王振

摘要：我國(guó)地方政府有規(guī)章制定權(quán)，出于自身利益考量，制定的政府規(guī)章間難免會(huì)出現(xiàn)沖突，阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展。目前，我國(guó)還沒(méi)有統(tǒng)一解決地方規(guī)章沖突的地方合作立法模式，本文通過(guò)分析四種地方合作立法模式的優(yōu)缺，并結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行法律體系及政策趨勢(shì)，筆者認(rèn)為解決地方規(guī)章沖突應(yīng)以框架協(xié)議模式為基礎(chǔ)，再完善之。

關(guān)鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化；地方規(guī)章沖突；地方政府合作立法

我國(guó)各地方立法以行政區(qū)劃為界線，地方行政權(quán)效力僅限于各行政區(qū)范圍之內(nèi)，不能跨界，跨界則無(wú)效力。這種地方行政立法體制，雖在一定程度上可以發(fā)揮各地方的積極性，但“卻又可能帶來(lái)僅從本地區(qū)特殊性考慮的負(fù)面影響，從而使法治的推進(jìn)形成一種以地域?yàn)橹行牡那趾ΜF(xiàn)象”①，即法治的“碎片化”現(xiàn)象。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)一步發(fā)展，原有的以行政區(qū)劃界線為分割的地方行政立法模式已經(jīng)在很大程度上不能夠滿足跨行政區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展需求。把協(xié)調(diào)不同區(qū)域地方法制建設(shè)，加強(qiáng)合作立法實(shí)現(xiàn)作為實(shí)現(xiàn)共贏的一種重要途徑，已經(jīng)成為各地方政府特別是一定經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的地方政府的共識(shí)。但迄今為止，跨行政區(qū)地方政府合作立法卻沒(méi)有一個(gè)得到各地方政府相對(duì)一致認(rèn)可的模式，從理論和實(shí)務(wù)上進(jìn)行總結(jié)梳理，分析各模式的利弊，選擇符合我國(guó)國(guó)情的模式，具有迫切的現(xiàn)實(shí)意義。

一、幾種代表性的跨行政區(qū)地方政府合作立法模式及分析

跨行政區(qū)地方政府合作立法，理論界有不同的分類。有的根據(jù)法制的主要推動(dòng)力量為標(biāo)準(zhǔn)，把跨行政區(qū)地方政府合作立法分為政府推進(jìn)型模式和社會(huì)演進(jìn)型模式；有的又根據(jù)制定協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)為標(biāo)準(zhǔn)，把跨行政區(qū)地方政府合作立法分為中央?yún)f(xié)調(diào)型和地協(xié)調(diào)型，等等。本文根據(jù)主體地位及合意性的標(biāo)準(zhǔn)，將跨行政區(qū)地方政府合作立法，分為兩大類，即契約型模式和非契約型模式。

（一）非契約模式

非契約模式強(qiáng)調(diào)的是由統(tǒng)一的立法或者管理機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)法制統(tǒng)一，根據(jù)各層級(jí)間是縱向還是橫向關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)，又可分為經(jīng)濟(jì)區(qū)域模式和增加行政層級(jí)模式。

1.經(jīng)濟(jì)區(qū)域模式

經(jīng)濟(jì)區(qū)域模式，是指為了滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的需要，對(duì)現(xiàn)行的行政區(qū)劃進(jìn)行橫向上重新調(diào)整，使調(diào)整后的行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)區(qū)域相一致，建立經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的立法、行政與司法機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)法制的統(tǒng)一。不可否認(rèn)的是，這種模式有著其獨(dú)特之處，調(diào)整行政區(qū)劃，以經(jīng)濟(jì)區(qū)劃政府為地方行政立法主體，更有利于地方法制的統(tǒng)一，地方政府立法的落實(shí)能夠得到保障，一定程度上減少地方保護(hù)，有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等。但劉兆德教授認(rèn)為區(qū)域發(fā)展要慎用行政的辦法，多用平等協(xié)調(diào)和協(xié)商的辦法，不能習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下傳統(tǒng)的改變行政區(qū)劃的思路。他從美國(guó)大都市區(qū)協(xié)調(diào)管理的事實(shí)中，總結(jié)出行政區(qū)劃調(diào)整的困難很大，不能認(rèn)為只有行政上的一體化才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的一體化，才能讓不同的地方政府就能談到一起。

這種模式于我國(guó)的目前來(lái)說(shuō)實(shí)用性不大，主要存在以下缺陷：（1）脫離歷史和實(shí)際。通過(guò)調(diào)整現(xiàn)行行政區(qū)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)地方行政共同立法、區(qū)域法制統(tǒng)一的目的，從理論上來(lái)說(shuō)看似可行性較大，但是從我國(guó)現(xiàn)行法律體系和政策體系來(lái)說(shuō)脫離了當(dāng)代中國(guó)的實(shí)際，是走大行政區(qū)的回頭路。（2）綜合考慮不夠。行政區(qū)劃充分考慮政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、地理、人口、民族、文化等客觀因素，是基于眾多因素的綜合考慮后而進(jìn)行的劃分，而不能以經(jīng)濟(jì)為限。經(jīng)濟(jì)區(qū)域更多的是考慮經(jīng)濟(jì)部分的因素，以經(jīng)濟(jì)區(qū)域政府為地方立法主體、以實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一的局限性很大。（3）不利于社會(huì)穩(wěn)定。第一，行政區(qū)劃劃定后就由相應(yīng)法律規(guī)范保障，改變行政區(qū)劃不僅意味著公共權(quán)力在地區(qū)之間的重新分配，而且意味著相應(yīng)的法律規(guī)范也要跟有大的變動(dòng)，不利于法律規(guī)范的穩(wěn)定。第二，對(duì)現(xiàn)行的行政區(qū)劃的重新調(diào)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面，很可能是一項(xiàng)比需要解決的問(wèn)題本身還要困難和復(fù)雜的工程，搞得不好恐怕治絲益棼，引發(fā)難以預(yù)料的后果。②

2.增加行政層級(jí)模式

增加行政立法層級(jí)，是指調(diào)整原有的行政區(qū)劃，通過(guò)合并或兼并，將橫向的跨行政區(qū)地方成員之間的問(wèn)題化為縱向上的上下級(jí)之間的問(wèn)題，將區(qū)域治理模式回歸到上下級(jí)行政關(guān)系層面；或者在現(xiàn)有行政區(qū)劃基礎(chǔ)不變的情況下，建立一級(jí)跨行政區(qū)劃的行政管理機(jī)構(gòu)或者跨行政區(qū)的立法機(jī)構(gòu)。這種行政管理機(jī)構(gòu)或者立法機(jī)構(gòu)制定的跨行政區(qū)性的法律規(guī)范文件在該跨行政區(qū)各行政區(qū)劃有著優(yōu)先適用的效力，即當(dāng)各地方政府規(guī)章與該跨行政區(qū)立法規(guī)范相沖突時(shí)，應(yīng)以跨行政區(qū)立法的規(guī)范為準(zhǔn)。

這種模式僅在原有的行政層級(jí)之上增加一級(jí)，其中暗含著對(duì)跨行政區(qū)上級(jí)政府權(quán)威的強(qiáng)烈依賴。這在我國(guó)現(xiàn)行的立法框架和政策體系下，缺乏法律與政策依據(jù)，甚至與之相悖。從法律依據(jù)角度講，根據(jù)我國(guó)《憲法》、《立法法》和《地方組織法》等法律，這種超越行政區(qū)劃的行政管理機(jī)構(gòu)或區(qū)域行政立法機(jī)構(gòu)作為地方立法主體缺乏法律依據(jù)，進(jìn)而導(dǎo)致立法權(quán)限的缺失。從政策依據(jù)角度講，如國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要③和國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要④等表明增加行政層級(jí)不符合行政層級(jí)發(fā)展的走向。減少行政層級(jí)是國(guó)家關(guān)于政府結(jié)構(gòu)改革的必然趨勢(shì)，在區(qū)域行政立法中，增加行政層級(jí)是逆勢(shì)而為。因此，在我國(guó)現(xiàn)行的法律和政策框架下，這種方案面臨著巨大的障礙，可以說(shuō)是行不通的。

（二）契約型模式

契約型模式是指各行政區(qū)有立法權(quán)的地方政府為解決阻礙跨行政區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等發(fā)展的共同或相似的問(wèn)題，在自愿、平等的基礎(chǔ)上，經(jīng)集體協(xié)商達(dá)成一致立法共識(shí)的模式。根據(jù)是否有書(shū)面框架協(xié)議文件，契約型模式可以分為蹉商模式和框架協(xié)議模式。

1.蹉商模式。該模式強(qiáng)調(diào)的是，針對(duì)有權(quán)立法的地方政府對(duì)相同或者相似的事項(xiàng)，已經(jīng)或?qū)⒅贫ㄏ嗷_突的地方行政立法的問(wèn)題，在不簽訂對(duì)地方政府立法有約束力的區(qū)域立法合作框架協(xié)議等的前提下，僅加強(qiáng)各地方政府立法信息交流與共享互動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各地立法信息及時(shí)溝通與交流，從而實(shí)現(xiàn)立法共識(shí)。這種模式主要出現(xiàn)于各地方行政立法主體間的合作處于不深入、探索的初級(jí)階段。其具體的一些做法主要有以下幾種：一是各地方政府派人員（以政府立法機(jī)構(gòu)、各主管部門人員為主）去其他的地方學(xué)習(xí)交流，借鑒對(duì)方先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)各地方政府間已經(jīng)存在或?qū)⒋嬖诘牧⒎_突進(jìn)行溝通和協(xié)商，爭(zhēng)取達(dá)成解決這些規(guī)章沖突的共識(shí)。二是舉行聯(lián)席會(huì)議或年度例會(huì)，有條件的某一個(gè)或幾個(gè)地方政府牽頭，其他有立法權(quán)的省市派員參加，圍繞各地規(guī)章沖突以及年度立法計(jì)劃的制定、實(shí)施等情況相互討論交流，了解各地立法現(xiàn)狀和立法動(dòng)態(tài)，以期各地方政府立法時(shí)考慮，減少地方規(guī)章之間的沖突。三是各地方政府結(jié)合本地每次立法規(guī)劃的制定、實(shí)施和國(guó)家重大立法活動(dòng)、區(qū)域法制建設(shè)中的問(wèn)題等進(jìn)行專題研討。提前共同協(xié)商跨行政區(qū)立法的共同關(guān)注的問(wèn)題，探討各地方間立法銜接、立法的科學(xué)性和前瞻性、提高各地方立法的質(zhì)量等問(wèn)題。四是跨行政區(qū)立法動(dòng)態(tài)的通報(bào)。各地方政府立法主體制定新規(guī)章、調(diào)整區(qū)域發(fā)展的重大決策和政策，特別是優(yōu)惠政策和限制政策等信息通報(bào)給跨行政區(qū)其他地方政府。各地方政府通過(guò)交流，實(shí)現(xiàn)信息共享，從理論雖然可以“了解其他地方允許或禁止的事項(xiàng)、鼓勵(lì)的事項(xiàng)、許可的條件、處罰的幅度等，然后根據(jù)本地的實(shí)際情況做適當(dāng)調(diào)整，以最大可能地減少統(tǒng)一法律體系內(nèi)各地方之間法律規(guī)范的不一致”⑤。

以上各種做法難以在實(shí)踐中達(dá)到理想的效果。主要是因?yàn)樵撃Ｊ酱嬖诩s束機(jī)制不強(qiáng)、交流范圍不明、利益沖突難以調(diào)解、難以落實(shí)等。因此，地方政府合作立法蹉商模式，只是地方政府合作立法的初級(jí)形式，僅是開(kāi)始，還需要進(jìn)一步發(fā)展完善。

2.框架協(xié)議模式

英國(guó)學(xué)者熊·布思林認(rèn)為框架協(xié)議模式是“相鄰的地方政府在處理跨區(qū)地方議題的時(shí)候，是最有效率的機(jī)制”⑥。該模式是蹉商模式的更進(jìn)一步發(fā)展，跨行政區(qū)有立法權(quán)的地方政府在自主參與、集體協(xié)商、相互妥協(xié)、共同承諾原則的指導(dǎo)下，共同達(dá)成政策宣言、共同聲明等協(xié)議形式來(lái)規(guī)范地方政府間合作立法。協(xié)議能夠?yàn)楦鲄^(qū)域利益主體提供有一定約束力的表達(dá)、交流與協(xié)商的公共平臺(tái)和合作機(jī)制。具體的實(shí)踐主要有：2006年遼寧、黑龍江、吉林三省簽署的《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，該協(xié)議規(guī)定根據(jù)立法項(xiàng)目的不同，明確三種協(xié)作方式（緊密型、半緊密型和分散型）進(jìn)行三省間的行政立法合作；2008年沈陽(yáng)等8市簽署的《沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域立法協(xié)作框架協(xié)議》，明確規(guī)定了沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各立法主體的權(quán)利和義務(wù)、合作協(xié)作原則、協(xié)作方式以及相應(yīng)的制度。2009年由北京市政府法制辦發(fā)起，北京市、天津市、遼寧省、河北省、山東省共同簽署了《環(huán)渤海區(qū)域政府法制工作交流協(xié)作框架協(xié)議》，協(xié)議規(guī)定5省市將跨行政區(qū)重大問(wèn)題、熱點(diǎn)問(wèn)題和難點(diǎn)問(wèn)題展開(kāi)研討，協(xié)調(diào)有共性的重大法律問(wèn)題，進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)完善，逐步清理阻礙跨行政區(qū)共同發(fā)展的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件。等等。

以上的幾個(gè)協(xié)議的實(shí)施，確實(shí)在一定程度上改善了區(qū)域法制環(huán)境，促進(jìn)了幾個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，但也有其不完善的地方。不完善之處在于：一是地方行政機(jī)構(gòu)間的協(xié)議的內(nèi)容關(guān)于原則性的規(guī)定過(guò)多，具體性規(guī)定過(guò)少，實(shí)際操作性不強(qiáng)；二是地方行政機(jī)構(gòu)間的協(xié)議一般沒(méi)有規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行以及責(zé)任條款（即使有也是過(guò)于模糊性的規(guī)定），靠的是協(xié)議各方的自覺(jué)履行，相互信任而產(chǎn)生的自我約束力，沒(méi)有考慮到違反協(xié)議后的責(zé)任追究。這些行政契約也會(huì)因領(lǐng)導(dǎo)人偏好而受影響，屬于較低層次的合作⑦。雖然框架協(xié)議模式存在以上的問(wèn)題，但是這些問(wèn)題都可以在我國(guó)的法律及政策體系中付出相對(duì)小的代價(jià)予以解決。如內(nèi)容上原則性條款多，可以在實(shí)踐中通過(guò)加強(qiáng)雙方的磋商加加以充實(shí)并具體化；協(xié)議約束力不夠強(qiáng)，也可以通過(guò)采取加強(qiáng)政府信息公開(kāi)、輿論宣傳等方式，強(qiáng)化雙方的履約意愿。

二、我國(guó)目前跨行政區(qū)地方政府合作立法建議采用框架協(xié)議模式

當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展到一定階段之后，法制環(huán)境對(duì)一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響力和重要性無(wú)疑會(huì)逐步上升成為關(guān)鍵的因素之一。⑧如何在跨行政區(qū)形成有利于跨行政區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的良好法制環(huán)境，通過(guò)對(duì)以上的幾種跨行政區(qū)地方政府合作立法模式的介紹和分析可以看出，這幾種代表性的模式均既有其不足之處，也有各自的獨(dú)特之處。但相對(duì)于其他三種模式來(lái)說(shuō)，筆者認(rèn)為，跨行政區(qū)地方行政合作立法應(yīng)采用框架協(xié)議模式較適應(yīng)我國(guó)國(guó)情。

主要是因?yàn)椋旱谝?，地方政府立法有法律依?jù)。我國(guó)憲法、法律規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄區(qū)、較大的市有一定的立法權(quán)，即依據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)立法，這是地方行政合作立法的前提。第二跨行政區(qū)地方具有很多相似性?？缧姓^(qū)合作的各地方在經(jīng)濟(jì)、政治、歷史、語(yǔ)言、習(xí)俗、地理位置等方面有先天的近似性，為區(qū)域合作立法提供了深厚的社會(huì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。第三，中央政策的支持。中國(guó)共產(chǎn)黨的十八屆三中全會(huì)出臺(tái)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》⑨指出，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，推進(jìn)協(xié)商民主。當(dāng)一個(gè)地方政府立法時(shí)，其他相關(guān)利益方包括一定經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的其他地方政府也可以參與進(jìn)來(lái)進(jìn)行協(xié)商，這符合中央政府的政策精神。第四，跨行政區(qū)合作是大勢(shì)所趨。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，單個(gè)地方已經(jīng)不能滿足協(xié)同發(fā)展的需求，特別是打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的城市群的需求。我國(guó)東部地區(qū)有京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲等跨行政區(qū)的合作，中部有太原城市群、皖江城市帶、鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、武漢城市圈、環(huán)長(zhǎng)株潭城市群等各行政區(qū)抱團(tuán)發(fā)展等情況，跨行政區(qū)合作發(fā)展已成為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要推力，減少跨行政區(qū)法制沖突，加強(qiáng)地方合作立法是必然趨勢(shì)。第五，已有相當(dāng)有實(shí)踐積累。東三省、沈陽(yáng)等八市、北京和天津等五省市以及其他跨行政區(qū)合作立法的框架協(xié)議簽訂后，確實(shí)推動(dòng)以上框架協(xié)議簽訂各方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，為我國(guó)跨行政區(qū)合作立法提供了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以為其他的地立政府合作立法提供有益的借鑒。第六，政府公信力的約束。地方政府與地方政府間的合作立法協(xié)議一旦簽訂，則受約束。政府簽訂的協(xié)議受到各方的監(jiān)督，違反則有損地方當(dāng)政者及政府的公信力。

三、進(jìn)一步完善跨行政區(qū)地方政府合作立法的幾點(diǎn)啟示

現(xiàn)以框架協(xié)議模式為基礎(chǔ)，綜合考慮其他幾種模式，在不突破我國(guó)現(xiàn)行的法律框架體系的前提條件下，對(duì)于完善我國(guó)跨行政區(qū)地方政府合作立法有如下啟示：

（一）完善磋商和協(xié)議機(jī)制

目前各地區(qū)一體化進(jìn)程中政府合作立法所采用的蹉商、協(xié)議形式依舊是一種非制度性的對(duì)話與協(xié)商機(jī)制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，各地方政府要想明確各自發(fā)展戰(zhàn)略定位，在區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)競(jìng)合中強(qiáng)化優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)足短板，必須通過(guò)多對(duì)話、多協(xié)商，增進(jìn)各方的了解，形成制度性的蹉商機(jī)制?！霸诂F(xiàn)代社會(huì)，隔絕與退出已經(jīng)成為不可能；武力或暴力，也已經(jīng)被拋棄。剩下的糾紛解決機(jī)制，只有對(duì)話和協(xié)商”。⑩跨行政區(qū)地方政府間就某一或某些事項(xiàng)進(jìn)行立法前的交流，為可能達(dá)成的合作立法事項(xiàng)達(dá)成立法前期協(xié)議。但是從法律角度來(lái)說(shuō)，蹉商后達(dá)成的合作立法協(xié)議是不具備法律約束力，即使是達(dá)成的民事協(xié)議對(duì)協(xié)議雙方也具有法律的約束力，違約的一方要承擔(dān)責(zé)任，這樣達(dá)成的協(xié)議比民事協(xié)議的效力還要低。雖然“蹉商協(xié)調(diào)模式并非區(qū)域立法合作的最佳選擇”。B11但就我國(guó)目前法律框架及地方合作立法實(shí)踐而言，為滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的需要，蹉商和協(xié)議仍然是地方政府間合作立法的一種不錯(cuò)的選擇。因此，各地方政府的蹉商與協(xié)議要有制度化的機(jī)制和組織保障，即使近階段沒(méi)有制度化的保障，但蹉商達(dá)成的協(xié)議一定要對(duì)各方要有約束力，實(shí)現(xiàn)對(duì)違反協(xié)議者予以懲罰，使有意違約者或者觀望者望而生畏。

（二）權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任具體化

清晰、明確的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任條款是立法合作框架協(xié)議能否得到貫徹落實(shí)的關(guān)鍵。就我國(guó)目前區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的過(guò)程的實(shí)踐而言，有不少地方政府采取立法合作框架協(xié)議，雖然在一定程度上促進(jìn)了跨行政區(qū)合作，減少了地方政府間的立法沖突，但是其效果并不理想。其中一個(gè)重要的原因在于權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任條款過(guò)于模糊，不具體。即使框架協(xié)議中有些較為具體性的規(guī)定，也多涉及一些“不痛不癢”的方面，實(shí)踐中甚至有些人認(rèn)為真正重要的方面規(guī)定越模糊越好，這種權(quán)宜之計(jì)有一定的現(xiàn)實(shí)性，但長(zhǎng)期以往，無(wú)疑會(huì)增加雙方的立法成本和發(fā)展成本。如果協(xié)議中關(guān)于地方政府各方具體權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任有詳細(xì)規(guī)定，各方受到協(xié)議的約束力就大大加強(qiáng)，在享家權(quán)利的同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，在違約之前將會(huì)考慮違約所承擔(dān)的責(zé)任，違約的可能性大大降低，進(jìn)而促進(jìn)政府合作立法往好的方面發(fā)展。

（三）處理好原則上的法制統(tǒng)一性與內(nèi)容上的包容性的關(guān)系

法制統(tǒng)一不等于法制同一。葉必豐教授認(rèn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，需要統(tǒng)一的法制保障，但因中央立法的程序、涉及內(nèi)容等方面特性，由國(guó)家統(tǒng)一法制是不能夠及時(shí)適應(yīng)區(qū)域發(fā)展要求的。因此，本人認(rèn)為，在跨行政區(qū)合作立法中，在強(qiáng)調(diào)原則上的法制統(tǒng)一的同進(jìn)，還要強(qiáng)調(diào)內(nèi)容上的包容性。一方面，地方政府合作立法協(xié)議及依協(xié)議的立法必須是在我國(guó)的法律框架內(nèi)進(jìn)行。我國(guó)《憲法》B12和《立法法》13就明確對(duì)此有規(guī)定。地方政府合作立法要合法，就一定要使合作立法與上位法保持一致性，不得抵觸。另一方面，法制統(tǒng)一并不是完全無(wú)視各地方的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史等的現(xiàn)實(shí)差別，強(qiáng)制要求在整個(gè)跨行政區(qū)統(tǒng)一立完全一樣的法，一點(diǎn)點(diǎn)區(qū)別都沒(méi)有的法，而是充分尊重各地方政府現(xiàn)有的立法及其他方面的客觀差異，并且法制統(tǒng)一有范圍限制，即地方政府合作立法應(yīng)該著重于地方政府所共同面對(duì)的問(wèn)題和需要統(tǒng)一的事項(xiàng)，根據(jù)各跨行政區(qū)的具體情況和特點(diǎn)，有選擇性的在不同的領(lǐng)域、方面，不同程度上開(kāi)展合作立法。（作者單位：廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)）

本文課題：廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目資助，課題編號(hào)：14GWCXXM-28。

注解：

①楊解君：《走向法治的缺失言說(shuō)（二）——法理、憲法與行政法的診察》，北京大學(xué)出版社會(huì)，2005年，第4頁(yè)

②陳剩勇、馬斌：《區(qū)域間政府合作：區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的路徑選擇》，《政治學(xué)研究》，2004年第1期。

③《中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》第30條第1節(jié)明確規(guī)定深化政府機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，減少行政層級(jí)。

④《中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》第46條指出按照轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能的要求，加快建立法治政府和服務(wù)型政府。第46條規(guī)定繼續(xù)優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、行政層級(jí)、職能責(zé)任，堅(jiān)定推進(jìn)大部門制改革。

⑤崔卓蘭、孫波：《追求更高層次的目標(biāo)的與價(jià)值——我國(guó)地主立法觀念的推陳出新》，《當(dāng)代法學(xué)》，2007年第3期。

⑥See Shaun Brisling.Decentralizations，Globalizations and Chinas Partial Re-engagement with the Global Economy.New Political Economy，Vol.5，No.2，2000，p229

⑦王春業(yè)：《區(qū)域行政立法模式研究——以區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化為背景》，法律出版社，第60頁(yè)。

⑧吳道富：《試論長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中的法制建設(shè)》，載《長(zhǎng)三角法學(xué)論壇——論長(zhǎng)三角法制協(xié)調(diào)》，上海社會(huì)科學(xué)出版社，2005年版第31頁(yè)。

⑨《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》第28點(diǎn)第1款規(guī)定：在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題為內(nèi)容，在全社會(huì)開(kāi)展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決定之前和決策之中。第2款規(guī)定：深入開(kāi)展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商。

⑩葉必豐等：《行政協(xié)議——區(qū)域政府間合作機(jī)制研究研究》，法律出版社，2010年5月版。

B11宋青方，朱志昊：《論我國(guó)區(qū)域立法合作》，《政治與法律》，2009年第11期。

B12《中華人民共和國(guó)憲法》第5條規(guī)定：中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。

B13《中華人民共和國(guó)立法法》第73條規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市和較大的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。