龔揚(yáng)帆

摘要：指出了預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛，是指因公眾反對(duì)將來(lái)可能造成污染的建設(shè)項(xiàng)目而產(chǎn)生的群體性糾紛。預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛與反應(yīng)性環(huán)境群體性糾紛在解決途徑、側(cè)重點(diǎn)、難點(diǎn)等方面存在不同，因此應(yīng)當(dāng)分別加以研究并提出對(duì)策。預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛產(chǎn)生的原因包括實(shí)體原因和程序原因。其解決對(duì)策包括：平衡公眾、政府、企業(yè)三者的經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益；完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中的公眾參與程序；在環(huán)境行政訴訟中引入公益訴訟制度。

關(guān)鍵詞：環(huán)境群體性糾紛；環(huán)境影響評(píng)價(jià)；公眾參與；公益訴訟

中圖分類號(hào)：D922.8

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：16749944（2014）06021004

1 引言

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、物質(zhì)水平的提高，我國(guó)公眾的環(huán)境意識(shí)也在不斷增強(qiáng)，人們對(duì)于擁有一個(gè)良好、健康生活環(huán)境的愿望也愈發(fā)強(qiáng)烈。曾經(jīng)愿意犧牲一定的環(huán)境質(zhì)量來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人們，當(dāng)其對(duì)經(jīng)濟(jì)的要求已經(jīng)得到一定程度的實(shí)現(xiàn)時(shí)，可能不愿再為進(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)利益而損害其基本的生存環(huán)境。當(dāng)不同群體的經(jīng)濟(jì)需求與環(huán)境需求發(fā)生矛盾時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生一定的社會(huì)糾紛。預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛，即是其中一種典型的糾紛形式。

2 何謂“預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛”

對(duì)于“預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛”這一概念，有以下三個(gè)層次的解讀。

2.1 何謂“群體性糾紛”

“群體性糾紛”抑或“群體性事件”，其定義可見中共中央辦公廳2004年制定的《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見》：“由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)、群眾認(rèn)為自身權(quán)益受到侵害，通過(guò)非法聚集、圍堵等方式，向有關(guān)機(jī)關(guān)或單位表達(dá)意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過(guò)程中的串聯(lián)、聚集等活動(dòng)”[1]。

2.2 何謂“環(huán)境群體性糾紛”

“環(huán)境群體性糾紛”，指的是因一個(gè)群體的環(huán)境需求與另一群體的其他需求發(fā)生矛盾，從而引發(fā)不同群體之間的群體性糾紛。

2.3 何謂“預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛”

基于引起糾紛的環(huán)境污染是否已經(jīng)實(shí)際發(fā)生，可以進(jìn)一步將環(huán)境群體性糾紛區(qū)分為兩類：一是 反應(yīng)性環(huán)境群體性糾紛，主要是指由于既成事實(shí)的污染導(dǎo)致的環(huán)境群體糾紛；二是預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛，是指對(duì)可能會(huì)產(chǎn)生的污染而進(jìn)行的抵制性的環(huán)境群體性糾紛[2]。在預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛中，相關(guān)的污染事實(shí)尚未實(shí)際發(fā)生，而是僅僅處于設(shè)計(jì)、規(guī)劃、審批、施工等階段，但卻使公眾擔(dān)憂將來(lái)造成污染的可能性，并由此引發(fā)了群體性糾紛。

3 區(qū)分“預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛”與

“反應(yīng)性環(huán)境群體性糾紛”的意義

國(guó)內(nèi)學(xué)者在研究環(huán)境群體性糾紛時(shí)，盡管意識(shí)到了存在反應(yīng)性環(huán)境群體性糾紛與預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛的不同，但是在提出解決對(duì)策時(shí)，往往將二者并列而不加區(qū)分[3]。本文認(rèn)為，預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛與反應(yīng)性環(huán)境群體性糾紛具有若干重要不同，使得我們必須分開加以探討，并分別提出對(duì)策。

3.1 兩種糾紛解決的途徑不同

例如，可以通過(guò)完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中的公眾參與程序來(lái)應(yīng)對(duì)預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛，但這一建議對(duì)于反應(yīng)性環(huán)境群體性糾紛來(lái)說(shuō)則是沒有意義的，因?yàn)槲廴臼聦?shí)早已發(fā)生，而環(huán)境影響評(píng)價(jià)也早已完成。又如，在反應(yīng)性環(huán)境群體性糾紛中，可以基于已經(jīng)發(fā)生的損害事實(shí)提起民事訴訟，而在損害還未發(fā)生的預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛中，則很難適用此種救濟(jì)方式。

3.2 兩種糾紛考慮的側(cè)重點(diǎn)不同

在反應(yīng)性環(huán)境群體性糾紛中，排污者往往已經(jīng)投入較大的經(jīng)濟(jì)成本，只有兼顧排污者的經(jīng)濟(jì)成本與抗污者的環(huán)境利益，才能得到公平的結(jié)果。而在預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛中，排污者往往還未投入其生產(chǎn)成本或者只投入較少部分的成本。

3.3 兩種糾紛解決的難點(diǎn)不同

在預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛中，解決糾紛的難點(diǎn)往往在于如何確定將來(lái)是否會(huì)產(chǎn)生污染。民眾一方與政府、企業(yè)一方往往對(duì)相關(guān)項(xiàng)目的環(huán)境危害性發(fā)生分歧，并因此導(dǎo)致了預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛。而在反應(yīng)性環(huán)境群體性糾紛中，污染事實(shí)已經(jīng)實(shí)際發(fā)生，認(rèn)定較為容易，其解決糾紛的難點(diǎn)則在于實(shí)現(xiàn)排污者已經(jīng)投入成本與抗污者環(huán)境利益之間的平衡。

基于以上幾點(diǎn)考慮，本文認(rèn)為：應(yīng)對(duì)這兩種類型的糾紛應(yīng)分別加以研究，分別總結(jié)其特點(diǎn)、原因、困境，才能有針對(duì)性地提出其解決對(duì)策。本文則主要選擇預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛加以討論。

4 預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛的成因

對(duì)于環(huán)境群體性事件發(fā)生的原因，一些學(xué)者從不同角度進(jìn)行了分析。劉細(xì)良認(rèn)為，環(huán)境群體性事件的成因包括：政府的GDP至上政績(jī)觀；政府的管理制度存在缺陷；政府的行為方式欠妥[4]。王玉明認(rèn)為，其成因包括：地方政府唯GDP至上，漠視環(huán)境保護(hù)，亂上污染項(xiàng)目；政企利益勾連，環(huán)境保護(hù)異化為“污染保護(hù)”；在環(huán)保方面執(zhí)法不力，監(jiān)管失職，監(jiān)管失靈；政府和企業(yè)沒有及時(shí)回應(yīng)民眾的合理訴求；民眾合法維權(quán)受阻，被迫以非法方式自救；處理危機(jī)方法不當(dāng)，環(huán)境應(yīng)急機(jī)制不完善[5]。本文則認(rèn)為，預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛的產(chǎn)生是實(shí)體原因與程序原因共同作用的結(jié)果。

4.1 實(shí)體原因：利益分配不平衡

在所有的預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛中，都存在著利益分配不均的狀況。此處的利益，包括經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益。造成污染的建設(shè)項(xiàng)目，其利益的傳遞鏈條是“企業(yè)—政府—公眾”：首先，企業(yè)通過(guò)項(xiàng)目獲取利潤(rùn)，是第一位的受益者；其次，企業(yè)為政府繳納稅費(fèi)，為本地經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)GDP，使得政府成為第二位的受益者；最后，政府將財(cái)政收入用之于民，使公眾成為第三位的受益者。在利益?zhèn)鬟f鏈條上排位越是靠后的主體，其對(duì)于獲得利益的感覺也越弱，這也使得建設(shè)項(xiàng)目帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益無(wú)法為公眾所直觀感知。而在另一方面，造成污染的建設(shè)項(xiàng)目所帶來(lái)的成本，則根據(jù)“公眾—政府—企業(yè)”的順序進(jìn)行分擔(dān)：首先，生活在污染項(xiàng)目附近的公眾將最先遭受污染的威脅；其次，受到威脅的公眾通過(guò)各種救濟(jì)途徑尋求政府幫助；最后，政府要求污染企業(yè)采取措施。由此可以看出，對(duì)于造成污染的建設(shè)項(xiàng)目，公眾所獲得的利益最小，而承擔(dān)的環(huán)境成本則最高。這種利益分配的不平衡，是導(dǎo)致預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛發(fā)生的根本原因。endprint

4.2 程序原因：程序正義有瑕疵

公正的實(shí)體結(jié)果，缺乏公正的程序，尚且有可能難以被人們接受，而不公正的實(shí)體結(jié)果，再缺乏公正的程序，就會(huì)引發(fā)更加強(qiáng)烈的反對(duì)。如果說(shuō)實(shí)體利益的分配不平衡是導(dǎo)致預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛的根本原因，那么糾紛解決程序的缺陷則讓公眾因?yàn)椤巴对V無(wú)門”而更加反對(duì)排污項(xiàng)目。目前我國(guó)缺乏能夠讓公眾、企業(yè)、政府三方充分溝通、協(xié)商的程序，這使得公眾容易因?yàn)楸Ｗo(hù)自己的環(huán)境利益而走向極端，采取聚集、沖擊、打砸等非常規(guī)的措施。本文認(rèn)為，這種程序上的缺陷主要體現(xiàn)在以下方面。

4.2.1 公眾難以有效參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

我國(guó)通過(guò)法律、部門規(guī)章及其他規(guī)范性文件等形式，建立起了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中的公眾參與制度。2003年9月1日起施行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定了“國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)?！?006年3月18日，國(guó)家環(huán)?？偩郑ìF(xiàn)環(huán)境保護(hù)部）制定的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》開始實(shí)施，該規(guī)章進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的程序。此外，2008年5月1日起施行的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》、2014年1月1日起施行的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開指南》則為公眾獲得有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境信息提供了途徑。但是，在近年來(lái)的預(yù)防性環(huán)境群體性事件中，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中的公眾參與制度并未能夠充分發(fā)揮其溝通、協(xié)商的作用，未能夠阻止極端性事件的發(fā)生。這主要是因?yàn)樵撝贫人嬖诘膯?wèn)題導(dǎo)致的。

（1）缺乏法律責(zé)任的規(guī)定：無(wú)論是《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，還是《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，均無(wú)關(guān)于違反公眾參與制度的法律責(zé)任規(guī)定。所謂無(wú)責(zé)任則無(wú)義務(wù)，法律責(zé)任的缺失，使得公眾參與制度的規(guī)定容易流于形式。

（2）程序規(guī)定不夠明確：《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》雖然有40條之多，但是許多規(guī)定仍然存在模糊。有學(xué)者指出，“公眾代表產(chǎn)生的程序、范圍都不確定，參加會(huì)議的公眾發(fā)表的意見不一致時(shí)如何解決？參加會(huì)議人員達(dá)成的一致意見是否可以代表公眾的意見？出現(xiàn)反復(fù)如何處理？擬建項(xiàng)目經(jīng)環(huán)評(píng)專家論證認(rèn)為對(duì)環(huán)境影響不大，而公眾則持相反意見時(shí)，如何處理？這些問(wèn)題如果不解決，公眾參與的效果往往也無(wú)法實(shí)現(xiàn)”[6]。

4.2.2 司法救濟(jì)途徑不暢通

無(wú)論是行政訴訟，抑或是民事訴訟，環(huán)境群體性糾紛都面臨著立案困難的問(wèn)題。行政訴訟立案難，并不單獨(dú)針對(duì)于環(huán)境案件領(lǐng)域，而是我國(guó)行政訴訟的整體現(xiàn)狀：據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年因?yàn)樾姓m紛的信訪高達(dá)400萬(wàn)到600萬(wàn)件，而通過(guò)行政訴訟解決的只有10萬(wàn)件左右[7]。環(huán)境民事案件的立案難情況亦十分嚴(yán)重，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年的環(huán)境污染糾紛有10多萬(wàn)件，但真正告到法院的不足1%[8]。法院是社會(huì)公正的最后保障，司法程序是社會(huì)糾紛的終局解決途徑。因?yàn)槠涑绦虻膰?yán)格性、審判主體的中立性、法律的權(quán)威性，司法審判的結(jié)果往往更容易為各方糾紛主體所接受。預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛既然是一種極為激烈的社會(huì)糾紛，更應(yīng)該通過(guò)司法程序來(lái)解決。然而，近年來(lái)我國(guó)各地發(fā)生的預(yù)防性環(huán)境群體性事件中，幾乎沒有一起進(jìn)入司法審判程序。尖銳的社會(huì)矛盾，未能在法院以理性、克制的方式解決，而是以非常規(guī)的方式訴諸極端，不能不引發(fā)深思。

5 預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛的解決途徑

正如上文所述，預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛的成因既包括利益分配不公這樣的實(shí)體性原因，也包括糾紛解決程序不暢通這樣的程序性原因。因此，解決預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛的途徑也包括實(shí)體性途徑和程序性途徑兩種類型。

5.1 實(shí)體性途徑

解決預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛的實(shí)體性途徑，其核心在于公平地分配企業(yè)、政府、公眾三者之間的成本與收益，使得企業(yè)在獲得巨大經(jīng)濟(jì)收益的同時(shí)，也要為公眾所付出的環(huán)境成本買單，即外部成本的內(nèi)部化。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)將擬建設(shè)的項(xiàng)目分為兩類：一類是弊大于利的建設(shè)項(xiàng)目，另一類是利大于弊的建設(shè)項(xiàng)目，這種劃分可由環(huán)保部門或者法院通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)或者司法裁判來(lái)加以實(shí)現(xiàn)。

5.1.1 弊大于利的建設(shè)項(xiàng)目

所謂弊大于利，是指該建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)行將給環(huán)境帶來(lái)較大不良影響，而其經(jīng)濟(jì)收益無(wú)法彌補(bǔ)這種環(huán)境影響。對(duì)于這種建設(shè)項(xiàng)目，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變唯經(jīng)濟(jì)發(fā)展至上的發(fā)展觀念，堅(jiān)決不上污染項(xiàng)目。如果環(huán)保部門在環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序中，或者法院在環(huán)境訴訟的過(guò)程中認(rèn)定一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目弊大于利，那么應(yīng)該賦予環(huán)保部門或者法院一票叫停該建設(shè)項(xiàng)目的權(quán)力，并使這種權(quán)力得到獨(dú)立、充分的行使。

5.1.2 利大于弊的建設(shè)項(xiàng)目

所謂利大于弊，是指該建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的不良影響很小，且在可以控制的范圍之內(nèi)，而且其經(jīng)濟(jì)收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其環(huán)境成本。如果一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)過(guò)正當(dāng)?shù)姆沙绦虮徽J(rèn)為是利大于弊的，那么企業(yè)對(duì)于該建設(shè)項(xiàng)目的權(quán)利就應(yīng)該得到尊重，前提是保證公眾所付出的環(huán)境成本得到一定的補(bǔ)償。現(xiàn)實(shí)中，有的建設(shè)項(xiàng)目確實(shí)是利大于弊的，但是卻遭受到公眾的激烈反對(duì)，其原因在于公眾沒有直接分享到該建設(shè)項(xiàng)目的紅利，或者公眾實(shí)際上享受到了紅利，但是由于信息的不公開而缺乏感知。對(duì)于這種建設(shè)項(xiàng)目，可以采取以下方式平衡企業(yè)與公眾之間的利益：向建設(shè)項(xiàng)目所在地的居民優(yōu)先提供就業(yè)機(jī)會(huì)；從建設(shè)項(xiàng)目的收益中設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償基金，用以修復(fù)被損害的周邊環(huán)境；企業(yè)拿出一定的收益用以增進(jìn)社會(huì)福利，例如興建學(xué)校、敬老院等公益性場(chǎng)所；企業(yè)出資為周邊居民提供醫(yī)療保險(xiǎn)或其他補(bǔ)償。

5.2 程序性途徑

那么如何判斷一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目是弊大于利或者利大于弊呢？環(huán)境科學(xué)、環(huán)境法學(xué)領(lǐng)域存在科學(xué)不確定性這一普遍難題。所謂科學(xué)不確定性，是指人類的某一活動(dòng)是否對(duì)環(huán)境有害在科學(xué)上沒有完全的定論，這一難題在氣候變化、轉(zhuǎn)基因生物領(lǐng)域都有所體現(xiàn)。在預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛領(lǐng)域，則集中表現(xiàn)為公眾與企業(yè)對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目是否存在污染這一問(wèn)題的爭(zhēng)議。如果科學(xué)上無(wú)法取得百分之百的確定性，那么只能通過(guò)程序的嚴(yán)格性與正當(dāng)性來(lái)保證最后結(jié)果的正當(dāng)性與可接受性。其背后的法理是，人類永遠(yuǎn)無(wú)法完全準(zhǔn)確地?cái)喽ㄟ^(guò)去或者未來(lái)的事實(shí)，但是通過(guò)正當(dāng)程序得出的結(jié)果將最接近于事實(shí)。本文認(rèn)為，應(yīng)通過(guò)完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與程序與司法程序，并將二者銜接，來(lái)構(gòu)建起預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛的解決途徑。endprint

5.2.1 完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度：建立準(zhǔn)司法的公眾參

與程序

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》與《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》建立起了環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與制度。該制度的意義在于使得受到建設(shè)項(xiàng)目或者規(guī)劃影響的公眾能夠在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中提出反對(duì)意見，并使其意見得到充分的考量。然而，近年來(lái)的預(yù)防性環(huán)境群體性事件中，環(huán)評(píng)公眾參與程序并沒有發(fā)揮其作用，未能夠避免極端性群體性事件的發(fā)生，這是由其本身的不足所決定的：第一，無(wú)論是《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》還是《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》均無(wú)違反公眾參與制度法律責(zé)任的規(guī)定，這使得建設(shè)方（包括建設(shè)單位及其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)）的行為難以受到約束；第二，建設(shè)方是公眾參與程序的組織者，根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，建設(shè)方的權(quán)力包括：決定公眾參與的形式，例如決定采取調(diào)查公眾意見、咨詢專家意見、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等方式；決定公眾參與的對(duì)象，例如該辦法規(guī)定有意參加聽證會(huì)的公眾需向建設(shè)方申請(qǐng)，由建設(shè)方遴選出參會(huì)代表；決定公眾參與的結(jié)果，建設(shè)方有權(quán)決定采納或不采納公眾意見。由建設(shè)方作為公眾參與程序的組織者，又不設(shè)定約束其行為的法律責(zé)任，這使得建設(shè)方在公眾參與程序中擁有很大自由，也使得公眾難以接受最終產(chǎn)生的結(jié)果。因此，本文建議對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與程序作出三點(diǎn)完善。

（1）提高立法層級(jí)，補(bǔ)充規(guī)定法律責(zé)任：《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》之所以未能規(guī)定建設(shè)方的法律責(zé)任，是囿于其部門規(guī)章的立法層級(jí)，設(shè)定行政處罰的權(quán)力有限。因此，可在將來(lái)修改《環(huán)境影響評(píng)級(jí)法》時(shí)，設(shè)立“公眾參與”專章，納入《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》中的內(nèi)容，并在“法律責(zé)任”一章中補(bǔ)充規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，由此來(lái)保障公眾參與制度的有效實(shí)施。

（2）建立準(zhǔn)司法的公眾參與模式：由建設(shè)方來(lái)組織進(jìn)行公眾參與程序，無(wú)異于讓建設(shè)方同時(shí)擔(dān)任了“裁判者”與“被裁判者”兩種角色，難以實(shí)現(xiàn)結(jié)果的公平。因此，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一由環(huán)保部門來(lái)組織進(jìn)行公眾參與程序，采用“公眾、企業(yè)平等對(duì)抗，環(huán)保部門居中裁判”的公眾參與模式。這一種“兩方對(duì)抗，第三方裁判”的模式，更有利于第三方做出公正、公平的結(jié)果，也有利于最后的結(jié)果被雙方所共同接受。

（3）環(huán)保部門審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，其法律性質(zhì)亦是一種行政許可行為。公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序，與行政許可中的聽證制度存在很大的相似之處?！缎姓S可法》第四十七條規(guī)定：“行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利；申請(qǐng)人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽證申請(qǐng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在二十日內(nèi)組織聽證?！苯ㄔO(shè)項(xiàng)目的開工可能會(huì)對(duì)公眾的生活環(huán)境造成危害，可以理解為“直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系”。因此，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與程序亦可以借鑒行政許可聽證中的內(nèi)容，例如：聽證可以由行政機(jī)關(guān)主動(dòng)舉行，也可以依申請(qǐng)舉行；聽證應(yīng)當(dāng)公開舉行；雙方當(dāng)事人可以提供證據(jù)；行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作筆錄，并根據(jù)筆錄做出決定。

5.2.2 完善環(huán)境訴訟：在環(huán)境行政訴訟引入公益訴訟

如果環(huán)保部門經(jīng)過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序批準(zhǔn)了建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)材料，公眾仍然可能難以接受這一結(jié)果。環(huán)保部門作為行政機(jī)關(guān)，其決定在法律意義上也并不是終局性的。社會(huì)糾紛的終局解決途徑，應(yīng)該訴諸司法程序。為此，應(yīng)該改變司法實(shí)踐中出現(xiàn)的“不敢立案、不愿立案”的情況，將環(huán)境群體性糾紛納入司法程序，而不至于使其走向極端。人民法院的權(quán)威性、司法程序的嚴(yán)格性，都有助于更妥善地解決糾紛，更公正地平衡企業(yè)與公眾之間的沖突。雖然修改后的《民事訴訟法》第五十五條增加了公益訴訟的規(guī)定，但是筆者對(duì)于該規(guī)定是否能夠有效解決目前預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛存在懷疑。原因在于：預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛中的建設(shè)項(xiàng)目，還處于設(shè)計(jì)、施工的階段，其并未造成任何環(huán)境污染。即使其建設(shè)完成，其運(yùn)營(yíng)對(duì)于公眾身體健康、財(cái)產(chǎn)利益所帶來(lái)的損害也是很難確定的。而損害事實(shí)這一要件的缺失，使得公眾難以依據(jù)侵權(quán)關(guān)系獲得勝訴。因此，即便賦予了公眾提起公益訴訟的資格，公眾最終可能也很難贏得訴訟。由此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡快在行政訴訟領(lǐng)域亦引入公益訴訟制度，或者單獨(dú)針對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)建立起公益訴訟制度。當(dāng)公眾不滿意環(huán)保部門批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件時(shí)，其可以就環(huán)保部門的批準(zhǔn)行為提起訴訟，而法院亦當(dāng)審查環(huán)保部門批準(zhǔn)行為的合法性。如此，即便建設(shè)項(xiàng)目尚未實(shí)際造成損害，法院亦可認(rèn)定環(huán)保部門的批準(zhǔn)行為不合法，從而叫停建設(shè)項(xiàng)目。

6 結(jié)語(yǔ)

預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛的發(fā)生，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)一定發(fā)展時(shí)期的必然現(xiàn)象，不僅發(fā)生在我國(guó)，在發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史上也發(fā)生過(guò)激烈的環(huán)境群體性糾紛。預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛發(fā)生的實(shí)體原因，是建設(shè)項(xiàng)目所帶來(lái)的利益分配不均衡，使得公眾付出環(huán)境成本而企業(yè)坐享經(jīng)濟(jì)收益。而其發(fā)生的程序原因，則是糾紛解決途徑的不暢通，包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度公眾參與程序的不暢通，以及司法程序的不暢通。為有效解決預(yù)防性環(huán)境群體性訴訟，亦應(yīng)當(dāng)從實(shí)體和程序兩方面出發(fā)提出對(duì)策。實(shí)體方面，應(yīng)兼顧環(huán)境成本與經(jīng)濟(jì)收益，平衡公眾、企業(yè)、政府三者之間的利益；而程序方面，則應(yīng)完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與程序與環(huán)境行政公益訴訟，并將二者有效銜接。對(duì)于預(yù)防性環(huán)境群體性糾紛，應(yīng)當(dāng)正確看待，既要正視其社會(huì)危害性，同時(shí)也不能將之視為洪水猛獸而閉口不談。只要采取正確、適當(dāng)措施，便能夠使其得到充分有效的解決。

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