顏昌武

2013年9月30日，美國國會未能通過新財政年度臨時撥款預算案。10月1日凌晨，白宮管理與預算辦公室（OMB）向各聯(lián)邦政府機構發(fā)出備忘錄，通知其“有序關門”。按照憲法規(guī)定，如果預算沒有通過國會審查，政府將沒有辦公經(jīng)費，其大部分功能將被迫暫停。從積極的角度看，此次預算僵局，反襯了美國人國家治理的基本理念：“如果你不能制定預算，你怎么能夠治理國家？”

直至建國百余年后的進步時代，美國人這一現(xiàn)代預算理念才姍姍來遲。

零碎的撥款法案

現(xiàn)代預算體系的基本要素包括：立法機構的預算監(jiān)督；政府內(nèi)部的集中控制；公眾的知情參與和監(jiān)督。

在1921年《預算與會計法案》通過之前，聯(lián)邦層面實際運行的是一套由國會單獨控制、碎片化且不為公眾所知的預算體系。更準確地說，美國的預算體系只是一種零碎的撥款法案。

吊詭的是，這種制度安排竟源于美國人對民主的珍視。出于對選舉民主的執(zhí)著信念和對行政權力集中的畏懼，美國憲法從一開始就將看管“錢袋子”的權力賦予國會：“非經(jīng)國會撥款不得支出”，聯(lián)邦政府各部門向國會申請財政撥款，并由財政部匯總后呈交國會審查。

國會缺乏核心預算審核部門對財政事務進行精確評估，審查任務就分散到國會各委員會身上。內(nèi)戰(zhàn)后，為應對財政赤字，國會強化了撥款模式的“碎片化”：國家收入由眾議院的賦稅委員會和參議院的財政委員會共同負責；政府開支則由參眾兩院十多個委員會共同管理。各委員會“各吹各的號，各跑各的調(diào)”，必然削弱國會對“錢袋子”的實際控制能力，財政報告最終淪為一堆雜亂無章的事后報賬單。

在這種碎片化的撥款體制下，賬目極其混亂，人們沒法關注支出總數(shù)，也沒法弄清錢都花在了什么地方，公共資金的巨大浪費在所難免。時任參議員奧德里奇宣稱，在1909年這個赤字年度，國會通過的撥款中至少有5000萬美元被浪費掉。被浪費的金額約占當年全年財政支出總額6.6億美元的8%。

市政層面的混亂現(xiàn)象不遑多讓，撥款同樣也只有一個總數(shù)，沒有分類，更沒有明細。費城1911年的預算報告籠統(tǒng)地表明，有2.5萬美元用于“郵費、冰塊、檔案、餐飲、維修、廣告、貸款、招待本市和來訪官員，以及其他”。其時，市政府雇員都是以現(xiàn)金支付的方式領取工資，領多領少也沒有專人負責。

隨著政府越來越多地介入經(jīng)濟和社會領域，財政支出規(guī)模也越來越大，加上毫無節(jié)制的浪費，財政赤字急劇上升，財政赤字反過來又會加重公眾稅負。事實上，預算改革前的美國稅種極多，尤其在州及地方層級，凡是能夠想出的名目都可用來向公眾征稅，以至于人們嘲諷說：“只要一看見商品就向它征稅?！?/p>

民主要求公眾參與。改革前，各級政府的預算狀況都是保密的，根本談不上公眾監(jiān)督的問題。稅收法案如何提出、如何通過，財政撥款支出多少，如何支出，公眾均無從知曉。會計學者波茲指出：“美國的大多數(shù)城市和城鎮(zhèn)沒有公布財務報告；而那些公布的報告也嚴重缺乏有用的信息。例如，1895年密爾沃基市主審計長的報告長達290頁，但支出僅僅是按照提款的賬戶報告的。波士頓市1890年的報告列舉了過去30年公共圖書館所有受托人的名字，但對一項正在建筑中的圖書館的花費只字不提?！奔词股頌槊褚鈾C構的議會，其審查活動也不公開進行，很少有人知道他們到底如何審查收支草案。

一個原本以珍視民主為出發(fā)點的財政制度，竟然導致公共資金的巨大浪費、公眾福利的持續(xù)走低和稅收負擔的持續(xù)加碼，走上了背離民主精神的不歸路。民主之路需要光亮，而一個設計得更好的預算體系或許能夠帶來光亮。

現(xiàn)代預算之路

1921年《預算和會計法案》的通過，被普遍視為美國現(xiàn)代預算體系誕生的標志。但美國人走向現(xiàn)代預算之路的故事，還得從“ABC三人組”及其領導的紐約市政研究局說起。

“ABC三人組”是指艾倫（William Allen）、布魯埃爾（Henry Bruere）和克里夫蘭（Frederick Cleveland）這三位預算改革的先驅(qū)，因其姓氏的首寫字母組合而得名。他們創(chuàng)造了預算改革的理念，強調(diào)預算不僅是一種效率工具，還是維系負責任的民主政府的關鍵。為了宣傳這一預算理念，他們廣泛運用了展覽、講課、媒體宣傳、散發(fā)手冊等形式，改變了美國人看待和管理政府財政的方式。

理念被更多人分享時便會導向行動。1906年，旨在尋求“經(jīng)濟、效率與民主”的城市改良局成立，并于1907年重組為新的紐約市政研究局。在各種改革組織彼此競爭的情況下，研究局作為一個獨立于政府和民眾的公共機構，將自身定位于政府管理的醫(yī)生，倡導將第一手的“科學”觀察方法應用于診斷城市弊病，并堅定不移地依賴技術專家的專業(yè)知識開出藥方，有效改變了政府內(nèi)部及政府與公民之間的權責關系。

為推廣改革方案，研究局從一開始就注重搞好與政府及其官員的關系。1907年，研究局與紐約市衛(wèi)生局聯(lián)合推行一項預算改革試點，并最終發(fā)表了名為《編制一份市政預算》的詳細報告。同年，研究局與財政局及市政調(diào)查與統(tǒng)計局合作，為四個主要部門準備會計分類方案，并于1908年推出了美國歷史上第一份以部門職能分類為基礎的預算。

盡管這份預算十分粗糙，卻在美國歷史上第一次將預算從理念變?yōu)楝F(xiàn)實、從經(jīng)驗行為提升為規(guī)范方法，效果令人驚喜：紐約市當年薪金撥款就減少31萬美元；翌年，這方面的節(jié)省增至 108萬美元；1910年，伴隨薪金分級制的推行，這方面的節(jié)省達到了200萬美元。

研究局十分注重宣傳推廣。預算展覽是艾倫打造的宣傳形式，它以一種“最現(xiàn)代的廣告方式向市民展示（城市的錢）是如何被花掉的”，有力地激發(fā)了公眾對政府職能的幕后監(jiān)視。1908年的第一次展覽吸引了7萬市民前來參觀，到1911年的第四次展覽，展覽時間延續(xù)了將近一個月，參觀人數(shù)超過100萬，就連孩子們也流連忘返。從波士頓到洛杉磯，媒體在盛贊研究局所取得的成績。

紐約預算改革的成功，為各地政府樹立了學習的榜樣。它們紛紛索要研究局編制的《市政會計手冊》，派人到研究局舉辦的培訓班學習，并開始舉辦自己的預算展覽。此后，“‘預算一詞就像‘社會正義或者‘美國主義等詞一樣，成為了政治常用語”，預算改革成功地走向了全國。在1911年至1919年間，44個州通過了預算法。到1929年，除阿肯色州外，各州都采用了行政模式的預算體制。

預算改革運動漸入高潮并擴展至聯(lián)邦層面，塔夫脫總統(tǒng)及其組建的經(jīng)濟與效益委員會（俗稱“塔夫脫委員會”）功不可沒。1909年，塔夫脫就任總統(tǒng)，面對快速膨脹的聯(lián)邦政府機構和連續(xù)五年的巨額財政赤字，他希望能夠控制聯(lián)邦支出的增長，消除財政資金的浪費與低效，于是組建了塔夫脫委員會，并任命“ABC三人組”中的克里夫蘭擔任主席?？死锓蛱m堅持認為，導致政府低效和浪費的主要原因，是缺乏足夠的方法向國會提交一份明確而具體的預算。因此，在1912年題為《需要國家預算》的報告中，克里夫蘭強調(diào)，為了實現(xiàn)經(jīng)濟和效益的最大化，為了加強民主，建議由總統(tǒng)編制統(tǒng)一的、全面的政府預算，然后提交國會審批。

1921年，《預算與會計法案》最終由國會通過，這一里程碑式的法案禁止各行政機構將其支出申請直接提交給國會，而是經(jīng)由新成立的預算局并直接對總統(tǒng)負責，從而強化了總統(tǒng)的權力，結(jié)束了政府內(nèi)部支離破碎的現(xiàn)狀，標志著現(xiàn)代預算制度在國家層面的建立。

看得見的政府

回望美國人所走過的現(xiàn)代預算改革之路，可以發(fā)現(xiàn)兩個要點：選舉并不必然帶來民主，在不觸動政治體制根基的前提下，技術層面的預算改革也能助推政治民主的發(fā)展；如果國家預算不能對公眾公開，就說明這個國家的治理水平離現(xiàn)代化的要求還有一段距離，公共資金的巨大浪費與政府官員的大面積貪腐問題也難以從制度上得到根治。

國未及立，開國元勛們就嘔心瀝血地商定了一整套憲政設計，將民主愿景提升到“美國夢”的高度，希望借此建立一個對公眾負責任的政府。這套憲政設計蘊含著一種基本的民主信念：只要實現(xiàn)定期的、公開的選舉，就可以促使民選出來的官員或議員對公眾負責任。

迄至19世紀末，人們發(fā)現(xiàn)，“執(zhí)行憲法要比制定憲法困難得多”，即使是民選的政府，也同樣可能腐敗橫行、問題叢生。如何促使政府更好地對公眾負責呢？進步人士發(fā)現(xiàn)，僅僅增加公民投票權并從道德上對那些以權謀私的官員予以譴責，并不能實現(xiàn)持久的改善。要使持久的改善成為現(xiàn)實，從技術層面入手將是一個不錯的選擇。有鑒于此，進步人士從管住“錢袋子”入手，通過對政府及其官員實施“非暴力的制度控制”，逐步確立起現(xiàn)代預算體系，從而將“美國夢”坐實到可操作的層面。

尤其值得關注的是，從進步時代所取得的成效來看，預算改革不單是一種提升政府經(jīng)濟和效益的技術改革，也是一種重塑美國治理結(jié)構的政治改革。

在進步人士看來，“民主并不是一項旨在吸引大量旁觀者的運動”，要想不成為民主運動的局外人，要想為民主大廈添磚加瓦，就應該想辦法對政府中發(fā)生的事情多一些了解。了解政府有很多方式，但沒有哪種方式比編制一份完善的預算更加全面和更加有效。因為預算是政府的血液，是政府正在做什么或打算做什么的財政反映，通過預算，人們能夠很清楚地了解到政府過去的情況、當前的狀況和將來的計劃，而且明確設定了責任和控制方式。

在建國后百余年的歷程中，由于政府內(nèi)部的行政控制乏力，美國各級政府都沒有一個預算可以全面、準確、詳盡地反映政府的活動及其成本，因而，無論對行政首長還是對議會，抑或是對人民，政府都是“看不見的”。

“看不見的政府”必然是“不負責任的政府”。預算改革的目的，就是要把“看不見的政府”變成“看得見的政府”。通過引入和借助公眾力量，預算改革不經(jīng)意地重塑了總統(tǒng)與國會之間的權力關系以及政府內(nèi)部的權力關系。說到底，公民的呼聲，公民的行動，才是推動國家治理能力提升的根本力量。