劉慧娟，董 嫻，殷 忠

(1.吉林省琿春市林業(yè)局，吉林 琿春，133300；2.吉林省琿春林業(yè)局，吉林 琿春，133300)

林權(quán)是林業(yè)政策的核心[1]，是國(guó)家、集體、自然人、法人或其他組織對(duì)森林、林木和林地依法享有的占有、使用、收益或者處分的權(quán)利[2-3]。我國(guó)集體林權(quán)制度雖然歷經(jīng)數(shù)次變革，但是產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營(yíng)主體不落實(shí)、經(jīng)營(yíng)機(jī)制不靈活、利益分配不合理等問(wèn)題仍普遍存在[4-6]。本文以琿春市林權(quán)制度改革實(shí)施過(guò)程為例，深入分析琿春市集體林經(jīng)營(yíng)管理存在問(wèn)題，闡述林權(quán)制度改革實(shí)施以來(lái)產(chǎn)生的影響。對(duì)琿春市林權(quán)制度改革實(shí)施過(guò)程進(jìn)行研究，有利于完善改革的配套措施，為深化琿春市林業(yè)林權(quán)制度改革提供理論基礎(chǔ)，更為增強(qiáng)林業(yè)活力，實(shí)現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供實(shí)踐基礎(chǔ)。

1 琿春市林權(quán)制度改革基本步驟

為了進(jìn)一步解放和發(fā)展集體林業(yè)生產(chǎn)力，發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)，增加農(nóng)民收入，建設(shè)生態(tài)文明，依據(jù)《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，按照吉林省、延邊州具體工作部署，制定《琿春市集體林權(quán)制度改革實(shí)施方案》。本次林權(quán)制度改革分為以下4個(gè)階段：

1.1 準(zhǔn)備階段

準(zhǔn)備階段為2009年3月至9月。

(1)成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。按照“市政府直接領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織實(shí)施、村組織具體操作、各部門搞好服務(wù)”的工作機(jī)制，層層成立集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

(2)制定林改實(shí)施方案，報(bào)州林改辦公室審定后組織實(shí)施，并報(bào)省林改辦公室備案。

(3)宣傳培訓(xùn)。組織參與林改工作人員，加強(qiáng)林改文件學(xué)習(xí)，掌握具體操作方法。組織鄉(xiāng)、村兩級(jí)林改政策輔導(dǎo)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，統(tǒng)一方法步驟與標(biāo)準(zhǔn)要求，確保參加林改工作人員和基層干部都能指導(dǎo)好、落實(shí)好各項(xiàng)改革政策。加大林改宣傳力度，深入宣傳改革目的，讓廣大村民真正了解改革，支持改革，消除疑慮，參與改革[7-8]。

1.2 摸清底數(shù)并張榜公布

此階段是從2009年9月至2010年9月。

林業(yè)部門為各村組提供資源檔案和人工林確權(quán)等實(shí)測(cè)資料，抽調(diào)技術(shù)人員配合各村組核實(shí)林地權(quán)屬、面積和四至界線，對(duì)林地面積、林木蓄積、立地條件等資源狀況和森林經(jīng)營(yíng)狀況、林木林地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，調(diào)查結(jié)果在村組內(nèi)張榜公布。

1.3 明確主體并確權(quán)發(fā)證

此階段是從2010年10月至12月。

各村組根據(jù)集體林調(diào)查摸底情況，依據(jù)村情林情制定具體林改實(shí)施方案。方案必須經(jīng)村民大會(huì)或村民代表會(huì)議三分之二以上人同意[9-10]。

根據(jù)林改方案，通過(guò)抽簽等形式分林到戶。到現(xiàn)地劃分地塊，明確四至界線，設(shè)立明顯標(biāo)樁，及時(shí)公布確權(quán)結(jié)果。公示無(wú)異議后依法簽訂新的合同，填寫林權(quán)登記申請(qǐng)表，經(jīng)檢查驗(yàn)收合格后，組織進(jìn)行林權(quán)登記發(fā)(換)證。

1.4 整理歸檔和總結(jié)驗(yàn)收

此階段是從2011年1月至6月。

基本工作完成后，按照《吉林省集體林林權(quán)制度改革檔案管理辦法(試行)》(吉林改[2008]17號(hào))對(duì)林改資料進(jìn)行整理，建立市、鄉(xiāng)、村三級(jí)林改檔案并長(zhǎng)期保存。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)林改工作進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)，全面自檢自查，并接受上級(jí)林改領(lǐng)導(dǎo)小組檢查驗(yàn)收。

2 琿春市林權(quán)制度改革實(shí)施過(guò)程

2.1 琿春市林改前集體林經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀調(diào)查

琿春市集體林總經(jīng)營(yíng)面積88 004 hm2(含國(guó)有委托林19 289 hm2)，其中林業(yè)用地面積86 996 hm2，活立木總蓄積760萬(wàn)m3，森林覆蓋率91.3%。全市轄9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1個(gè)經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，121個(gè)行政村，農(nóng)村總戶數(shù)3.42萬(wàn)戶，總?cè)丝?.97萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口6.3萬(wàn)人。

以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村(組)為單位，依據(jù)森林資源檔案和人工林確權(quán)等實(shí)測(cè)資料對(duì)林地面積、林木蓄積、立地條件等資源狀況和森林經(jīng)營(yíng)狀況、林木林地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，摸清林改前集體林經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀。具體數(shù)據(jù)見(jiàn)表1。

表1全市林改前集體林經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀hm2

Tab.1 Operation status of the collective forest before forest right reform

鄉(xiāng)(鎮(zhèn))林地面積自留山已流轉(zhuǎn)誰(shuí)造誰(shuí)有退耕還林村集體經(jīng)營(yíng)鄉(xiāng)辦林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)春 化23 119.09 385.39128.0910 539.523 066.0哈達(dá)門16 014.92 850.39518.877.608 535.744 111.0英 安9 999.03 737.80788.274 228.931 244.0密 江8 154.21 507.7045.514 306.992 294.0楊 泡10 335.44 778.08174.322 396.003 003.0馬川子3 679.63679.6板 石4 786.51 941.10304.452 540.95敬 信6 612.23 008.4064.603.102 488.601 047.5三家子3 017.0561.7046.7020.30176.302 212.0合作區(qū)1 278.1222.0021.601 034.50合 計(jì)86 995.93679.6027 992.562 092.4131.0036 247.5316 977.5

對(duì)林地面積、林木蓄積、立地條件等資源狀況和森林經(jīng)營(yíng)狀況、林木林地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)林改前集體林經(jīng)營(yíng)存在以下幾方面問(wèn)題。

(1)對(duì)集體林權(quán)制度改革的意義認(rèn)識(shí)不充分。確立農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)主體地位，把集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)與林木所有權(quán)真正落實(shí)到農(nóng)戶，有利于充分利用林業(yè)產(chǎn)業(yè)廣闊的就業(yè)空間，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收。獲得林業(yè)這一重要的生產(chǎn)資料，能激發(fā)農(nóng)民發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、造林育林的積極性，調(diào)動(dòng)愛(ài)林護(hù)林的自覺(jué)性，提升森林?jǐn)?shù)量和質(zhì)量。

(2)林業(yè)產(chǎn)權(quán)的有效監(jiān)督不夠。農(nóng)民對(duì)集體林地所有權(quán)人的認(rèn)識(shí)不明確，監(jiān)督不夠，易導(dǎo)致其林權(quán)受到村集體經(jīng)濟(jì)組織管理者的侵占。對(duì)于基層集體經(jīng)濟(jì)組織，不能有效監(jiān)督，很可能由于沒(méi)有被明確的賦予林地所有權(quán)而時(shí)常受到上級(jí)政府部門的侵害。

(3)集體林流轉(zhuǎn)過(guò)程不規(guī)范。林權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程非常復(fù)雜，不僅涉及到森林資源的資產(chǎn)評(píng)估，而且還涉及林權(quán)貸款等后續(xù)問(wèn)題。評(píng)估隨意性大，導(dǎo)致價(jià)值的估量不精確，活立木的流轉(zhuǎn)不規(guī)范時(shí)有發(fā)生。林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)建設(shè)有待完善，使農(nóng)民在林木所有權(quán)和林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)過(guò)程中有法可依。

(4)林權(quán)制度改革的社會(huì)服務(wù)措施不配套。構(gòu)建與林權(quán)制度改革相配套的社會(huì)化服務(wù)體系有利于鞏固改革成果。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，與林權(quán)制度改革配套措施如林產(chǎn)品流通、技術(shù)服務(wù)、資產(chǎn)評(píng)估、自然風(fēng)險(xiǎn)防范等社會(huì)化服務(wù)相對(duì)滯后甚至有缺失，這將制約林業(yè)的社會(huì)化的發(fā)展。

(5)林業(yè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制不靈活。目前琿春市林業(yè)產(chǎn)業(yè)已有一定規(guī)模的發(fā)展，但林業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)化程度不夠。林業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理粗放，專業(yè)化水平相對(duì)較低。對(duì)于深加工產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)不夠，缺乏具有競(jìng)爭(zhēng)力的龍頭品牌。商品林和公益林等的經(jīng)營(yíng)策略尚不夠完善，企業(yè)和農(nóng)戶結(jié)合、合作組織和農(nóng)戶結(jié)合、市場(chǎng)主導(dǎo)和農(nóng)戶結(jié)合的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)方式有待進(jìn)一步發(fā)展。

(6)利益分配有待均衡。普通農(nóng)民缺乏大量資金，易導(dǎo)致出現(xiàn)林權(quán)兼并現(xiàn)象，而壟斷經(jīng)營(yíng)將導(dǎo)致造林積極性下降。雖然股份經(jīng)營(yíng)對(duì)產(chǎn)權(quán)私有化與林業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)之間矛盾的化解起到一定作用，但普通農(nóng)戶從林業(yè)股份合作式的經(jīng)營(yíng)中所得收入在家庭總收入中所占比重小。

2.2 改革內(nèi)容

在保持集體林地所有權(quán)不變的前提下，將林地使用權(quán)和林木所有權(quán)落實(shí)到集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶或其他經(jīng)營(yíng)主體。

2.2.1 集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的林地/林木改革

對(duì)目前由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的林地林木，采取以下經(jīng)營(yíng)方式：

(1)家庭承包經(jīng)營(yíng)。對(duì)于資源條件及經(jīng)營(yíng)條件允許的，在集體經(jīng)濟(jì)組織的成員內(nèi)部平均分配林地林木?？刹扇∽杂山M合聯(lián)戶承包經(jīng)營(yíng)或劃片承包經(jīng)營(yíng)。林地承包期50年，林木歸戶或聯(lián)戶所有。

(2)股份合作經(jīng)營(yíng)。對(duì)集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的、集體經(jīng)濟(jì)組織成員比較滿意的山林和農(nóng)民要求繼續(xù)實(shí)行集體經(jīng)營(yíng)的山林，以“分股不分山，分利不分林”的形式，將現(xiàn)有的林地、林木折股均等分配。制定相關(guān)章程，落實(shí)經(jīng)營(yíng)主體，實(shí)行股份合作經(jīng)營(yíng)，財(cái)務(wù)單獨(dú)核算，收益按股分配。

(3)有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)。對(duì)于不便實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)的山林，可評(píng)估作價(jià)，以公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)價(jià)拍賣等方式，按照先組內(nèi)、后村內(nèi)、再村外的順序，轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部成員或其它社會(huì)經(jīng)營(yíng)主體。為發(fā)展集體的公益事業(yè)，允許留出本村林地面積的10%作為集體所有，留用部分要落實(shí)承包的責(zé)任。

對(duì)集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的公益林劃分時(shí)，應(yīng)以管護(hù)需要為前提，劃分單元盡量不要太小。原則上采取聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)的方式。在保持公益林性質(zhì)不變的前提下，確權(quán)到戶，補(bǔ)償?shù)綉簟?/p>

2.2.2 對(duì)已流轉(zhuǎn)的集體林及自留山責(zé)任山改革

對(duì)已流轉(zhuǎn)的集體林及自留山責(zé)任山，根據(jù)實(shí)際情況妥善區(qū)別對(duì)待：

(1)尊重歷史、依法依規(guī)、妥善處理。凡程序合法、合同規(guī)范的要予以維護(hù)；對(duì)實(shí)際已流轉(zhuǎn)但沒(méi)有到林業(yè)局登記造冊(cè)、條款不全或程序不規(guī)范或者大多數(shù)村民對(duì)部分條款有異議的應(yīng)完善合同或簽訂補(bǔ)充協(xié)議；對(duì)于不符合法律規(guī)定的或嚴(yán)重?fù)p害了大多數(shù)村民利益的，應(yīng)通過(guò)法律程序予以糾正或終止合同。

(2)發(fā)生多次流轉(zhuǎn)的，以最后一次流轉(zhuǎn)合同約定事項(xiàng)確權(quán)登記，核發(fā)(換)林權(quán)證。

(3)保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。已劃給農(nóng)民的自留山或責(zé)任山，農(nóng)民持有山林證，現(xiàn)地清楚，合法經(jīng)營(yíng)的，穩(wěn)定其林權(quán)，收回舊證換發(fā)新證；農(nóng)民只持有山林證，在現(xiàn)地沒(méi)有劃界或界線不清楚的，由林業(yè)主管部門到現(xiàn)地實(shí)測(cè)，重新確權(quán)發(fā)證；已劃給農(nóng)民的自留山或責(zé)任山，一直沒(méi)有經(jīng)營(yíng)造林的，由村集體研究決定是否收回重新發(fā)包；在承包期內(nèi)又轉(zhuǎn)包給他人且經(jīng)營(yíng)造林的，在此次林改中對(duì)已成為事實(shí)的流轉(zhuǎn)，按現(xiàn)林主發(fā)證；1984年分山林地承包期為50年的，在本次林改中，維持原合同不變。

2.3 改革成果調(diào)查

本次全市集體林林權(quán)改革確權(quán)在全市9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及一個(gè)合作區(qū)進(jìn)行，涉及林地總面積87 892.45 hm2，其中集體林林權(quán)新改制面積達(dá)到21 591.39 hm2。新改制集體林的確權(quán)情況在表2中具體描述。

表2 琿春市新改制集體林確權(quán)情況

全市集體林新改制面積21 591.39 hm2，采取股份合作經(jīng)營(yíng)面積12 120.43 hm2，占新改制面積的56.1%，多集中在資源林相較差、可分面積少或勞動(dòng)力不足的地區(qū)，如英安鎮(zhèn)、哈達(dá)門鄉(xiāng)、板石鎮(zhèn)、敬信鎮(zhèn)等。

這次林權(quán)改革涉及區(qū)域廣、參改地區(qū)農(nóng)戶多、林業(yè)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀較為復(fù)雜，改革推進(jìn)較為困難。本次改革面積約占市屬范圍總體林地面積的25%，對(duì)琿春市來(lái)說(shuō)是一次大膽的嘗試，受益村莊93個(gè)，受益7197戶，受益人數(shù)多達(dá)21 167人。這對(duì)提高林區(qū)農(nóng)戶收入，提高當(dāng)?shù)鼐用裆钏剑龠M(jìn)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和諧具有重要的意義。

此外，在林權(quán)制度改革進(jìn)程中，對(duì)已改制集體林部分進(jìn)行了重新確認(rèn)和完善。經(jīng)調(diào)查，由表3知，確認(rèn)自留山和責(zé)任山面積1 055.72 hm2，全部分布在馬川子鄉(xiāng)；確認(rèn)誰(shuí)造誰(shuí)有面積2 277.58 hm2，分布在9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和1個(gè)合作區(qū)；規(guī)范和完善已流轉(zhuǎn)面積41 947.1 hm2，因糾紛暫不能林改面積3 302 hm2。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，林改后，仍保持集體經(jīng)營(yíng)的面積20 870.35 hm2，占全市林業(yè)用地總面積的23.8%，符合林改政策要求。

表3 琿春市已改制集體林確認(rèn)情況表

2.4 琿春市林權(quán)制度改革前后的綜合分析

表4中，通過(guò)2005年至2012年的森林資源面積、蓄積量以及農(nóng)民收入的調(diào)查，從資源生態(tài)保護(hù)和農(nóng)民收入水平等兩個(gè)方面分析林改前后產(chǎn)生的變化。

表4 森林資源面積、蓄積量和農(nóng)民收入調(diào)查表

注：數(shù)據(jù)來(lái)源：2005-2012年琿春市森林資源檔案統(tǒng)計(jì)年報(bào)

3 結(jié)束語(yǔ)

此次林權(quán)制度改革從林地產(chǎn)權(quán)制度入手，以“明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)、減輕稅費(fèi)、規(guī)范流轉(zhuǎn)”為主要內(nèi)容，通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)，確保收益權(quán)等一系列措施，旨在實(shí)現(xiàn)“山有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其責(zé)、責(zé)有其利”的集體所有林經(jīng)營(yíng)管理的新機(jī)制。經(jīng)過(guò)近三年時(shí)間的不懈努力，基本完成了林改承包到戶工作，并通過(guò)實(shí)踐探索出一系列適合琿春集體林發(fā)展的新舉措，使集體林林權(quán)得以明晰確認(rèn)，落實(shí)了林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體；林農(nóng)權(quán)益得到保障，提高了林農(nóng)經(jīng)營(yíng)林地的積極性。普遍提高林農(nóng)家庭經(jīng)濟(jì)收入，林區(qū)農(nóng)村社會(huì)更加和諧，使集體林價(jià)值在國(guó)家建設(shè)和人民生活兩大木材需求方面的重要作用得以發(fā)揮。

【參 考 文 獻(xiàn)】

[1]國(guó)家林業(yè)局集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，國(guó)家林業(yè)局農(nóng)村林業(yè)改革發(fā)展司.中國(guó)集體林權(quán)制度改革實(shí)踐百例[M].北京：中國(guó)林業(yè)出版社，2009.

[2]王寶成.最新全國(guó)集體林權(quán)制度改革政策及相關(guān)制度措施貫徹實(shí)施手冊(cè)[M].北京：北京林業(yè)大學(xué)出版社，2008.

[3]中國(guó)林業(yè)科學(xué)研究院.最新商品林采伐限額結(jié)轉(zhuǎn)管理辦法實(shí)施與深化集體林權(quán)制度配套改革指導(dǎo)全書(shū)[M].北京：中國(guó)林業(yè)出版社，2012.

[4]李 周.林權(quán)改革的評(píng)價(jià)與思考[J].綠色中國(guó).2010(9)：9-13.

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[8]中國(guó)林業(yè)科學(xué)研究院.最新商品林采伐限額結(jié)轉(zhuǎn)管理辦法實(shí)施與深化集體林權(quán)制度配套改革指導(dǎo)全書(shū)[M].北京：中國(guó)林業(yè)出版社，2012.

[9]張 穎，楊桂紅，陸 霽.開(kāi)展林權(quán)制度改革政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)促進(jìn)林業(yè)綠色發(fā)展[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展.2012(2)：5-10.

[10]賀東航，朱冬亮.關(guān)于集體林權(quán)制度改革若干重大問(wèn)題的思考[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較.2009(2)：21-28.