黃廉傳　楊王太

2013年，吉安市審計局首次嘗試開展了對兩個縣的縣委書記、縣長任中經(jīng)濟責(zé)任同步審試點工作，對縣委書記、縣長經(jīng)濟責(zé)任同步審進行了積極探索與實踐，取得了良好成效。本文就如何搞好縣委書記、縣長經(jīng)濟責(zé)任同步審談點認識。

一、縣（市、區(qū)）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任同步審的必要性

2011年《審計署“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃》指出：全面推進縣（市、區(qū)）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任同步審計，探索和推行黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部同步審計的組織方式和審計方法。在2012年的全國審計工作會議上劉家義審計長又作出強調(diào)，要改進經(jīng)濟責(zé)任審計方式，積極推進黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任同步審計。根據(jù)上述精神，全國各地省、市級審計機關(guān)進行了積極探索實踐，江西省審計廳2013年也在新余市和吉安市首次試點開展市委書記、市長經(jīng)濟責(zé)任同步審計。為地市級審計機關(guān)開展“同步審”工作提供了經(jīng)驗。2012年吉安市出臺了《吉安市2012～2016年縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計工作規(guī)劃》，把同一縣的縣委書記、縣長在同一年列為審計計劃后，吉安市審計局緊跟形勢發(fā)展，積極探索實踐，2013年也首次在新干、峽江兩縣開展了縣委書記、縣長任中經(jīng)濟責(zé)任同步審實踐。

黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任同步審是當(dāng)前經(jīng)濟責(zé)任審計形勢發(fā)展的新要求。從黨委、政府職責(zé)分工來看，兩者對經(jīng)濟工作都有管理職能，對經(jīng)濟工作中存在的問題都負有責(zé)任，只是側(cè)重點不同而已。黨委對經(jīng)濟工作發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用，重大經(jīng)濟決策多由黨委作出，政府主要負責(zé)執(zhí)行和日常管理。以往我們僅僅對政府主要領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟責(zé)任進行審計，并將所有的經(jīng)濟責(zé)任歸于政府，這是不全面、不客觀的，也是不公平的。由此，為了準(zhǔn)確、全面、科學(xué)的考核、評價黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟責(zé)任，使兩位主官對同時在任時發(fā)生的經(jīng)濟問題自己應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任有個清醒的認識，有效解決領(lǐng)導(dǎo)干部在承擔(dān)經(jīng)濟責(zé)任中的推脫扯皮、審計評價過程中的討價還價現(xiàn)象，同時也可避免不必要的重復(fù)審計，開展黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任同步審計就顯得十分必要。

二、黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任同步審的做法

（一）審計程序或步驟

1.制發(fā)審計告知函。在2013年度審計項目計劃確定后，市局以函的形式分別制發(fā)了“關(guān)于告知2013年度經(jīng)濟責(zé)任審計項目計劃的函”，告知了兩位主官和縣委、縣政府，重點告知了審計的依據(jù)、審計內(nèi)容和大致審計時間。

2.編制審計工作方案。統(tǒng)一制定了對兩個縣的縣委書記、縣長經(jīng)濟責(zé)任同步審計工作方案。方案統(tǒng)一明確了審計目標(biāo)、審計范圍、審計內(nèi)容、重點、工作要求和大致審計實施時間。明確了采取同步審計的方式，組成同一審計組，在同一審計期間，同時對書記、縣長實施經(jīng)濟責(zé)任審計。明確了分別送達審計通知書，分別制定審計實施方案，分別征求意見，分別出具審計報告和提交審計結(jié)果報告。明確了審計組組長由局領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，副組長由經(jīng)濟責(zé)任審計科負責(zé)人擔(dān)任，由經(jīng)濟責(zé)任審計科牽頭，審計組組成人員結(jié)合債務(wù)審計、財政收支管理審計和有關(guān)專項資金審計由全局統(tǒng)籌調(diào)配等內(nèi)容。

3.審前調(diào)查。審前調(diào)查主要做了三件事：一是召開了兩場座談會。分別是與被審計對象、縣委縣政府領(lǐng)導(dǎo)座談和與擬定要審計的部門負責(zé)人座談。通過座談會形式與縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)取得聯(lián)系，與審計涉及的相關(guān)部門進行對接，確定書記縣長經(jīng)濟責(zé)任審計的總協(xié)調(diào)人及各部門的聯(lián)絡(luò)人員；二是初步了解掌握書記、縣長任職期間財政財務(wù)收支情況及經(jīng)濟社會發(fā)展基本情況，從調(diào)查單位提供的相關(guān)資料中進行分析，確定審計重點；三是明確了下一步現(xiàn)場審計的有關(guān)事宜。通過做這三件事，達到了審前調(diào)查目的，為編制審計實施方案提供依據(jù)。

4.制定審計實施方案。根據(jù)審計工作方案和審前調(diào)查了解的有關(guān)情況，編制了書記縣長同步審審計實施方案?！皩嵤┓桨浮斌w現(xiàn)了書記縣長同步審的特點，即雖然是兩個項目，但把書記縣長審計的審計目標(biāo)、審計范圍和審計內(nèi)容及審計重點反映在一個方案中。審計組下設(shè)了5個審計小組，分別是綜合審計小組、財稅審計小組、城鄉(xiāng)建設(shè)審計小組、土地環(huán)保審計小組和民生審計小組，各小組設(shè)小組長和主審，對分工內(nèi)的審計任務(wù)負責(zé)。綜合審計小組負責(zé)協(xié)助審計組長協(xié)調(diào)組織審計工作，組織現(xiàn)場審前調(diào)查和審計實施方案的制定工作，草擬審計通知書，協(xié)調(diào)審計組成員之間的業(yè)務(wù)聯(lián)系，草擬審計組審計報告及征求意見，代擬審計結(jié)論性文書，參加對縣委、縣政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員及其他領(lǐng)導(dǎo)同志進行審計訪談，負責(zé)審計組的現(xiàn)場調(diào)度，審計現(xiàn)場工作量的考核，對審計組執(zhí)行審計紀(jì)律的監(jiān)督檢查，審計項目質(zhì)量部門復(fù)核等。并負責(zé)審計縣委縣政府兩辦、統(tǒng)計、國資、商務(wù)、發(fā)改等單位。財稅審計小組負責(zé)審計財政、稅務(wù)、園區(qū)、城投等單位。城鄉(xiāng)建設(shè)審計小組負責(zé)審計城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、房管、農(nóng)工部、發(fā)改以及重點項目工程。資源環(huán)保審計小組負責(zé)審計國土、環(huán)保、工信、水務(wù)等單位。民生審計小組負責(zé)審計民政、人社、教育、科技、衛(wèi)生及民生工程目標(biāo)責(zé)任完成情況。

各小組必須在現(xiàn)場完成審計取證手續(xù)，做好審計工作底稿、起草審計小組分報告和審計歸檔工作。

5.下達審計通知書。審計實施的三天前我們分別制發(fā)書記、縣長審計通知書并分別送達了審計對象和所在單位。通知書同時分別主送縣委書記并縣委和縣長并縣政府。

6.組織召開審計進點會。審計進點會分別在兩個縣召開，由審計組組長主持。邀請市委組織部分管干部監(jiān)督的部領(lǐng)導(dǎo)到位指導(dǎo)，市審計局局長、分管局長，縣委書記、縣長，縣委、縣政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員，縣委、縣政府辦主任以及縣直有關(guān)部門、單位的主要負責(zé)同志，審計組全體成員參加會議。會上審計組副組長宣讀審計通知書；市審計局局長、市委組織部領(lǐng)導(dǎo)分別講話，說明審計依據(jù)、審計目標(biāo)、審計范圍、審計內(nèi)容、審計的重要性及相關(guān)要求等；縣委書記、縣長分別作了表態(tài)性發(fā)言；縣委領(lǐng)導(dǎo)代表縣委縣政府作了表態(tài)性講話。

7.審計公示。

8.審計訪談。審計進點會召開以后，利用了兩天的時間，審計組長（提問）和副組長（記錄）對縣委常委、兩辦主任進行訪談。訪談的主要內(nèi)容就是審計實施方案中的重要審計內(nèi)容。訪談采用背靠背式逐個進行不對外公開的方式進行。訪談達到了兩個目的：一是了解了兩位主官的經(jīng)濟工作的有關(guān)情況，二是讓有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)有機會反映情況，一定程度上也是在規(guī)避審計風(fēng)險。

9.審計實施。兩個項目從進點到撤離現(xiàn)場分別用了30天和25天的時間，各審計小組緊扣審計實施方案，突出重點，在充分總結(jié)書記、縣長取得的業(yè)績的同時，重點在貫徹執(zhí)行上級方針政策、重大經(jīng)濟決策、財政財務(wù)收支、重大投資項目建設(shè)、政府性債務(wù)等方面發(fā)現(xiàn)存在不規(guī)范的問題，取得了經(jīng)濟責(zé)任審計的第一手資料，為撰寫審計報告，正確評價和界定領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任奠定了良好基礎(chǔ)。在此階段，各審計小組完成審計取證單、審計工作底搞及小組分報告的編制工作，對問題產(chǎn)生的原因進行分析，提出責(zé)任界定意見及責(zé)任界定依據(jù)。

10.撰寫審計報告，征求意見。（1）提交審計報告征求意見稿初稿。審計組在綜合梳理、分析各小組的審計結(jié)果后，起草審計報告征求意見稿初稿，先行就初稿內(nèi)容與兩位主官進行溝通，進一步核實情況。（2）提交審計報告征求意見稿。在聽取兩位主官意見和對“報告初稿”反映情況進一步核實、完善后，出具正式的審計報告征求意見稿，再正式征求兩位主官及縣委縣政府的意見。

11.項目審理。（1）審計組內(nèi)部復(fù)核。審計實施階段，審計組內(nèi)部實行了審計項目全過程質(zhì)量控制。各審計小組長對分工內(nèi)的審計取證進行復(fù)核簽字，審計組長對各小組提供的審計工作底稿和分報告進行復(fù)核簽字。（2）審理機構(gòu)現(xiàn)場跟蹤審理?，F(xiàn)場審計后期市局審理機構(gòu)到審計現(xiàn)場重點就審計組執(zhí)行審計方案、獲取審計證據(jù)、編寫工作底稿、對問題引用法律法規(guī)定性、責(zé)任界定等影響審計質(zhì)量的重點環(huán)節(jié)和內(nèi)容進行重點跟蹤審理，并對審理發(fā)現(xiàn)的情況提出了針對性的建議。（3）審理機構(gòu)全過程審理。審計報告代擬稿出來后，審理機構(gòu)對項目全過程質(zhì)量控制進行審理。（4）提交審計業(yè)務(wù)會議研究決定。

12.出具結(jié)論性文書。根據(jù)審計業(yè)務(wù)會議研究結(jié)果，出具審計結(jié)果報告和審計報告，報市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)，送市委組織部等相關(guān)單位，并送達被審計對象及其所在單位。對審計發(fā)現(xiàn)的問題抓好整改落實。

（二）審計內(nèi)容和責(zé)任界定。

審計內(nèi)容的確定和責(zé)任界定，主要是以“兩辦規(guī)定”和《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）》、黨的十六大報告明確的縣委（書記）、縣政府（縣長）經(jīng)濟工作職責(zé)為依據(jù)。

1.審計內(nèi)容。

（1）縣委書記側(cè)重于“決策”。即貫徹執(zhí)行有關(guān)經(jīng)濟法律法規(guī)，中央重大經(jīng)濟方針政策和省委省政府、市委市政府的決策部署；研究決定重大的經(jīng)濟事項；制定政策措施；組織實施和管理有關(guān)經(jīng)濟活動，推動縣域經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展情況；把握全縣經(jīng)濟社會發(fā)展大局，組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和督促政府執(zhí)行縣委做出的決策；上級黨委政府及其主管部門經(jīng)濟工作責(zé)任目標(biāo)、國家法律法規(guī)、部門規(guī)章要求完成的經(jīng)濟指標(biāo)執(zhí)行情況。所以把書記在經(jīng)濟決策方面、經(jīng)濟監(jiān)管方面、經(jīng)濟效益方面、個人廉潔情況等作為書記審計的重點內(nèi)容。

（2）縣長側(cè)重于“執(zhí)行”，即組織政府各部門、各單位落實和執(zhí)行縣委的決定，推動地方經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展情況。所以對縣長的審計，重點抓具體執(zhí)行層面的情況和問題。把貫徹有關(guān)經(jīng)濟法律法規(guī)，貫徹執(zhí)行中央重大經(jīng)濟方針政策和省委省政府、市委市政府以及縣委的決策部署，研究制定有關(guān)經(jīng)濟工作的政策措施，組織實施和管理有關(guān)經(jīng)濟活動，推動縣域經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展情況；全縣經(jīng)濟社會發(fā)展的總體狀況；重大經(jīng)濟決策的制定和執(zhí)行情況（如：節(jié)能減排環(huán)境保護政策、土地政策、社會保障、醫(yī)療教育衛(wèi)生、惠農(nóng)等民生政策等）；財政收支和財政管理情況；政府債務(wù)的舉借、管理和使用情況；國有資產(chǎn)（資源）管理和使用情況；政府投資和以政府投資為主的重大投資項目、重要基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)、管理情況；城鄉(xiāng)規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)情況；對直接分管部門的管理和監(jiān)督情況；上級黨委政府及其主管部門經(jīng)濟工作責(zé)任目標(biāo)、國家法律法規(guī)、部門規(guī)章以及本級黨委要求完成的經(jīng)濟指標(biāo)執(zhí)行情況；本人遵守有關(guān)廉潔從政規(guī)定情況等作為審計重點內(nèi)容。

3.責(zé)任界定。

根據(jù)兩辦《規(guī)定》，被審計領(lǐng)導(dǎo)干部對履行經(jīng)濟責(zé)任過程中存在的問題分別應(yīng)當(dāng)承擔(dān)直接責(zé)任、主管責(zé)任或領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。在縣委書記、縣長同步審計責(zé)任界定的具體操作上主要是根據(jù)其經(jīng)濟工作職責(zé)和審計內(nèi)容進行分析后確定：

一是對書記、縣長簽發(fā)的文件或直接批示辦理的事項出現(xiàn)的問題，一般界定為直接責(zé)任，如縣委書記簽發(fā)以黨委名義出臺并執(zhí)行的與國家政策相背的政策，縣委書記承擔(dān)直接責(zé)任，縣長簽發(fā)的抄告單抄告事項違規(guī)，縣長承擔(dān)直接責(zé)任。

二是由縣委書記，縣長主管的事項，一般界定為主管責(zé)任，如縣長主管審計工作，對政府投資審計不作為、弄虛作假造成重大經(jīng)濟損失問題承擔(dān)主管責(zé)任。

三是對書記縣長不直接分管、也未作出具體批示，但在政府管理職責(zé)范圍內(nèi)出現(xiàn)的普遍性問題，一般界定為領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

四是對政府（縣長）在經(jīng)濟工作出現(xiàn)的問題，縣委書記有監(jiān)督不到位責(zé)任，均應(yīng)界定為書記的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

五是對書記、縣長任職時間不同步責(zé)任界定問題。同步審實踐中，我們碰到了縣委書記任職前一直在該縣擔(dān)任縣長，前任書記調(diào)走后接任書記職務(wù)，但此時沒有安排新任縣長，故其一直兼任縣長一職到新任縣長來縣為止，對這種情況，我們對其兼任縣長期間經(jīng)濟工作存在的問題在報告中單獨進行了反映并區(qū)分情況以縣長身份承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟責(zé)任。同時還要以縣委書記身份承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

六是有些問題責(zé)任界定要具體問題具體分析。如：當(dāng)前縣級政府普遍存在財政列收列支虛增財政收入問題，按正常決策程序，財政收支預(yù)決算均要通過縣政府常務(wù)會議、縣委常委會研究確定，書記和縣長都負有責(zé)任，但實際上是上級下達的目標(biāo)任務(wù)不切實際，為了考核需要縣里也是不得已而為之，如何來界定責(zé)任值得研究。

三、黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任同步審的經(jīng)驗

（一）創(chuàng)新審計思路、改進審計組織方式方法，有利于提高審計效率。在這次黨政主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任同步審計工作中，堅持了統(tǒng)籌兼顧，整合審計資源的原則，提高了審計效率。在項目的組織實施上，樹立經(jīng)濟責(zé)任審計全局思路，整合審計力量，從縣級審計機關(guān)抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干，整合其他業(yè)務(wù)科人員，通過科學(xué)安排統(tǒng)一組織，把書記縣長經(jīng)濟責(zé)任審計與對下級政府財政決算審計、地方政府債務(wù)審計、有關(guān)專項資金審計進行有機結(jié)合，盡量避免重復(fù)進點，實現(xiàn)一次進點分別報告，完成審計的無縫對接，切實提高審計工作效能。同時大力轉(zhuǎn)換審計成果，切實發(fā)揮各專業(yè)審計成果為經(jīng)濟責(zé)任審計采用的綜合效用，也為縣級審計機關(guān)培訓(xùn)了業(yè)務(wù)人員。

（二）從書記、縣長職責(zé)的相關(guān)方面把握審計范圍，有利于確定審計內(nèi)容。這次書記、縣長經(jīng)濟責(zé)任同步審計，我們堅持以書記、縣長經(jīng)濟權(quán)力運行軌跡為主線，緊扣“經(jīng)濟責(zé)任”，把握“權(quán)力運行”和“責(zé)任落實”兩個方面，充分考慮審計涉及事項與書記、縣長經(jīng)濟權(quán)力和經(jīng)濟責(zé)任的相關(guān)性，據(jù)此在確定審計內(nèi)容上重點關(guān)注其負有經(jīng)濟責(zé)任的重大決策、重點工作和重要事項。凡是與書記、縣長經(jīng)濟責(zé)任無關(guān)的事項，一般不予涉及，凡是與經(jīng)濟活動無關(guān)的事項一般不涉及，凡是與書記、縣長直接分管部門以外的單位內(nèi)部財務(wù)收支的一般不涉及，充分體現(xiàn)中央兩辦《規(guī)定》的要求。

（三）從書記、縣長經(jīng)濟工作的宏觀方面把握審計內(nèi)容，有利于突出審計重點。在我國現(xiàn)行政治體制下，縣級黨委、政府的經(jīng)濟職能比較獨特，縣級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部兼有重大事項決策和經(jīng)濟事項運作的雙重職能和權(quán)力，在落實相關(guān)政策等方面更加直接、更加具體。依據(jù)其經(jīng)濟工作特點從宏觀方面把握審計內(nèi)容，從而確定審計重點，顯得尤為重要。本次審計重點把書記、縣長貫徹落實黨和國家方針政策情況，重大決策事項的程序及效果情況，重要經(jīng)濟責(zé)任目標(biāo)完成情況，執(zhí)行財稅政策、土地管理和耕地保護政策、社會保障、醫(yī)療教育衛(wèi)生、惠農(nóng)等民生政策、政府債務(wù)情況，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)情況，節(jié)能減排情況，重點工程建設(shè)運營情況，兌現(xiàn)為民辦實事情況以及書記、縣長個人廉潔自律情況確定為審計重點內(nèi)容就體現(xiàn)了審計內(nèi)容的宏觀性。

（四）從書記、縣長經(jīng)濟工作中存在問題的重要性方面界定責(zé)任，有利于正確作出評價。在經(jīng)濟責(zé)任界定方面，從目前決策和執(zhí)行的權(quán)力分配情況來看，黨委書記經(jīng)濟責(zé)任側(cè)重于決策，縣長經(jīng)濟責(zé)任側(cè)重于執(zhí)行。同步審計中，我們在書記、縣長經(jīng)濟工作中存在的違紀(jì)違規(guī)問題的重要性方面堅持“以權(quán)定責(zé)、以責(zé)定審”、“審評一致、以審定評”、“誰決策誰負責(zé)、誰主管誰負責(zé)、誰主持誰負責(zé)、誰簽批誰負責(zé)”等原則來界定兩位領(lǐng)導(dǎo)對審計發(fā)現(xiàn)問題所應(yīng)負的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、主管責(zé)任或直接責(zé)任，從而作出正確的審計評價。

（作者單位：吉安市審計局）