溫向軍

摘要：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展是我黨長(zhǎng)期執(zhí)政，經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的普遍規(guī)律。根據(jù)地方城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展現(xiàn)狀，研究探索符合各地情況的促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)，促進(jìn)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；協(xié)調(diào)發(fā)展；財(cái)政政策；研究

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然要求，是加快落后地區(qū)的跨越式發(fā)展，縮小貧富差距的根本戰(zhàn)略選擇。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議作出判斷，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了工業(yè)化中期，總體上已經(jīng)達(dá)到了以工促農(nóng)的發(fā)展階段，應(yīng)實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策，自覺(jué)地調(diào)整國(guó)民收入分配格局，積極地支持“三農(nóng)”發(fā)展。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，就是逐步縮小城鄉(xiāng)差距，使農(nóng)村和全國(guó)一起到2020年如期實(shí)現(xiàn)全面小康的目標(biāo)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)也取得了較大的發(fā)展。但城鄉(xiāng)關(guān)系失衡問(wèn)題仍然十分突出，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)差距過(guò)大問(wèn)題，不僅制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且制約地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。在推進(jìn)城鄉(xiāng)快速發(fā)展的過(guò)程中，地方政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)和社會(huì)管理等方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用，而財(cái)政是實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府職能的調(diào)控手段和物質(zhì)基礎(chǔ)。如何運(yùn)用財(cái)政政策縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，是迫切需要加以研究解決的問(wèn)題。

一、城鄉(xiāng)建設(shè)與發(fā)展中普遍存在的主要問(wèn)題

近年來(lái)，各地區(qū)穩(wěn)妥做好農(nóng)村和農(nóng)業(yè)工作，先后制定了一系列相關(guān)的支農(nóng)惠農(nóng)政策，有力地促進(jìn)了農(nóng)民生產(chǎn)增收和農(nóng)村個(gè)體經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總量和農(nóng)民生活質(zhì)量得到較大提高。但是，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展的方面來(lái)看，仍還有著一些缺陷和不足。

（一）城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相協(xié)調(diào)。近年來(lái)，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)保持高速發(fā)展，而農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐較慢，規(guī)模較小，尤其是在城鄉(xiāng)居民收入總體水平得到快速提高的同時(shí)，城鄉(xiāng)居民之間的收入差距也在明顯擴(kuò)大，城鄉(xiāng)差距大的矛盾未能得到根本改善。

（二）城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施差距在擴(kuò)大。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)主要靠政府投資，農(nóng)村的路、水電氣、信息通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本上依靠村集體和農(nóng)民投資，地方政府只給予一定的資金補(bǔ)助。長(zhǎng)期“城鄉(xiāng)分治”的資源配置方式致使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺與滯后于城鎮(zhèn)地區(qū)，并且差距在不斷增大。

（三）城鄉(xiāng)地區(qū)的社會(huì)保障不平衡。農(nóng)村地區(qū)的初級(jí)教育、基本養(yǎng)老和大病醫(yī)保等社會(huì)事業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，無(wú)法滿足農(nóng)村社會(huì)快速發(fā)展的須要。同社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施投入一樣，我國(guó)各城鎮(zhèn)在醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化、體育娛樂(lè)等公共資源投入上也實(shí)行向城市地區(qū)傾斜的政策。各級(jí)財(cái)政將多數(shù)公共衛(wèi)生資源和公共教育資源優(yōu)先投向城市，而廣大農(nóng)村地區(qū)獲得的公共財(cái)政資金較少，無(wú)法滿足實(shí)際需求。

（四）資源要素向城市快速流動(dòng)。由于近年來(lái)的城市建設(shè)飛速發(fā)展，促使大量土地、資金和勞動(dòng)力快速向城市流動(dòng)，而受現(xiàn)行的戶籍制度限制以及人為制約因素影響，農(nóng)村勞動(dòng)力可以進(jìn)城務(wù)工，但不能隨便落戶進(jìn)城，農(nóng)民工只有勞動(dòng)的付出而沒(méi)有在城市享受勞動(dòng)成果的權(quán)利，這也是我國(guó)當(dāng)前階段普遍存在的痼疾。

二、推動(dòng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的有利條件

（一）產(chǎn)業(yè)間的關(guān)聯(lián)度加大。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)之間發(fā)展的聯(lián)動(dòng)性加大，一大批獨(dú)具特色的地方經(jīng)濟(jì)已小有規(guī)模，產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的局面初步形成，為實(shí)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展打下了夯實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）城鄉(xiāng)之間逐步融合。農(nóng)民離開(kāi)本土，邁進(jìn)城鎮(zhèn)的比重日益提高，農(nóng)村務(wù)農(nóng)人員已大面積向第二第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民年收入總量的大部分來(lái)自這兩個(gè)產(chǎn)業(yè)。城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村服務(wù)城市的發(fā)展方式已初現(xiàn)端倪，為城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)發(fā)展創(chuàng)造了良好的局面。

三、改革現(xiàn)行財(cái)政體制的若干建議

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面統(tǒng)籌發(fā)展，財(cái)政作為政府管理經(jīng)濟(jì)的職能部門，擔(dān)負(fù)著重要的責(zé)任。財(cái)政部門應(yīng)提高管理水平，發(fā)揮職能作用，更好地為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展服務(wù)。

（一）進(jìn)一步完善現(xiàn)行的農(nóng)村公共財(cái)政體制。完善農(nóng)村公共財(cái)政體制主要的任務(wù)是明確事權(quán)與支出的劃分。界定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能，改變昔日政府大包大攬的問(wèn)題，進(jìn)一步區(qū)分財(cái)政供應(yīng)的范疇。屬于全區(qū)范圍的事務(wù)，由縣區(qū)政府承擔(dān)；屬于農(nóng)村范圍的事務(wù)由鎮(zhèn)政府承擔(dān)。合理劃分財(cái)權(quán)和事權(quán)，做到各項(xiàng)權(quán)利相結(jié)合，責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。根據(jù)事權(quán)核定所需的財(cái)力，鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)力不足的，縣區(qū)級(jí)財(cái)政給予補(bǔ)助，以提高基層財(cái)政自給率，確保鎮(zhèn)政府有充足的財(cái)力用來(lái)提供農(nóng)村的公共產(chǎn)品。

（二）建立城鄉(xiāng)一體化公共產(chǎn)品的供給體系。要樹(shù)立公共產(chǎn)品城鄉(xiāng)一體化供給的科學(xué)發(fā)展觀念，從制度上給予農(nóng)村和城市同等待遇，徹底改變過(guò)去長(zhǎng)期實(shí)行的城鄉(xiāng)分離的公共產(chǎn)品供給機(jī)制，使農(nóng)民能均等地享受公共資源，從而獲得較好的發(fā)展機(jī)會(huì)。加快調(diào)整公共支出政策，加大農(nóng)村地區(qū)的投資力度。增加各部門安排支援農(nóng)業(yè)資金的規(guī)模，保證財(cái)政支農(nóng)資金年增長(zhǎng)幅度不低于當(dāng)年財(cái)政一般支出增長(zhǎng)幅度；調(diào)整地方財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，加大農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施投入。

（三）積極構(gòu)建多元化的公共產(chǎn)品供給體制。農(nóng)村地區(qū)的純公共產(chǎn)品由公共財(cái)政提供。如大型水利工程、基礎(chǔ)科學(xué)研究、鄉(xiāng)村間道路建設(shè)以及全縣區(qū)范圍的農(nóng)作物病蟲(chóng)害防治等，屬于純粹的公共產(chǎn)品范疇，適合于公共財(cái)政提供。可以通過(guò)政府采購(gòu)和公開(kāi)招投標(biāo)的形式引入個(gè)體私營(yíng)資金，或者將公共產(chǎn)品直接交由生產(chǎn)商制作，再由政府出資購(gòu)入。農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品則按照財(cái)政補(bǔ)助和私營(yíng)投資相聯(lián)合的方式由地方政府和農(nóng)民一道提供。如小范圍的病蟲(chóng)害防治、小型水利灌溉工程、農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用和推廣等，這些既有社會(huì)受益，又有生產(chǎn)者個(gè)人受益的特點(diǎn)，可在政府補(bǔ)貼基礎(chǔ)上，遵循享有收益與負(fù)擔(dān)支出對(duì)等的原則，由當(dāng)?shù)卮迕褚勒帐芤娉潭鹊拇笮∵M(jìn)行投入。一些個(gè)別范圍得益的低等農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品，可考慮通過(guò)農(nóng)村合作社的方式提供。

（四）合理安排財(cái)政資金服務(wù)鄉(xiāng)村的優(yōu)先次序。發(fā)揮財(cái)政資金的效能，將有限的資源投入到基層急需之處。由于每年地方政府財(cái)力要受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)幅度的限制，財(cái)政資金投入農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)的金額受到限制。導(dǎo)致地方財(cái)力投入到農(nóng)村要分片區(qū)、分時(shí)段地進(jìn)行，首先要保障農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)安定以及廣大農(nóng)民的基本生產(chǎn)生活須求，之后再創(chuàng)造條件安排資金發(fā)展農(nóng)村事業(yè)。

（五）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)重大公共設(shè)施建設(shè)。要按照城鄉(xiāng)一體化的要求，推進(jìn)公共設(shè)施建設(shè)向農(nóng)村地區(qū)進(jìn)一步深入。加快鄉(xiāng)村間的道路建設(shè)，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的交通運(yùn)輸網(wǎng)。加速農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的供水供電、信息通訊等設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，逐步完善公共設(shè)施的城鄉(xiāng)對(duì)接和產(chǎn)品共用。加強(qiáng)鄉(xiāng)村地區(qū)的小城鎮(zhèn)改造進(jìn)程，改善農(nóng)民的居住環(huán)境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)整體面貌的提升。

（六）積極推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系建設(shè)。以提高城鄉(xiāng)居民就業(yè)率，全面享有基本養(yǎng)老保障為目標(biāo)，實(shí)行政府主導(dǎo)的積極就業(yè)政策，建立城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的就業(yè)服務(wù)體系。推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)勞動(dòng)力市場(chǎng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞力資源的信息共享。發(fā)展面向廣大農(nóng)村勞動(dòng)力的職業(yè)教育培訓(xùn)和專業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)村居民的自主創(chuàng)業(yè)能力，擴(kuò)大勞動(dòng)力資源的輸出。完善農(nóng)村居民的社會(huì)養(yǎng)老制度，著力解決好失地農(nóng)民的基本生活保障問(wèn)題。完善農(nóng)村新型合作醫(yī)療，確保低保制度在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)合理推廣。使城市和鄉(xiāng)村的社會(huì)保障產(chǎn)品能互通互聯(lián)，建成城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系。

實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共財(cái)政政策是一個(gè)涉及面十分廣的惠民工程，需要地方政府和全社會(huì)的相互配合。在實(shí)施過(guò)程中，不僅要發(fā)揮地方政府在公共產(chǎn)品方面的供給與配置和國(guó)民收入再分配以及轉(zhuǎn)移支付的作用，又要充分發(fā)揮市場(chǎng)要素對(duì)社會(huì)資源的有效配置作用，以財(cái)政政策這項(xiàng)強(qiáng)有力的杠桿進(jìn)行區(qū)域城鄉(xiāng)間資源的科學(xué)調(diào)控和配置，促進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。（作者單位：北戴河區(qū)財(cái)政局）