農(nóng)民工中，文盲率占1.5%，小學(xué)文化程度占14.3%，初中文化程度占60.5%，高中文化程度占13.9%，中專及以上文化程度占10.4%。同時(shí)，農(nóng)民在城市舉目無親,與城市人的交往很少,社會(huì)交往比較單一,在城市獲取就業(yè)資源的渠道有限,所能取得的社會(huì)資源少,就業(yè)資源匱乏。再加上每年大量的高校畢業(yè)生加入到就業(yè)隊(duì)伍之中，也進(jìn)一步加劇了就業(yè)形勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年全國有699萬高校畢業(yè)生就業(yè)，也被業(yè)內(nèi)稱為“史上最難就業(yè)年”。這些都加大了農(nóng)民來到城市找工作的難度，從而成為農(nóng)民城鎮(zhèn)化的最大顧慮。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議也指出，要“推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)”。

因此，必須要實(shí)施積極的就業(yè)政策，廣泛開辟就業(yè)渠道，為農(nóng)民工及其家屬提供盡可能多的就業(yè)崗位，這也是城鎮(zhèn)化發(fā)展中一個(gè)至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。一是要建立就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，提高農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的技能。二是要健全用工信息發(fā)布機(jī)制，讓農(nóng)民能夠多渠道了解就業(yè)信息。三是要建立激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)勞動(dòng)密集型企業(yè)雇傭農(nóng)民。四是要完善剛進(jìn)城農(nóng)民的維權(quán)機(jī)制，確保其合法權(quán)益。五是要推動(dòng)創(chuàng)業(yè)扶持機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。作為城鎮(zhèn)，必須通過積極發(fā)展中小企業(yè)，壯大民營經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方式，盡可能為進(jìn)城農(nóng)民創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)。甚至可以將針對(duì)中小企業(yè)的減稅政策和解決農(nóng)民就業(yè)結(jié)合起來，從而鼓勵(lì)更多企業(yè)吸納農(nóng)民進(jìn)廠打工。城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)以及其他公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)也盡可能使用進(jìn)城的農(nóng)民，來解決其生存依靠。

(五)完善社會(huì)保障制度改革——解決農(nóng)民“過得好”的問題

建立健全覆蓋全社會(huì)的就業(yè)、養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障體系，是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展成果為全體人民所共享的前提和基礎(chǔ)。但是，過去由于戶籍隔離制度，導(dǎo)致農(nóng)民、農(nóng)民工無法享有與城市居民同等的地位、權(quán)利和社會(huì)保障權(quán)益。改革開放以來，從中國農(nóng)村走出來的“農(nóng)民工”群體，為城市建設(shè)和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。但是由于受到自身素質(zhì)和能力的限制，導(dǎo)致他們只能在城市中從事一些最臟、最苦、最累、最危險(xiǎn)的工作，且勞動(dòng)強(qiáng)度大，工作時(shí)間長(zhǎng)，與其勞動(dòng)付出及城鎮(zhèn)就業(yè)者相比，拿到的工資待遇則少之又少，甚至還拿不到工資。并且其勞動(dòng)安全條件也極差，發(fā)生職業(yè)病和工傷事故的比例高。農(nóng)民工在與企業(yè)主談判中處于弱勢(shì)地位，權(quán)益受到損害的現(xiàn)象大量發(fā)生。據(jù)調(diào)查顯示，農(nóng)民工在城市參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例不到20%；在城鎮(zhèn)參加醫(yī)療保險(xiǎn)的比例也不到20%；農(nóng)民工是工傷發(fā)生最高的群體，但是參加工傷保險(xiǎn)的比例不到20%；失業(yè)保險(xiǎn)不到10%。[11]

因此，必須要積極探索適合城鎮(zhèn)化建設(shè)特點(diǎn)的社會(huì)保障制度改革，提高社會(huì)保障能力，尤其是積極為已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)民提供健全完善的保障制度。一是建立最低生活保障制度。用以維持其最低生活標(biāo)準(zhǔn)，防止由于缺乏生存依靠而誘發(fā)成為社會(huì)不穩(wěn)定因子。二是建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制。以解決農(nóng)民在城鎮(zhèn)高額的生活成本與收入普遍偏低帶來的反差，切實(shí)減輕農(nóng)民進(jìn)城之后的負(fù)擔(dān)。三是建立農(nóng)民工工傷賠償機(jī)制。以緩解各種職業(yè)病給剛進(jìn)城農(nóng)民家庭帶來的巨大壓力，同時(shí)，也督促用工單位更加注意用工過程中的安全保護(hù)措施，大大減少農(nóng)民工工傷事故的發(fā)生頻率。四是建立農(nóng)民工大病醫(yī)療部分社會(huì)統(tǒng)籌的保障機(jī)制。費(fèi)用除個(gè)人繳費(fèi)和地方財(cái)政給予一定支持以外，還應(yīng)動(dòng)員各種社會(huì)力量，包括紅十字會(huì)、社會(huì)保障基金等，來減輕農(nóng)民工大病治療的沉重負(fù)擔(dān)，消除農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的種種顧慮。

三、注重統(tǒng)籌兼顧是發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的方向和指引

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是科學(xué)發(fā)展觀的基本要求。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化中必須要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展，要正確認(rèn)識(shí)和妥善處理好工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)好大中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展關(guān)系、政府和市場(chǎng)的關(guān)系、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的關(guān)系、各區(qū)域之間的關(guān)系等等。

(一) 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展

黨的“十八大”報(bào)告指出，要“堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”，“促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”。為什么要強(qiáng)調(diào)“四化”同步發(fā)展呢？這更主要是從我國現(xiàn)實(shí)國情的出發(fā)點(diǎn)，從科學(xué)發(fā)展觀的視角，從統(tǒng)籌兼顧的方法論，從中國可持續(xù)發(fā)展的落腳點(diǎn)而做出的科學(xué)決策。長(zhǎng)期以來，中國工業(yè)發(fā)展一直保持著較快的增速，但工業(yè)化率并不高，工業(yè)化的任務(wù)遠(yuǎn)沒有完成，尤其是在技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)方面發(fā)展緩慢。我國的城鎮(zhèn)化水平雖然突破了50%，但遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家近80%的平均水平。且大部分進(jìn)城的農(nóng)民工只實(shí)現(xiàn)了地域轉(zhuǎn)移和職業(yè)轉(zhuǎn)換，他們的身份和所享受的社會(huì)保障并沒有改變，仍然處于“半城鎮(zhèn)化”的尷尬境地。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，合理的城市化率與工業(yè)化率的比值范圍在1.4～2.5之間，而我國城市化率與工業(yè)化率的比值從1978年的0.41到2011年的1.28，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的關(guān)系尚未進(jìn)入合理區(qū)間。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平更滯后于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，突出表現(xiàn)在“農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強(qiáng)；農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民增收仍然困難，最需要加快”，“三農(nóng)”短板現(xiàn)象依然明顯，城鄉(xiāng)居民收入差距依然較大，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化亟待發(fā)展。2009年，城鄉(xiāng)收入差距甚至一度高達(dá)3.33∶1。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2012年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入24 565元，農(nóng)村居民純收入7 917元，城鄉(xiāng)居民收入比為3.10∶1，城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的收入水平仍保持3倍以上的差距。[12]21世紀(jì)是信息世紀(jì)，但是目前我國信息化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化的融合還不夠?？梢?，“四化”是一個(gè)整體系統(tǒng)，工業(yè)化創(chuàng)造供給，城鎮(zhèn)化創(chuàng)造需求，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化可以帶動(dòng)和裝備農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化則為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供支撐和保障，而信息化能有力地推進(jìn)其他“三化”。因此，促進(jìn)“四化”在互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)同步，在互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)，才有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)生產(chǎn)力的跨越式發(fā)展。

(二)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好大中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展

黨的“十六大”報(bào)告第一次明確提出，城鎮(zhèn)化要“堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。到黨的“十七大”報(bào)告再一次重申。再到“十二五”規(guī)劃綱要明確指出，要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式成為我國城鎮(zhèn)化積極健康發(fā)展的主要路徑。所謂大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，是指中國特色城鎮(zhèn)化道路要以大城市為中心、中等城市為骨干、小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)并舉，逐漸形成容納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的立體式的城鎮(zhèn)化網(wǎng)絡(luò)。從我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)際和經(jīng)驗(yàn)來看，片面發(fā)展大城市或者盲目發(fā)展小城鎮(zhèn)都行不通。尤其是過去偏向城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展路線，導(dǎo)致大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力流向城市，人口過度集中于北京、上海、廣州、深圳等大城市和特大城市，導(dǎo)致就業(yè)難、房?jī)r(jià)高、環(huán)境污染嚴(yán)重等“城市病”問題突發(fā)，制約了城市的可持續(xù)發(fā)展。堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，并且在數(shù)量上、結(jié)構(gòu)上要合理，在空間上要布局得當(dāng)，有條件的地區(qū)盡可能依托城市群、城鎮(zhèn)網(wǎng)發(fā)展，有助于形成科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化體系，更好地發(fā)展城市之間、城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，發(fā)揮城市群和城鎮(zhèn)網(wǎng)的群聚效應(yīng)、大中城市的輻射帶動(dòng)作用、小城鎮(zhèn)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和文化中心的作用，在大幅度提高城鎮(zhèn)化水平的同時(shí)消除或減少“城市病”，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(三)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好市場(chǎng)與政府作用

中國特色新型城鎮(zhèn)化還必須堅(jiān)持市場(chǎng)推動(dòng)和政府導(dǎo)向相結(jié)合。從美國等發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑來看，單純依靠市場(chǎng)機(jī)制去推進(jìn)，都出現(xiàn)過不同程度的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，甚至有的還出現(xiàn)了“過度城市化”、“城市病”嚴(yán)重等問題。而我國在改革開放前完全由政府管控的、粗放型的城鎮(zhèn)化，也帶來了進(jìn)程緩慢、質(zhì)量不高等問題。因此，新型城鎮(zhèn)化必須要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，市場(chǎng)能解決城鎮(zhèn)化中的微觀資源配置問題，但難以解決好城鎮(zhèn)化宏觀布局問題；市場(chǎng)能夠解決城鎮(zhèn)化中的一些經(jīng)濟(jì)矛盾，但解決不好城鎮(zhèn)化發(fā)展中人口、經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境的矛盾，城鄉(xiāng)、地區(qū)之間發(fā)展不協(xié)調(diào)以及收入分配不公、體制機(jī)制不合理等問題。我們只有走市場(chǎng)推動(dòng)和政府導(dǎo)向相結(jié)合、政府發(fā)動(dòng)與民間發(fā)動(dòng)相結(jié)合、自下而上與自上而下相結(jié)合的道路，才能實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的健康、可持續(xù)發(fā)展。首先，要明確劃清政府與市場(chǎng)的邊界。市場(chǎng)能解決的，政府就不要干預(yù)；當(dāng)市場(chǎng)失靈時(shí)，如公共產(chǎn)品的供給，外部性等，就由政府來解決。其次，要充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源的決定性作用[13]，政府此時(shí)只起輔助作用。最后，政府要從競(jìng)爭(zhēng)性的行業(yè)和領(lǐng)域撤離出來，不要與市場(chǎng)爭(zhēng)利，把職能轉(zhuǎn)到為市場(chǎng)主體服務(wù)、創(chuàng)造良好的環(huán)境上來。建立服務(wù)型政府，把無限政府轉(zhuǎn)變成有限政府，主要通過保護(hù)市場(chǎng)主體的合法權(quán)益和公平競(jìng)爭(zhēng)，激發(fā)社會(huì)成員創(chuàng)造財(cái)富的積極性，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。只有這樣，才能既發(fā)揮政府的必要的調(diào)控作用，又充分利用民間的巨大潛力和市場(chǎng)效率的優(yōu)勢(shì)，既避免過度城市化，又防止城市化滯后，真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化積極健康發(fā)展。

(四)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好城市和農(nóng)村發(fā)展

城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村作為一種非均質(zhì)的地域經(jīng)濟(jì)空間，是人類賴以生存、活動(dòng)和發(fā)展的地域?qū)嶓w。[14]它們之間既有各自的運(yùn)動(dòng)規(guī)律，同時(shí)，又是一個(gè)互相依存的對(duì)立統(tǒng)一體。當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)之間還存在諸多問題，如一些地方城鎮(zhèn)化發(fā)展缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，城市發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展 “一頭重、一頭輕”，出現(xiàn)了教育均衡問題、醫(yī)療服務(wù)問題、文化設(shè)施建設(shè)問題等，都不同程度地影響到城鄉(xiāng)居民在公共服務(wù)方面的需求；還有些地方城市反哺農(nóng)村力量不足，出現(xiàn)了鄉(xiāng)村飲水問題、垃圾處理問題、道路通行問題、環(huán)境污染問題等，都不同程度地影響到農(nóng)民的生活質(zhì)量和水平；甚至有些地方過多占用耕地，違背農(nóng)民意愿進(jìn)行“遷村并點(diǎn)”，導(dǎo)致農(nóng)民“被上樓”、“被騰地”，損害了農(nóng)民的利益，束縛了農(nóng)業(yè)發(fā)展，影響了城鄉(xiāng)一體的發(fā)展路線。之所以出現(xiàn)這些問題，關(guān)鍵在于我國過去城鎮(zhèn)化走的是一條“重城市、輕農(nóng)村”、“城鄉(xiāng)分治”的發(fā)展道路，最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元格局一度拉大。新型城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)就是要破除城鄉(xiāng)之間的樊籬，促進(jìn)城市與農(nóng)村發(fā)展的協(xié)調(diào)，城市居民與農(nóng)村居民的和諧相處，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的城市中國，即整個(gè)國家城市和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施是一體的，公共服務(wù)是均等的，整個(gè)國家被著上城市的底色，農(nóng)民擁有與市民相當(dāng)?shù)闹R(shí)、技能、素質(zhì)和收入以及均等的公共服務(wù)，農(nóng)村也擁有與城市相近的基礎(chǔ)設(shè)施。[15]因此，必須要把城鄉(xiāng)一體置于城鎮(zhèn)化模式的核心位置，沖破在要素流動(dòng)、資源配置和行政管理方式方面各種不利于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的政策體制束縛，按照實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互動(dòng)、共同繁榮的目標(biāo)設(shè)計(jì)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，這是實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展必然的模式選擇。首先，要對(duì)城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)、社會(huì)管理等進(jìn)行一體化規(guī)劃布局，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間合理流動(dòng)、公共資源在城鄉(xiāng)間均衡配置。其次，要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)就業(yè)制度、戶籍管理制度、社會(huì)保障制度和公共財(cái)政制度等，逐步形成有利于城鄉(xiāng)相互促進(jìn)、共同發(fā)展的體制和機(jī)制。在城市發(fā)展的同時(shí)，充分發(fā)揮城市對(duì)農(nóng)村發(fā)展的帶動(dòng)作用，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸。同時(shí)，要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投入，加大城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)輻射力度，著力形成合理分工的產(chǎn)業(yè)布局[16]，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，激發(fā)其內(nèi)部蘊(yùn)藏的巨大潛能，縮小農(nóng)村與城市之間的差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源良性互動(dòng)、城鄉(xiāng)信息良性互動(dòng)、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)良性互動(dòng)、城鄉(xiāng)市場(chǎng)良性互動(dòng)、城鄉(xiāng)文化良性互動(dòng)。

(五)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好區(qū)域平衡發(fā)展

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”，進(jìn)一步“優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力”。而目前從區(qū)域發(fā)展的角度分析,我國的城鎮(zhèn)化存在西部地區(qū)大城市首位度較大、中小城市發(fā)展不足以及東西部城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡現(xiàn)象。[17]以2012年我國各省市的城鎮(zhèn)化水平來看(如圖2所示)，東北部地區(qū)發(fā)展較快，在13個(gè)城鎮(zhèn)化水平超過全國平均水平的省市當(dāng)中，就有11個(gè)是東北部地區(qū)的；中西部地區(qū)發(fā)展相對(duì)較慢，尤其是西部地區(qū)缺少具有輻射和帶動(dòng)作用的中心城市。小城鎮(zhèn)的發(fā)展也呈現(xiàn)東部地區(qū)數(shù)量較多、規(guī)模較大、發(fā)展較快，而西部地區(qū)數(shù)量較少、規(guī)模過小、發(fā)展較慢的特征。這種區(qū)域城鎮(zhèn)化水平的差異除受到歷史因素、政策因素的影響以外，最主要還是源于經(jīng)濟(jì)因素，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、工業(yè)化發(fā)展層次低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，致使城鎮(zhèn)化發(fā)展缺乏強(qiáng)勁的動(dòng)力。

圖2 2012年中國各省市城鎮(zhèn)化水平情況對(duì)比圖①

因此，要改變我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中區(qū)域不平衡問題，第一，要健全規(guī)劃體系，從戰(zhàn)略的高度來制定規(guī)劃，要立足當(dāng)前，著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，在已建立的主體功能區(qū)劃分的基礎(chǔ)上，保障各個(gè)區(qū)域各有側(cè)重、協(xié)調(diào)推進(jìn)。東北部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展要以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量為重點(diǎn)，中部地區(qū)要大力發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，培育城市群和城市帶，西部地區(qū)要抓住西部大開發(fā)的良機(jī)，積極發(fā)展沿線中小城市，重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)。[18]第二，要加大政策的扶持力度，整合人口、財(cái)稅、金融、投資、產(chǎn)業(yè)等各類政策，支持中西部城鎮(zhèn)化的發(fā)展。第三，要增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐。側(cè)重從影響城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)和科技因素著手，提升中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及工業(yè)化水平。第四，要改善區(qū)域性的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善地方性的公共服務(wù)資源配置。第五，要加大促進(jìn)區(qū)域間的合作，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)間的分工合作、城市功能的輻射擴(kuò)散、資源合理開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的共同責(zé)任、公共資源的互惠共享、創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)和基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的共建等[19]，達(dá)到區(qū)域圈層的輻射和帶動(dòng)目的。第六，就是要加大招商引資力度，推進(jìn)城鎮(zhèn)擴(kuò)容提質(zhì)。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2013》。

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