蔡巧

摘要：專項審計調(diào)查作為一種審計方法，在審計實(shí)務(wù)中被各級審計機(jī)關(guān)廣泛采用并發(fā)揮了積極作用。本文從專項審計調(diào)查的涵義、適用范圍出發(fā)，結(jié)合當(dāng)前涉農(nóng)資金專項審計調(diào)查工作中存在的問題和不足，提出了改進(jìn)和完善涉農(nóng)資金專項審計調(diào)查的措施及對策。

關(guān)鍵詞：涉農(nóng)資金；專項審計調(diào)查

專項審計調(diào)查作為一種審計方法，從實(shí)踐看，在發(fā)揮審計監(jiān)督促進(jìn)宏觀決策、反映經(jīng)濟(jì)生活中帶有普遍性、苗頭性、潛在性的問題和體現(xiàn)審計服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會等方面起到了積極作用。特別是涉農(nóng)資金由于其條塊分割管理、資金點(diǎn)多面廣線長等特點(diǎn)，使專項審計調(diào)查在涉農(nóng)資金監(jiān)管中發(fā)揮了更為重要的作用。但是，我們也要看到涉農(nóng)資金專項審計調(diào)查在審計實(shí)務(wù)中存在立項層次不高、調(diào)查方法單一、質(zhì)量控制不嚴(yán)、調(diào)查成果利用較低等現(xiàn)實(shí)問題。本文主要針對專項審計調(diào)查實(shí)務(wù)中存在的問題，以筆者組織參加的涉農(nóng)資金專項審計調(diào)查項目為例，談?wù)勅绾巫龊蒙孓r(nóng)資金專項審計調(diào)查工作。

一、專項審計調(diào)查的涵義、適用范圍和特點(diǎn)

（一）專項審計調(diào)查的涵義。

根據(jù)2001年中華人民共和國審計署令第3號發(fā)布的《審計機(jī)關(guān)專項審計調(diào)查準(zhǔn)則》第二條規(guī)定，專項審計調(diào)查是指審計機(jī)關(guān)主要通過審計方法，對與國家財政收支有關(guān)或者本級人民政府交辦的特定事項，向有關(guān)地方、部門、單位進(jìn)行的專門調(diào)查活動。

（二）專項審計調(diào)查的適用范圍。

根據(jù)《審計機(jī)關(guān)專項審計調(diào)查準(zhǔn)則》第五條規(guī)定，審計機(jī)關(guān)可以對下列事項進(jìn)行專項審計調(diào)查：

1.國家財經(jīng)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的執(zhí)行情況；

2.行業(yè)經(jīng)濟(jì)活動情況；

3.有關(guān)資金的籌集、分配和使用情況；

4.本級人民政府交辦、上級審計機(jī)關(guān)統(tǒng)一組織或者授權(quán)以及本級審計機(jī)關(guān)確定的其他事項。

在實(shí)務(wù)工作中，審計機(jī)關(guān)可以單獨(dú)確定專項審計調(diào)查項目，也可以結(jié)合審計項目，針對專門事項進(jìn)行專項審計調(diào)查。

（三）專項審計調(diào)查的特點(diǎn)

專項審計調(diào)查的特點(diǎn)主要有：目標(biāo)的宏觀性、范圍的廣泛性、方式的多樣性、作用的實(shí)效性。

二、涉農(nóng)資金專項審計調(diào)查實(shí)務(wù)工作中存在的問題和不足

（一）項目立項宏觀性不足，參謀作用有待提高。實(shí)務(wù)工作中涉農(nóng)資金專項審計調(diào)查項目實(shí)施時，仍趨同于審計項目注重違規(guī)違紀(jì)問題的查處，未能結(jié)合現(xiàn)有財政管理體制和專項轉(zhuǎn)移支付制度，總體把握涉農(nóng)資金的投入規(guī)模、結(jié)構(gòu)和投向，對資金分配是否符合客觀需要，是否有利于“三農(nóng)”問題的解決，以及是否有利于當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的發(fā)展等方面缺乏宏觀的分析和研究。審計調(diào)查結(jié)論仍停留在是否遵循法律法規(guī)等制度，鮮有將審計調(diào)查結(jié)論提升到宏觀角度進(jìn)行綜合分析，提出有針對性的建議。

（二）項目分布點(diǎn)多面廣，難以調(diào)配審計調(diào)查力量。涉農(nóng)資金由財政等主管部門從中央、市層層撥付到縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村或項目實(shí)施單位中間層次、環(huán)節(jié)較多，審計調(diào)查要發(fā)現(xiàn)涉農(nóng)資金分配管理使用各環(huán)節(jié)的問題，必須緊緊圍繞資金流向，一查到底。同時，大多數(shù)涉農(nóng)資金在項目設(shè)置和資金分配上存在“撒胡椒面”的客觀情況，這就造成一項資金往往涉及幾十個項目區(qū)縣，在一個區(qū)縣內(nèi)又涉及多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組。在人員和時間均有限的情況下，審計機(jī)關(guān)組織實(shí)施涉農(nóng)資金專項審計調(diào)查難以有效解決調(diào)查深度和廣度的矛盾。

（三）項目管理水平低下，相關(guān)資料殘缺不全，難以防范風(fēng)險。涉農(nóng)資金的具體使用者或補(bǔ)助對象大多為縣以下基層單位或農(nóng)民個人，這些單位和個人往往不能進(jìn)行規(guī)范的財務(wù)核算，發(fā)生具體業(yè)務(wù)時也不能出具規(guī)范、有效的書面憑證，因此審計人員難以收集到充分、可靠的審計證據(jù)，只能通過觀察、問詢等手段收集可靠性相對較低的證據(jù)。同時，涉農(nóng)資金涉及的項目具體實(shí)施人員數(shù)量眾多，素質(zhì)參差不齊，項目、資金管理水平普遍較低，問題多發(fā)。而受審計力量和時間的限制，審計人員在審計調(diào)查涉農(nóng)資金時不可能面面俱到，未能發(fā)現(xiàn)問題的可能性較大，風(fēng)險較高。

（四）審計調(diào)查的程序和方法較為簡單。部分涉農(nóng)資金審計調(diào)查僅限于合規(guī)性和財務(wù)賬目基礎(chǔ)審查，未能結(jié)合工程項目審計、經(jīng)濟(jì)效益審計等，對工程類項目的效益情況關(guān)注度不夠。同時，由于部分涉農(nóng)資金在具體使用環(huán)節(jié)管理水平低下、相關(guān)資料不全，不能提供詳細(xì)完整的電子數(shù)據(jù)，導(dǎo)致審計人員無法運(yùn)用計算機(jī)等先進(jìn)手段開展審計，只能使用傳統(tǒng)的手工方式查閱、分析有關(guān)資料，審計效率難以提高。

三、改進(jìn)和完善涉農(nóng)資金專項審計調(diào)查的措施及對策

（一）審前準(zhǔn)備階段。

1.項目的選擇要有宏觀性和前瞻性。項目立項時，要緊緊圍繞當(dāng)?shù)攸h委政府的中心工作，選擇那些對社會經(jīng)濟(jì)生活發(fā)展有較大影響，群眾關(guān)心，社會關(guān)注的重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題實(shí)施審計調(diào)查。具體實(shí)踐中，立項要有前瞻性和宏觀性，主要是加強(qiáng)對重點(diǎn)部門、重點(diǎn)資金、重點(diǎn)項目的審計調(diào)查，用矛盾論的觀點(diǎn)就是抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，才能把握重點(diǎn)。

2.圍繞審計調(diào)查目標(biāo)，合理確定調(diào)查的范圍和內(nèi)容。專項審計調(diào)查涉及面往往很寬，“審什么”是首先需要解決的問題。審計人員要通過走訪、座談、查閱資料等多種形式，調(diào)查了解本次審計調(diào)查涉及哪些部門單位，資金管理使用的程序及流向。通過對被審計調(diào)查事項和行業(yè)、單位的深入、充分了解，可以初步分析得出由于法律法規(guī)不健全造成的管理漏洞和內(nèi)控制度執(zhí)行不嚴(yán)可能導(dǎo)致存在的問題，并以此確立審計調(diào)查的范圍、內(nèi)容和重點(diǎn)。

3.要掌握好調(diào)查涉及的相關(guān)政策法規(guī)。專項審計調(diào)查是一項政策性較強(qiáng)的工作，所涉及的事項大都有嚴(yán)格的法律法規(guī)約束。審計調(diào)查實(shí)施前，審計人員應(yīng)先搜集好相關(guān)的法律法規(guī)政策等認(rèn)真學(xué)習(xí)，領(lǐng)會各項政策法規(guī)的指導(dǎo)思想、預(yù)期目標(biāo)，正確把握政策之間的聯(lián)系與界限，以便指導(dǎo)具體的調(diào)查工作。同時，把握好政策法規(guī)后，能使審計人員立意變得更高，更能發(fā)現(xiàn)體制機(jī)制方面存在的問題，更好實(shí)現(xiàn)審計目標(biāo)。

4.要設(shè)計好審計調(diào)查表格、提綱和問卷等。筆者認(rèn)為，通過試審的方式來設(shè)計大型項目調(diào)查表格是一個行之有效的方法。同時，在設(shè)計調(diào)查表格、提綱和問卷的過程中要注意以下要點(diǎn)：一是要突出調(diào)查目標(biāo)和內(nèi)容，表格、提綱和問卷設(shè)計應(yīng)落腳于此。二是表格設(shè)計在滿足調(diào)查目標(biāo)的同時，應(yīng)盡量簡潔，方便數(shù)據(jù)的收集和填報。三是調(diào)查表格、提綱和問卷的設(shè)計要便于后期數(shù)據(jù)的匯總和分析。

5.要合理組織審計調(diào)查組。專項審計調(diào)查不僅要求審計人員要有查賬的知識，更側(cè)重與調(diào)查內(nèi)容相適應(yīng)的政策水平、管理知識、專業(yè)知識等。此外，目前大量涉及增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的涉農(nóng)專項資金，最終物化并表現(xiàn)為田間地頭的各項溝、渠、塘、路、橋等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，這類調(diào)查項目兼具了資金審計和工程審計的特點(diǎn)。因此，組建審計調(diào)查組時要考慮審計調(diào)查事項的特點(diǎn)、審計人員的特長等因素，從審計力量方面保證審計調(diào)查質(zhì)量。

（二）審計實(shí)施階段。

1.突出審計調(diào)查重點(diǎn)。從理論上講，調(diào)查的面越廣，調(diào)查結(jié)果的準(zhǔn)確性就越高。但在實(shí)務(wù)工作中，審計調(diào)查范圍受人力、時間、財力等審計資源的制約，審計人員不可能進(jìn)行全面的審計調(diào)查，只能根據(jù)調(diào)查目標(biāo)，突出重點(diǎn)，抓住主題主線，以點(diǎn)帶面，點(diǎn)面結(jié)合的開展調(diào)查工作。在“點(diǎn)”的選擇上要注重代表性和典型性，采用統(tǒng)計抽樣或非統(tǒng)計抽樣的方法，獲取充分、適當(dāng)?shù)膶徲嬜C據(jù)以得出結(jié)論。

2.抓好關(guān)鍵環(huán)節(jié)，保證審計調(diào)查質(zhì)量。這里的關(guān)鍵環(huán)節(jié)分三個方面：（1）對資金，要圍繞投入、分配、使用、管理等主要環(huán)節(jié)開展調(diào)查。一是在投入環(huán)節(jié)上，要摸清資金的總體規(guī)模、結(jié)構(gòu)分布和投向變化情況，檢查是否符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，是否有利于當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，是否按下達(dá)的計劃批復(fù)執(zhí)行，進(jìn)而全面反映和評價財政資金投入的總體情況及現(xiàn)狀；二是在分配環(huán)節(jié)上，要監(jiān)督負(fù)責(zé)資金安排分配的權(quán)利部門，是否按照批準(zhǔn)的項目內(nèi)容進(jìn)行分配并及時撥付資金，是否存在資金分配“散”、延遲撥付和滯留閑置等問題；三是在使用環(huán)節(jié)上，要進(jìn)行深入調(diào)查，把農(nóng)民群眾最關(guān)心的實(shí)際問題，最直接的利益問題納入調(diào)查視野，要揭露和查處擠占挪用、虛列支出、套取騙取財政資金等侵害農(nóng)民利益的違法違規(guī)問題，保證涉農(nóng)資金合理有效使用；四是在資金管理環(huán)節(jié)上，調(diào)查資金是否實(shí)行專戶管理、專賬核算，是否實(shí)行報賬制、招投標(biāo)制度，是否存在重項目、輕管理或者管理部門職能交叉重復(fù)，職責(zé)劃分不清等問題。（2）對工程項目，要抓住立項審批、設(shè)計、招投標(biāo)、合同簽訂、施工、竣工驗(yàn)收、結(jié)算和運(yùn)營的關(guān)鍵階段。一是立項環(huán)節(jié)要關(guān)注項目可研報告是否對項目要素進(jìn)行全面的調(diào)查和詳細(xì)的測算分析，財務(wù)上是否具備盈利性，環(huán)境及建設(shè)上是否具備可行性，項目是否符合國家和地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要等；二是設(shè)計環(huán)節(jié)要考慮工程選址、建設(shè)規(guī)模、工程主要內(nèi)容及投資形式是否合理，是否滿足設(shè)備的選型、征地、投資控制等需要；三是招投標(biāo)環(huán)節(jié)要關(guān)注招投標(biāo)程序是否合法，投標(biāo)單位的資質(zhì)是否合規(guī)，招標(biāo)小組的組成是否合理，評標(biāo)辦法是否公正、公平、合理；四是合同簽訂階段要關(guān)注合同訂立是否以立項和招標(biāo)為依據(jù)，合同條款是否齊全嚴(yán)謹(jǐn)，是否存在顯失公平的情況，是否明確了處罰措施及相應(yīng)的責(zé)任追究辦法等；五是項目建設(shè)施工階段要關(guān)注施工單位是否哄抬價格、增加工程造價，工程設(shè)計變更是否符合程序等；六是竣工驗(yàn)收階段要關(guān)注驗(yàn)收是否符合相關(guān)條件，是否嚴(yán)格按工程施工質(zhì)量驗(yàn)收規(guī)范進(jìn)行，工程設(shè)備內(nèi)在質(zhì)量是否存在問題，是否簽訂了工程保修合同等；七是結(jié)算階段要關(guān)注工程量是否多計、重計、漏計，材料用量和價格是否合理，費(fèi)用計算程序和取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否配套，工程預(yù)結(jié)算書計算結(jié)果是否正確等；八是項目效益情況，關(guān)注因立項不準(zhǔn)、可行性研究不充分、設(shè)計不合理、管理不善或工程質(zhì)量等原因，造成損失浪費(fèi)、效益低下甚至損害農(nóng)民利益等嚴(yán)重問題。（3）對審計調(diào)查組，要關(guān)注取得的證據(jù)是否能實(shí)現(xiàn)調(diào)查目標(biāo)，得出調(diào)查結(jié)論。檢查專項審計調(diào)查實(shí)施方案所列調(diào)查事項是否實(shí)施完成，是否需要實(shí)施追加或者替代的審計步驟和方法，取得的審計調(diào)查證據(jù)是否充分、適當(dāng)，是否實(shí)現(xiàn)調(diào)查目標(biāo)，是否支持得出調(diào)查結(jié)論等。

3.靈活運(yùn)用多種審計調(diào)查方法。根據(jù)專項審計調(diào)查工作的需要，可以采用順查法、逆查法、問卷調(diào)查法、訪談?wù){(diào)查法、計算機(jī)審計技術(shù)等不同的方式方法，收集證據(jù)。如在農(nóng)民專業(yè)合作社補(bǔ)助資金專項審計調(diào)查中，各區(qū)縣農(nóng)民專業(yè)合作社少的有幾十上百戶，多的有幾百上千戶。如果采用傳統(tǒng)的到戶調(diào)查取證方式，在一個區(qū)縣只有4名審計人員的情況下這幾乎是一個不能完成的任務(wù)。審計人員靈活運(yùn)用問卷調(diào)查方式，每到一個區(qū)縣就組織召開全區(qū)縣的專業(yè)合作社理事長大會，統(tǒng)一填寫《農(nóng)民專業(yè)合作社基本情況審計調(diào)查表》，交區(qū)縣主管部門審核后，再由審計組進(jìn)行抽查復(fù)核后進(jìn)行匯總。通過這種方式，審計人員擴(kuò)大了調(diào)查面，取得了詳實(shí)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，最終在調(diào)查報告中反映出農(nóng)民專業(yè)合作社設(shè)立不規(guī)范、盈利能力不強(qiáng)、盈余分配少、金融扶持政策落實(shí)不到位和部分政策配套措施不完善等問題，為下一步完善政策措施，推動農(nóng)民專業(yè)合作社持續(xù)健康發(fā)展提供了決策依據(jù)。

（三）審計報告階段。

1.做好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的匯總分析。專項審計調(diào)查報告要以數(shù)據(jù)作為支撐，項目現(xiàn)場結(jié)束后，要專門組織人員進(jìn)行數(shù)據(jù)的匯總分析，通過量化指標(biāo)，以數(shù)據(jù)來說明情況，反映問題。特別是行業(yè)審計調(diào)查在綜合報告匯總時，一定要做到分類正確、主次分明、突出重點(diǎn)。

2.做好問題的提煉工作。專項審計調(diào)查報告是專項審計調(diào)查工作的最終成果之一，調(diào)查報告一個重要的內(nèi)容就是反映影響宏觀經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的普遍性和傾向性問題。根據(jù)審計調(diào)查實(shí)施階段收集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)地分析提煉，發(fā)現(xiàn)的各項強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策在實(shí)際執(zhí)行中出現(xiàn)的問題及偏差。每類問題的表述可以按照先定性定量、后列舉的方式進(jìn)行，語言要準(zhǔn)確、簡練。

3.分析問題產(chǎn)生的原因、提出建議。在專項審計調(diào)查報告中不但要反映問題，還要從宏觀層面分析產(chǎn)生這些問題的體制機(jī)制原因，針對性提出完善機(jī)制機(jī)制的措施和加強(qiáng)管理的辦法。也可以總結(jié)和推介專項審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的典型經(jīng)驗(yàn)，為上級決策部門的宏觀經(jīng)濟(jì)決策提供第一手資料，發(fā)揮審計經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士和政府謀士的作用。

4.做好專項審計調(diào)查成果轉(zhuǎn)化。個人認(rèn)為，做好一個專項審計調(diào)查項目，更高的要求是針對發(fā)現(xiàn)的問題完善政策制度，推動法制建設(shè)和體制機(jī)制改革。如我局在對蔬菜專項資金審計調(diào)查后，促進(jìn)部分區(qū)縣出臺了管理制度4項。通過加強(qiáng)政策制度建設(shè)，促進(jìn)地方政府和職能部門有“法”可依、有“法”必依，使審計更好服務(wù)于農(nóng)業(yè)發(fā)展。（作者單位：重慶市統(tǒng)計局）

參考文獻(xiàn)：

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