林遠(yuǎn)　+蔡穎　+張莫

農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)抵押或農(nóng)地收益貸款等相關(guān)試點(diǎn)工作正嘗試開(kāi)展。無(wú)論擔(dān)保主體是政府、個(gè)人，還是中介機(jī)構(gòu)，由于缺乏標(biāo)準(zhǔn)和法律依據(jù)，金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)民在這項(xiàng)改革中仍會(huì)面臨貸款風(fēng)險(xiǎn)隱患。

農(nóng)民最大的資產(chǎn)——土地，其商品屬性，正通過(guò)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)抵押或農(nóng)地收益貸款等相關(guān)試點(diǎn)工作被逐步激活。

筆者在北京、四川、安徽等多省市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，為降低還貸風(fēng)險(xiǎn)，各地推行了各種各樣的擔(dān)保模式，其中由政府作為擔(dān)保主體的模式受到金融機(jī)構(gòu)的大力追捧。

然而，多位業(yè)內(nèi)專(zhuān)家表示，無(wú)論擔(dān)保主體是政府、個(gè)人，還是中介機(jī)構(gòu)，由于缺乏標(biāo)準(zhǔn)和法律依據(jù)，金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)民在這項(xiàng)改革中仍會(huì)面臨貸款風(fēng)險(xiǎn)隱患。

探索：農(nóng)地抵押貸款改革催生多個(gè)擔(dān)保模式

“實(shí)際上大部分銀行都認(rèn)為，如果沒(méi)有第三方擔(dān)保，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)非常大，愿意做的人非常少。銀行需要第三方擔(dān)保，不論擔(dān)保方是村長(zhǎng)這樣的個(gè)人，還是政府設(shè)立的第三方機(jī)構(gòu)，都是為了降低風(fēng)險(xiǎn)?！币晃婚L(zhǎng)期關(guān)注土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的業(yè)內(nèi)人士對(duì)筆者說(shuō)。

筆者日前走訪(fǎng)了多個(gè)正在或即將試點(diǎn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的地區(qū)，發(fā)現(xiàn)在探索該項(xiàng)工作的過(guò)程中，各地推行了多種多樣的擔(dān)保模式，包括地方政府、民營(yíng)企業(yè)、村級(jí)中介機(jī)構(gòu)、擔(dān)保公司、個(gè)人在內(nèi)都可成為擔(dān)保主體。

山東省萊蕪市在推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的過(guò)程中，建立了一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)?；?。萊蕪市財(cái)政每年拿出一定資金，用于建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款擔(dān)?；稹?dān)?；鸾唤o合作擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行信托理財(cái)，形成的收益與政府風(fēng)險(xiǎn)基金一并作為風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，用于擔(dān)保代償。出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，首先由專(zhuān)項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)基金理財(cái)收益代償；不足部分由專(zhuān)項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)基金承擔(dān)40%的貸款損失、擔(dān)保公司承擔(dān)60%的貸款損失；對(duì)合作中超出政府專(zhuān)項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)基金以上的損失，由擔(dān)保公司承擔(dān)。如無(wú)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生或風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)后仍有結(jié)余，全部返還給政府。

也有地區(qū)以民營(yíng)公司作為擔(dān)保主體來(lái)承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任。2014年初，黑龍江省佳木斯市當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)資本組建佳木斯金成農(nóng)村金融服務(wù)公司，公司專(zhuān)門(mén)做農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的業(yè)務(wù)。它運(yùn)作的模式是，農(nóng)民和金融服務(wù)公司簽訂一個(gè)土地流轉(zhuǎn)合同，由農(nóng)民把土地流轉(zhuǎn)給金融服務(wù)公司，金融服務(wù)公司以土地作為抵押并提供擔(dān)保，銀行據(jù)此給農(nóng)民放貸。該金融服務(wù)公司辦理土地登記、抵押、流轉(zhuǎn)手續(xù)，并承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任。

除了上述模式外，還有部分地區(qū)試點(diǎn)采用的是引入擔(dān)保公司的模式，農(nóng)民每次抵押需要支付擔(dān)保費(fèi)用，貸款成本有所提高；還有很多的地區(qū)，仍停留在以村長(zhǎng)或農(nóng)戶(hù)等個(gè)人作為擔(dān)保主體的階段。

風(fēng)險(xiǎn)：擔(dān)保主體標(biāo)準(zhǔn)缺失恐埋隱患

由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)可抵押貸款的試點(diǎn)現(xiàn)在仍處于初級(jí)階段，很多金融機(jī)構(gòu)都是摸著石頭過(guò)河，由政府作為主體為這項(xiàng)業(yè)務(wù)提供擔(dān)保無(wú)疑是最讓金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)民放心的一種模式。

“出了事也沒(méi)關(guān)系，反正還有政府來(lái)‘兜底?！币晃粩M開(kāi)展農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)的工作人員此前在接受筆者采訪(fǎng)時(shí)表示。

但是，有業(yè)內(nèi)人士對(duì)此并不認(rèn)同，一方面這需要政府投入大量人力、物力和資金；另一方面，一旦農(nóng)民和銀行出現(xiàn)貸款糾紛，農(nóng)民可能考慮到政府提供擔(dān)保的背景，出現(xiàn)賴(lài)賬不還的情況。

對(duì)于個(gè)人作為擔(dān)保主體的嘗試，中國(guó)社科院學(xué)部委員張曉山在接受筆者采訪(fǎng)時(shí)表示，在貸款發(fā)生壞賬之后由個(gè)人或者村委會(huì)進(jìn)行代償，恐怕不一定靠譜。個(gè)人作為擔(dān)保人未有法律依據(jù)，出了問(wèn)題也無(wú)法得到法律保護(hù)。

另外，一個(gè)村鎮(zhèn)銀行信貸部人士表示，依靠村級(jí)中介機(jī)構(gòu)作為擔(dān)保，如果機(jī)構(gòu)趨利性比較強(qiáng)，那么就容易出現(xiàn)貸款挪用、冒名貸款的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于銀行而言，貸后監(jiān)控困難，而且這類(lèi)機(jī)構(gòu)在法律意義上也不受保護(hù)。

“總而言之，因?yàn)槭切律挛?，政府?duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押的擔(dān)保模式還沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，更沒(méi)有監(jiān)管，現(xiàn)有的各種模式都是有隱患的。”上述村鎮(zhèn)銀行信貸部人士說(shuō)。

“現(xiàn)在各地對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)際上是突破了現(xiàn)有的《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》的法律框架，也可以說(shuō)是各地的一種‘搶跑行為，一旦出現(xiàn)了相關(guān)的法律糾紛，農(nóng)民可能無(wú)法得到法律的保護(hù)。”張曉山建議，在這樣的背景下，為了保證相關(guān)試點(diǎn)的順利進(jìn)行，試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)該出臺(tái)相關(guān)的法律條例。

突破：“三農(nóng)”貸款投放思路謀變

一位長(zhǎng)期關(guān)注土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的業(yè)內(nèi)人士對(duì)筆者說(shuō)，農(nóng)民在將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押給銀行的同時(shí)引入第三方的保證擔(dān)保，這種做法實(shí)際上并非真正的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。

“引入擔(dān)保之后，對(duì)于銀行來(lái)說(shuō)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是第二位的約束，擔(dān)保才是第一位的約束，這可以說(shuō)只是形式上的抵押?！彼f(shuō)，實(shí)際上，對(duì)于銀行而言，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這樣的抵押物很難處置，在我國(guó)，很多土地流轉(zhuǎn)的平臺(tái)發(fā)育不盡成熟，或者只是搭起來(lái)了一個(gè)“架子”，和真正的土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)相距甚遠(yuǎn)。

實(shí)際上，對(duì)大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)而言，“三農(nóng)”貸款的特點(diǎn)正是抵押物不足、信息不對(duì)稱(chēng)和信用體系相對(duì)不完善，給信貸投放和風(fēng)險(xiǎn)把控帶來(lái)難度?！暗牵槍?duì)小而散的農(nóng)戶(hù)，我們還是希望能?chē)L試土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，關(guān)鍵還是需要政府支持，包括財(cái)政等方面的支持?！苯K如皋農(nóng)商行副行長(zhǎng)展愛(ài)云對(duì)筆者表示。

另外，筆者在江蘇還了解到，為破解農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押在制度上、操作上存在的困局，一些金融機(jī)構(gòu)從資金需求最迫切、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)最豐富的領(lǐng)域入手，推出了一些農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款產(chǎn)品，并且也采取了各有側(cè)重的管控手段，如新沂農(nóng)商行要求農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵質(zhì)押貸款申請(qǐng)人需由村委會(huì)出具同意辦理意見(jiàn)和“地隨房走”決議意見(jiàn)，再由房管部門(mén)辦理評(píng)估登記。

對(duì)于“三農(nóng)”貸款，根據(jù)其特點(diǎn)，其實(shí)銀行也在朝“輕抵押、重信用”的思路轉(zhuǎn)變。在隸屬浙江寧波市的象山縣，象山農(nóng)村信用合作聯(lián)社對(duì)農(nóng)戶(hù)貸款的做法是，建立農(nóng)戶(hù)征信檔案，并采取村民集團(tuán)授信模式，將信貸資金打包，由村內(nèi)的組織自行管理。如果有一戶(hù)出現(xiàn)貸款逾期甚至到期不還，就將影響整個(gè)村的授信額度。

“浙江慈溪農(nóng)合行的非抵押貸款就占整個(gè)貸款投放的50%以上，該銀行還組建推廣了無(wú)抵押的信用聯(lián)合體貸款模式，其中同樣有農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社介入。但是，基于農(nóng)村整個(gè)信用體系還不完善，因此，擔(dān)保依然是目前大多數(shù)銀行放貸條件的重要一環(huán)，尤其是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押還存在一些制度性障礙，這對(duì)擔(dān)保的依賴(lài)就會(huì)更重一些?！币晃坏胤姐y監(jiān)局人士在接受筆者采訪(fǎng)時(shí)表示。