嚴(yán)佩升

摘要：通過實(shí)證調(diào)查，對欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村老年貧困的現(xiàn)狀作了深入分析，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建出了防治農(nóng)村老年貧困的政策體系，包括老年保障政策、衛(wèi)生健康政策、老年基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)政策、老年法律法規(guī)政策及老年貧困防治支持保障政策，并對各項(xiàng)政策提出了針對性的完善措施。

關(guān)鍵詞：老年貧困；農(nóng)村；政策體系

中圖分類號：C942

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：16749944（2014）06023704

1 欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村老年貧困的現(xiàn)狀分析

本文以云南省大關(guān)縣作為欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)的代表，通過對其貧困老年人口生活現(xiàn)狀的調(diào)查，作出如下分析。

1.1 物質(zhì)生活難以維持

老年人為了維持生活，即使晚年也不得不從事繁重的體力勞動。被訪者中，有59.4%的老人仍然要參與田間勞作，有76.6%的老人收入主要靠自己勞動所得和子女提供。老人隨著年齡的增長，勞動力逐漸喪失，導(dǎo)致老人的收入來源的不穩(wěn)定性，現(xiàn)金用度不足，消費(fèi)層次低，有的甚至基本的物質(zhì)生活也難以維持。

1.2 鰥寡孤獨(dú)廢疾者生活自理能力差

在被訪老人中，不乏鰥寡孤獨(dú)廢疾者。這部分老人，或者老來無伴，生活孤獨(dú)；或者子女不在身邊，出現(xiàn)老年家庭空巢化；或者身體殘疾，行動不便。這些老人生活自理能力差，有的甚至已失去自理能力，他們?nèi)狈胰说年P(guān)愛，無人照料。農(nóng)村地區(qū)服務(wù)設(shè)施相當(dāng)缺乏，養(yǎng)老護(hù)理體系也沒真正建立起來，急需建立起一個(gè)“老有所養(yǎng)，幼有所教，貧有所依，難有所助，鰥寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)”的養(yǎng)老護(hù)理體系。

1.3 健康狀況令人堪憂，醫(yī)療設(shè)施差

老年人身體各項(xiàng)器官開始衰退，抵抗力下降，患病率高，健康自評中超過一半的老人認(rèn)為自己患病較重，身體狀況差。加之，許多老人仍要從事繁重的體力勞動，身體常常受到器傷、摔傷、扭傷等意外傷害，這些身體外傷也成為影響老人身體健康的主要因素。另外，醫(yī)療設(shè)施差，醫(yī)療費(fèi)用高，調(diào)查中有6.2%的老人生病無處治療，或者衛(wèi)生院等醫(yī)療機(jī)構(gòu)離家太遠(yuǎn)，有35.7%的老人因?yàn)橹Ц恫黄鸢嘿F的費(fèi)用迫使病后不去就診。有病無處治、不敢治，醫(yī)療觀念滯后現(xiàn)象普遍。

1.4 合法權(quán)益得不到保障，遭歧視、排斥、虐待現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，家庭生活中子女把需要贍養(yǎng)的老人視為累贅和包袱。日常生活中，老年人不能同其他家庭成員享有同等的待遇；在感情上，家人漠視老年人的情感需求；在社會上，歧視老年人的現(xiàn)象也不鮮見。對老人排斥、歧視甚至虐待老人，使老年人感情上受到傷害，精神上遭受創(chuàng)傷，合法權(quán)益得不到保障，嚴(yán)重影響晚年生活。目前，我國在對老年人合法權(quán)益保護(hù)的法律支持上，只有一部《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，隨著老齡化的加劇，由此引發(fā)的各種問題也日益增多，該法已不能適應(yīng)時(shí)代的需要，如何使老人的合法權(quán)益得到充分的保障已成為目前迫切需要解決的問題。

1.5 精神文化生活低值化，主要表現(xiàn)為活動內(nèi)容單一，設(shè)施簡陋

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡加之歷史的原因，在欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)老年文化活動設(shè)施簡陋，特別是一些村缺乏適合老年人開展文化活動的場地。訪談中一些老人和基層干部反映：由于各種條件限制，村里缺少資金和可利用資源，老年文化活動設(shè)施不夠，從而導(dǎo)致閑暇活動內(nèi)容單一，難于滿足老年人對文化活動的需求。另外，被訪老人文盲率高達(dá)74.7%，這也是導(dǎo)致農(nóng)村老年人文化生活貧乏且低值化的重要因素。

1.6 心理問題突出，主要表現(xiàn)為抑郁、孤獨(dú)、焦慮等心理問題

在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，有的老年人精神麻木，行動遲緩，表現(xiàn)出明顯的抑郁、孤獨(dú)、焦慮，甚至老年癡呆癥等心理問題。這與老人的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀和子女的關(guān)愛有密切關(guān)系，經(jīng)濟(jì)困難的老人，天天為生活犯愁，易出現(xiàn)焦慮的癥狀；喪偶或獨(dú)居的老人，有心事無處說，無處解悶，易出現(xiàn)郁悶、寂寞的心理癥狀；空巢家庭的老人，缺乏子女的溝通和照顧，也容易出現(xiàn)上述心理癥狀。

1.7 傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式亟待完善

在欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式仍然占優(yōu)勢，但卻不能為老人晚年生活質(zhì)量提供完全的保障。走訪中發(fā)現(xiàn)，在家庭養(yǎng)老的模式中，有的老人能生活幸福，安度晚年；有的老人只能維持溫飽；有的老人卻受到虐待。對一些家庭養(yǎng)老中出現(xiàn)的不良現(xiàn)象，農(nóng)村基層組織基本采用調(diào)解的方式，幾乎不用法律手段去解決，老人的生活質(zhì)量依然得不到保證。另外，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老形式，缺乏互助共濟(jì)性，只供養(yǎng)自家老人，不是自家事，一般不去過問，致使一些無子女的獨(dú)居老人，生活更是凄慘。

2 欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村老年貧困防治政策體系的設(shè)計(jì)思路

政策因素對老年貧困的形成起著至關(guān)重要的影響。區(qū)域政策的不平衡、扶貧機(jī)制的缺失、政策的執(zhí)行落實(shí)不到位等均會誘發(fā)農(nóng)村老年人的政策性貧困，最終將進(jìn)一步加深農(nóng)村老年人的貧困程度。基于此，本文從政策的角度構(gòu)建了欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村老年貧困防治體系。

2.1 構(gòu)建老年貧困防治政策體系的視角

2.1.1 不同年齡段老年貧困人口視角

基于農(nóng)村老年人口在不同年齡段貧困發(fā)生率的不同，可將農(nóng)村老年貧困防治政策體系構(gòu)建為：低齡老年貧困防治政策，中齡老年貧困防治政策，高齡老年貧困防治政策。

2.1.2 不同角色視角

目前，政府、相關(guān)部門、社會、家庭、個(gè)人等均是老年貧困防治的參與者，其中各個(gè)參與者所扮演的角色各不相同，所起的作用也不同。政府及相關(guān)部門扮演主導(dǎo)角色，在政策的頒布、執(zhí)行及實(shí)施中作用至關(guān)重要；社會為老年貧困的防治提供必要的大環(huán)境，以及基礎(chǔ)設(shè)施等物質(zhì)保障；家庭和個(gè)人是防治老年貧困的最直接力量，是解決老年貧困問題的根源。相應(yīng)的老年貧困防治政策體系：政府農(nóng)村老年貧困防治政策，社會農(nóng)村老年貧困防治政策，家庭及個(gè)人農(nóng)村老年貧困防治政策。

2.1.3 政策結(jié)構(gòu)視角endprint

政策的制定與實(shí)施要符合其科學(xué)性，所以對農(nóng)村老年貧困防治政策體系的構(gòu)建應(yīng)包括以下幾個(gè)政策組成：農(nóng)村老年貧困防治政策主體，農(nóng)村老年貧困防治政策執(zhí)行保障政策，農(nóng)村老年貧困防治監(jiān)督、評價(jià)與反饋政策。

2.2 農(nóng)村老年貧困綜合防治體系

綜合上述不同視角對欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)老年貧困防治體系構(gòu)建的初探及對現(xiàn)行相關(guān)政策的評價(jià)，形成由以下政策構(gòu)成的綜合防治體系：養(yǎng)老保障政策、衛(wèi)生健康政策、老年基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)政策、老年法律法規(guī)政策及老年貧困防治支持保障政策（圖1）。

3 欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村老年貧困防治政策體系的內(nèi)容

3.1 養(yǎng)老保障政策完善建議

3.1.1 養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

各級財(cái)政應(yīng)當(dāng)按財(cái)政收入比例建立相應(yīng)的財(cái)政投入機(jī)制，提高對農(nóng)村老年人的保障水平，做到應(yīng)保盡保；對于養(yǎng)老保險(xiǎn)資金建立專門機(jī)構(gòu)管理，在合法的基礎(chǔ)上不損壞老年人利益的基礎(chǔ)上，可以委托基金管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資以提高收益，嚴(yán)格做到?？顚Ｓ?；對于不太了解養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村老年人口，還應(yīng)加大宣傳力度，讓老年人充分認(rèn)識到新農(nóng)保的功能，增強(qiáng)老人的參保意識。

3.1.2 農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎勵(lì)扶助制度

受我國獨(dú)生子女政策的影響，最早響應(yīng)政策的那部分農(nóng)村夫婦已逐漸步入老年，這部分夫婦為我們的人口政策的順利實(shí)施作出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)，同時(shí)也承擔(dān)了一定的風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)盡量讓這部分老年人群的養(yǎng)老無后顧之憂。

對于我國農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭的獎勵(lì)扶助制度應(yīng)進(jìn)一步完善。首先要降低扶助準(zhǔn)入條件，擴(kuò)大獎勵(lì)扶助面，提高獎勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，讓更多的模范執(zhí)行計(jì)劃生育政策的人受益；其次要注意保持以往計(jì)劃生育法規(guī)和優(yōu)惠獎勵(lì)政策的連續(xù)性，避免因?qū)嵤┆剟?lì)扶助引起其他方面的矛盾和問題；最后政府應(yīng)對計(jì)劃生育工作做得好且財(cái)政比較困難的縣區(qū)，實(shí)施政策及資金傾斜。

3.1.3 農(nóng)村五保供養(yǎng)制度

首先應(yīng)加大公共財(cái)政投入，統(tǒng)籌使用各類資金，進(jìn)行分層保障，分流供養(yǎng)，確保其供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不低于當(dāng)?shù)仄骄钏?，多部門應(yīng)密切配合，共同幫扶；其次敬老院應(yīng)根據(jù)本院實(shí)際情況和院民的身體健康狀況，適當(dāng)發(fā)揮其“造血”功能，發(fā)展一些副業(yè)，以副補(bǔ)院。

3.1.4 農(nóng)村低保制度

加快農(nóng)村最低生活保障制度的法制建設(shè)，尤其是對于低保對象的審核，要嚴(yán)格把關(guān)，調(diào)查到戶，做到公開公正。盡量減輕貧困地區(qū)縣村級財(cái)政的支付壓力，積極探索新的籌資途徑，可鼓勵(lì)、引導(dǎo)企業(yè)、社會團(tuán)體及個(gè)人捐助。在籌資額擴(kuò)大的基礎(chǔ)上，將更多的貧困群體納入低保范圍，逐漸縮小貧困面。對于農(nóng)村老年貧困群體除了給予物質(zhì)保障外，還應(yīng)在精神上給予慰藉，豐富其文化，讓鰥寡孤獨(dú)者精神上有所寄托。

3.2 衛(wèi)生健康政策完善建議

3.2.1 醫(yī)療保障制度

首先，對于新農(nóng)合的實(shí)施，政府起著主導(dǎo)作用，應(yīng)加大管理支持力度，既要加強(qiáng)對新農(nóng)合實(shí)施流程的組織管理，又要加強(qiáng)對工作人員和相關(guān)部門的管理監(jiān)督；其次，對于老年人口的醫(yī)療費(fèi)用的報(bào)銷，應(yīng)盡量簡化其程序，可借鑒城鎮(zhèn)和國外實(shí)行一卡制或者使醫(yī)院與患者脫離利益關(guān)系等措施來簡化流程；最后，針對農(nóng)村老人看病難的問題，應(yīng)增加農(nóng)村的衛(wèi)生資源。如，可以適當(dāng)引進(jìn)農(nóng)村當(dāng)?shù)貞艨诘尼t(yī)學(xué)院畢業(yè)生，給予優(yōu)惠政策，讓他們扎根農(nóng)村。

3.2.2 醫(yī)療救助制度

首先，在農(nóng)村地區(qū)加強(qiáng)對政策的宣傳，增強(qiáng)其透明度，使貧困對象均能享受到政策的優(yōu)惠；其次，對于目前制度存在的漏洞，要積極采取措施加以完善。比如對于救助標(biāo)準(zhǔn)的的劃分，可以根據(jù)救助對象的貧困程度的不同劃分出多條救助線。救助方式可將以前的事后救助改為事中、事前救助，增加政策的人性化。又如，在救助的申報(bào)程序上也可以盡量簡化，既可節(jié)省人力還可節(jié)省救助資金；再次，還可將醫(yī)療救助與新型農(nóng)村醫(yī)療相結(jié)合，加強(qiáng)民政部門與衛(wèi)生、社保等部門的合作，同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)醫(yī)療救助與慈善機(jī)構(gòu)的銜接。

3.3 老年基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)政策完善建議

3.3.1 養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施

首先，大力支持在農(nóng)村貧困地區(qū)發(fā)展各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)和支持社會力量以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營、參股等形式，新建、擴(kuò)建或在原有其他設(shè)施基礎(chǔ)上改建適宜老年人集中居住、生活、護(hù)理的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；其次，相關(guān)部門應(yīng)對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供多種幫助，如床位建設(shè)和運(yùn)營補(bǔ)貼、就業(yè)專項(xiàng)資金補(bǔ)助、小額擔(dān)保貸款和貼息支持、定點(diǎn)醫(yī)療管理、稅費(fèi)優(yōu)惠等；最后，結(jié)合老年人特點(diǎn)，充分考慮老年人生活、醫(yī)療護(hù)理、休閑娛樂的需求，以經(jīng)濟(jì)條件和身體狀況較好的老年人為主要服務(wù)對象，重點(diǎn)選擇交通、旅游、文化環(huán)境條件較好的地方，引導(dǎo)和支持社會力量投資開發(fā)各類老年人頤養(yǎng)新村。

3.3.2 老年優(yōu)待政策

各級老齡工作委員會和涉老優(yōu)待職能部門要積極發(fā)揮作用，抓好優(yōu)待工作在農(nóng)村地區(qū)的落實(shí)。規(guī)范服務(wù)，加強(qiáng)管理，督促各優(yōu)待服務(wù)場所、設(shè)施和窗口設(shè)置優(yōu)待標(biāo)識，公布優(yōu)待內(nèi)容，建立健全信息反饋和監(jiān)督機(jī)制，設(shè)立服務(wù)和監(jiān)督熱線，及時(shí)受理，依法解決好舉報(bào)和投訴問題，確保老年人真正得到優(yōu)待。在農(nóng)村地區(qū)廣泛采取普法宣傳、媒體宣傳、活動宣傳等多種形式，加強(qiáng)老年人優(yōu)待法規(guī)政策的宣傳和敬老養(yǎng)老助老道德教育，增強(qiáng)優(yōu)待單位、服務(wù)人員以及社會各界在農(nóng)村地區(qū)的敬老維權(quán)的意識和自覺性。

3.3.3 老年教育文體政策

在欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，老年教育基本尚未涉及，所以首先應(yīng)從建立老年教育工作隊(duì)伍開始入手，加強(qiáng)農(nóng)村老年教育隊(duì)伍工作的建。其次應(yīng)加強(qiáng)硬件建設(shè)，建立健全規(guī)章制度和科學(xué)的管理運(yùn)行機(jī)制，還應(yīng)重視教材建設(shè)，制定規(guī)范的教學(xué)大綱，使老年教育成為農(nóng)村老年人老有所學(xué)、老有所養(yǎng)的重要陣地，豐富他們的精神生活。

3.4 老年法律法規(guī)政策完善建議

農(nóng)村老年工作千頭萬緒，情況復(fù)雜，不能搞一刀切，要因地制宜。建議在農(nóng)村建立老年人協(xié)會，對農(nóng)村退休問題、醫(yī)療保障問題、文化娛樂問題等統(tǒng)一規(guī)范、組織實(shí)施。做好這些工作有利于農(nóng)村社會穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。endprint

制定相應(yīng)的原則或?qū)嵤┺k法使《老年法》中的一些原則條款具體化，做到有法可依，有章可循。建議設(shè)立養(yǎng)老保險(xiǎn)法、老年醫(yī)療保險(xiǎn)法、老年社會救濟(jì)法、老年事業(yè)發(fā)展法、家庭贍養(yǎng)法等，從社會各個(gè)層面保障老年人的合法權(quán)益。同時(shí)，明確老年法執(zhí)法主體，解決編制、經(jīng)費(fèi)方面的瓶頸，加大執(zhí)法力度。

3.5 防治欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村老年貧困支持保障政策

3.5.1 發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，加強(qiáng)組織建設(shè)

各級政府部門及老齡工作委員會成員單位，要發(fā)揮各自的職能，重視老齡工作，將其納入部門工作規(guī)劃。建立和完善老齡工作部門，合理預(yù)算編制，配備干部，抓好老齡工作干部隊(duì)伍建設(shè)，通過多種形式加強(qiáng)對干部政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)的提升。

3.5.2 保證資金投入，加快體制創(chuàng)新

將老齡事業(yè)納入各地區(qū)的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃，逐步增加對老齡事業(yè)的財(cái)政投入。大力推進(jìn)老年福利事業(yè)社會化、產(chǎn)業(yè)化和法制化進(jìn)程。在堅(jiān)持政府主導(dǎo)，加大對老年福利事業(yè)投入的同時(shí)，充分運(yùn)用市場機(jī)制，動員社會各方面力量廣泛參與，尤其應(yīng)引導(dǎo)和鼓勵(lì)民營資本和國外資金的注入。將一定比例的彩票收益用于發(fā)展老齡事業(yè)，并不斷擴(kuò)大彩票的發(fā)行規(guī)模。

3.5.3 加大宣傳教育，為老齡事業(yè)的發(fā)展?fàn)I造良好氛圍

充分利用政府的宣傳資源，如廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、雜志等加大對老齡事業(yè)的宣傳力度，對典型的助老愛老先進(jìn)事跡、老年政策、法律法規(guī)進(jìn)行宣傳教育，營造一個(gè)利于老齡事業(yè)發(fā)展的良好社會氛圍?？砂丫蠢稀B(yǎng)老、助老等傳統(tǒng)美德寫入教材，把老年法等法律法規(guī)納入普法教育，增強(qiáng)公民法律意識。

3.5.4 建立監(jiān)管和評估機(jī)制

完善老年事業(yè)監(jiān)督管理體制，各地各部門按要求制定具體實(shí)施方案，全國老齡工作委員會及相關(guān)部門執(zhí)行督促檢查任務(wù)。建立有效的評估機(jī)制，及時(shí)獎懲，分階段對各項(xiàng)政策的實(shí)施情況進(jìn)行評估。

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Study of Current Situation of Rural Elderly Poverty and Poverty

Prevention Policy in Less Developed Areas

——A case study of Daguan County， Yunnan Province

Yan Peisheng

（School of Management， Zhaotong College， Zhaotong 657000， China

）

Abstract： This article conducts a deep analysis of the current status of rural elderly poverty in less developed areas through empirical investigation. Based on the analysis， it builds a policy system of prevention and control of rural elderly poverty， including old age security policy， health policy， infrastructure and service policy， laws and regulations policy and support policy for the elderly poverty prevention， and provides the improvement measures for these policies.

Key words： elderly poverty； rural area； policy systemendprint