李雄飛

摘要：指出了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息公開，是時(shí)代的要求，有助于環(huán)保資料的共享，有利于環(huán)境決策與管理，有利于全民參與和監(jiān)督環(huán)保工作。信息公開給環(huán)境影響評(píng)價(jià)領(lǐng)域現(xiàn)有架構(gòu)帶來諸多挑戰(zhàn)，包括評(píng)價(jià)對(duì)象的細(xì)微調(diào)整可能演化為環(huán)境糾紛的焦點(diǎn)，涉密內(nèi)容的處理需要足夠慎重，著作權(quán)的維護(hù)機(jī)制亟待建立等。在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息公開工作的推進(jìn)過程中，尚需解決“秘密”界定依據(jù)欠缺、信息公示平臺(tái)混亂、公示追責(zé)機(jī)制欠缺等重要問題。

關(guān)鍵詞：建設(shè)項(xiàng)目；環(huán)境影響評(píng)價(jià)；信息公開

中圖分類號(hào)：X32

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：16749944（2014）06020203

1 引言

保障公眾環(huán)境知情權(quán)是法治政府和責(zé)任政府的必然要求，政府環(huán)境信息公開有利于保障公民環(huán)境知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，有利于對(duì)政府權(quán)力的行使實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，促進(jìn)環(huán)境決策的民主化和科學(xué)化[1]。環(huán)境影響評(píng)價(jià)（以下簡稱“環(huán)評(píng)”）信息公開也是近年來我國社會(huì)各界普遍關(guān)注的問題之一，環(huán)境保護(hù)主管部門在該方面先后制定了一系列規(guī)范性文件，如環(huán)境保護(hù)部于2012年8月頒布《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書簡本編制要求》（環(huán)境保護(hù)部公告2012年第51號(hào)）就擬公開的環(huán)評(píng)文件簡本作了詳細(xì)規(guī)定。該文件實(shí)施16個(gè)月后即2014年1月起被《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開指南（試行）》（環(huán)辦[2013]103號(hào)，下稱“《指南》”）替代。《指南》明文規(guī)定“建設(shè)單位在向環(huán)境保護(hù)主管部門提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、表前，應(yīng)依法主動(dòng)公開建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、表全本信息，并在提交環(huán)境影響報(bào)告書、表全本同時(shí)附刪除的涉及國家秘密、商業(yè)秘密等內(nèi)容及刪除依據(jù)和理由說明報(bào)告。環(huán)境保護(hù)主管部門在受理建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、表時(shí)，應(yīng)對(duì)說明報(bào)告進(jìn)行審核，依法公開環(huán)境影響報(bào)告書、表全本信息”，由此可見，公開的環(huán)評(píng)文件由簡本升級(jí)為全本，進(jìn)步之大，前所未有。由于《指南》實(shí)施至今才寥寥數(shù)月，其效果與影響尚未完全展現(xiàn)，但毫無疑問，它帶來的影響必定是長遠(yuǎn)的。

2 解讀《指南》

2.1 公開的范圍

根據(jù)《指南》，需要公開的信息包括環(huán)評(píng)法律、法規(guī)、規(guī)章及程序，環(huán)評(píng)文件及審批信息，竣工驗(yàn)收文件及批復(fù)信息，環(huán)評(píng)單位管理信息等，但不包含國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等。因此，需要注意兩點(diǎn)：其一，并非所有的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件都可以公開，并非建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件中的所有內(nèi)容都可以公開，依據(jù)《中華人民共和國保守國家秘密法》等認(rèn)定屬于國家秘密范圍的環(huán)評(píng)文件及其審批信息不應(yīng)公開，而包含有國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等的，應(yīng)對(duì)其先作相應(yīng)刪除后方可公開[2]；其二，對(duì)于環(huán)評(píng)文件及審批信息，“建設(shè)單位或地方政府所作出的相關(guān)環(huán)境保護(hù)措施承諾文件”被單列公開，這與近年來我國各地頻發(fā)的環(huán)境公眾事件有關(guān)，尤其關(guān)于衛(wèi)生防護(hù)距離的承諾，部分建設(shè)單位或地方政府將衛(wèi)生防護(hù)距離內(nèi)居民的搬遷安置承諾當(dāng)成空頭支票，遲遲未實(shí)施，而該距離范圍內(nèi)居民深受建設(shè)項(xiàng)目廢氣、噪聲等影響以致于生存生活難以為繼。將“建設(shè)單位或地方政府所作出的相關(guān)環(huán)境保護(hù)措施承諾文件”公布于眾，將有利于集中民智監(jiān)督建設(shè)單位或地方政府，促使其履行諾言做到誠實(shí)守信。

2.2 實(shí)施公開的主體

根據(jù)《指南》，實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)信息公開的主體有建設(shè)單位和環(huán)境保護(hù)主管部門；對(duì)于環(huán)評(píng)單位管理信息的公開，主體主要是環(huán)境保護(hù)部，但對(duì)環(huán)評(píng)單位的年度考核結(jié)果的公開主體在省級(jí)環(huán)保主管部門。

2.3 公開的平臺(tái)

根據(jù)《指南》，環(huán)保主管部門公開環(huán)評(píng)信息的平臺(tái)主要是本部門政府網(wǎng)站，同時(shí)也可采用電視、廣播、報(bào)刊等方式；對(duì)于建設(shè)單位主動(dòng)公開環(huán)評(píng)信息的平臺(tái)，則沒有明確要求?？梢钥隙ǖ氖牵捎谑茈娨?、廣播、報(bào)刊等的篇幅、時(shí)長或費(fèi)用等的限制，必定無法通過這些方式公開環(huán)評(píng)文件的全本內(nèi)容，因此，在新的途徑或方式誕生以前，通過網(wǎng)站公開環(huán)評(píng)信息必然是主流方式。

3 信息公開之于環(huán)評(píng)工作的意義

3.1 有利于更充分征集公眾意見，從而作出合乎民意的環(huán)保決策

環(huán)評(píng)信息公開，尤其是報(bào)告書（表）全文公示，使公眾有機(jī)會(huì)全方位接觸環(huán)評(píng)文件內(nèi)容，而不是簡本，更全面深入了解項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容、運(yùn)行特點(diǎn)、環(huán)境影響及相應(yīng)的環(huán)保措施等。在了解細(xì)節(jié)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身利益關(guān)注點(diǎn)，公眾有可能提出更有針對(duì)性的意見。毫無疑問，這些意見將成為環(huán)保行政主管部門作出科學(xué)合理的審批或者驗(yàn)收決定的上佳參考。

3.2 有利于各方監(jiān)督地方政府和企業(yè)的環(huán)保工作

環(huán)境影響報(bào)告書（表）以及批復(fù)要求，是項(xiàng)目建設(shè)過程中和建成后開展環(huán)保工作的依據(jù)，也是檢驗(yàn)工作成效的標(biāo)準(zhǔn)，因此一旦公開，也必然成為公眾監(jiān)督企業(yè)是否嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)環(huán)保要求的利器。而對(duì)于某些項(xiàng)目，由于涉及到當(dāng)?shù)卣闹С趾统兄Z，例如承諾限期搬遷企業(yè)衛(wèi)生防護(hù)距離范圍內(nèi)的常住居民，因而百姓也可對(duì)照公開的環(huán)評(píng)信息判別當(dāng)?shù)卣欠裥攀爻兄Z，是否有所作為。

3.3 有利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測資料等的共享

環(huán)評(píng)信息的封閉一直飽受輿論詬病，同時(shí)也被同行人士所痛心，因?yàn)闃I(yè)界無法共享知識(shí)成果而不得不重復(fù)勞動(dòng)，造成人力、物力不斷被浪費(fèi)。實(shí)施環(huán)評(píng)信息公開后，環(huán)評(píng)領(lǐng)域與外領(lǐng)域、環(huán)評(píng)領(lǐng)域內(nèi)不同單位和人員對(duì)公開信息均享有同等的了解機(jī)會(huì)，大家在同一平臺(tái)上共享環(huán)評(píng)信息。在此基礎(chǔ)上，類比法可能成為越來越重要的評(píng)價(jià)方法，重復(fù)性勞動(dòng)的減少為創(chuàng)新性拓展性評(píng)價(jià)工作提供了空間，這將極大促進(jìn)環(huán)評(píng)技術(shù)水平的整體提升。

3.4 有利于環(huán)評(píng)行業(yè)的自律監(jiān)督

環(huán)評(píng)報(bào)告書（表）全文的公開，讓環(huán)評(píng)單位、參與編制人員、資質(zhì)范圍等信息也與公眾見面，人人得以查驗(yàn)這些信息的真實(shí)性，可以核實(shí)個(gè)人是否存有掛靠環(huán)評(píng)工程師證書、環(huán)評(píng)上崗證的違規(guī)情況，單位是否存在超范圍從事評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)的違規(guī)現(xiàn)象。一言以蔽之，環(huán)評(píng)信息公示，有利于規(guī)范和監(jiān)督環(huán)評(píng)市場，為其健康運(yùn)行助力[3]。endprint

3.5 促使企業(yè)認(rèn)識(shí)環(huán)評(píng)文件的嚴(yán)肅性

理論上，環(huán)評(píng)報(bào)告書（表）是建設(shè)單位委托環(huán)評(píng)單位編制的，環(huán)評(píng)單位編制完成的報(bào)告書（表）內(nèi)容在征得建設(shè)單位同意和加蓋公章之后方可提交環(huán)境保護(hù)主管部門。但實(shí)際情況并非都如此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力大、環(huán)境保護(hù)工作相對(duì)落后的部分地區(qū)，依然存在建設(shè)單位不能正確對(duì)待環(huán)評(píng)報(bào)告書（表）的現(xiàn)象，在其觀念中，環(huán)評(píng)仍然只是走過場的程序而已，繼而對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告書（表）具體內(nèi)容缺乏認(rèn)真細(xì)致的審閱，敷衍蓋章了事。后果便是，項(xiàng)目在施工和運(yùn)營過程中違反環(huán)評(píng)文件及其審批要求的現(xiàn)象頻發(fā)[4～6]。環(huán)評(píng)信息公開后，來自公眾的外界壓力隨之而來，企業(yè)將自主慎言，不得不重視環(huán)評(píng)報(bào)告書（表）每一細(xì)節(jié)。

4 環(huán)評(píng)信息公開之于環(huán)評(píng)工作的挑戰(zhàn)

4.1 項(xiàng)目方案細(xì)微調(diào)整與環(huán)境糾紛

報(bào)告書（表）的全文公開，一大改變之處是信息詳細(xì)度的顯著提高和細(xì)節(jié)的全面曝光。這讓公眾在監(jiān)督環(huán)保工作時(shí)可以做到有章可循，但也會(huì)給某些行業(yè)項(xiàng)目帶來直接影響，例如線性交通項(xiàng)目，由于環(huán)評(píng)往往是依據(jù)項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告編制，而可行性研究報(bào)告準(zhǔn)確度和精細(xì)度明顯不及初步設(shè)計(jì)報(bào)告，因此在環(huán)評(píng)階段確定的項(xiàng)目與沿線環(huán)境敏感點(diǎn)的距離，很可能在初步設(shè)計(jì)階段發(fā)生變化[7]。即便變化不大，但一旦發(fā)生污染擾民事件，這類變化容易成為環(huán)境糾紛事件的焦點(diǎn)。

4.2 涉密文件的公開

根據(jù)《指南》，“建設(shè)單位在提交環(huán)境影響報(bào)告書、表全本同時(shí)附刪除的涉及國家秘密、商業(yè)秘密等內(nèi)容及刪除依據(jù)和理由說明報(bào)告”。的確，信息公開與涉密內(nèi)容保密是一對(duì)矛盾體，對(duì)其處理需謹(jǐn)慎。泄漏國家秘密的，可能會(huì)觸犯刑律；泄漏商業(yè)秘密、技術(shù)秘密等的，可能讓有關(guān)單位遭受損失；泄漏公眾參與調(diào)查對(duì)象姓名、住址、聯(lián)系電話等信息的，也有違于保護(hù)個(gè)人隱私的法律規(guī)定。信息公開，要求建設(shè)單位、環(huán)保主管部門首先須以充分的依據(jù)鑒定哪些內(nèi)容屬于秘密范疇和需要配套采取何種等級(jí)的保密手段。

4.3 著作權(quán)的維護(hù)

環(huán)評(píng)報(bào)告書（表）的全文公開為環(huán)境監(jiān)測資料等的共享創(chuàng)造了條件，同一地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測資料將減少重復(fù)監(jiān)測，縮短附近擬建項(xiàng)目的環(huán)評(píng)周期和降低相關(guān)成本。但是，這種大篇幅的借用環(huán)境監(jiān)測資料必將涉及著作權(quán)問題。如何維護(hù)自己的著作權(quán)，確保自己的勞動(dòng)成果不被大幅度抄襲和剽竊，或者從中取得等價(jià)的報(bào)酬，將成為各家環(huán)評(píng)單位需要直面的問題。

4.4 細(xì)節(jié)問題重要性凸顯

目前的環(huán)評(píng)文件的內(nèi)容趨向復(fù)雜，篇幅增大，洋洋灑灑數(shù)十萬字的環(huán)評(píng)報(bào)告中，不可避免出現(xiàn)細(xì)節(jié)上的問題，例如前后不一致、用辭失當(dāng)、圖件比例失準(zhǔn)等。一旦全文公開，這些細(xì)節(jié)問題就必須高度關(guān)注，一本經(jīng)得住時(shí)間考驗(yàn)和經(jīng)得起推敲的環(huán)評(píng)報(bào)告，不應(yīng)當(dāng)前言不搭后語、錯(cuò)別字頻現(xiàn)。而要做到這一點(diǎn)，就必須投入更多精力，進(jìn)一步提升業(yè)務(wù)水平。

5 推進(jìn)過程中面臨的問題

5.1 信息公開的范圍偏小

雖然《指南》規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目需要進(jìn)行信息公開，但是對(duì)于規(guī)劃環(huán)評(píng)、戰(zhàn)略環(huán)評(píng)等更大框架的環(huán)評(píng)信息卻反而沒有要求公開。將來，有必要對(duì)后兩者提出類似的信息公開要求。

5.2 “秘密”的界定依據(jù)匱乏

根據(jù)《指南》，公開信息前應(yīng)刪除國家秘密、商業(yè)秘密等，建設(shè)單位還應(yīng)對(duì)此提交刪除依據(jù)和理由說明報(bào)告。關(guān)于國家秘密的認(rèn)定，已有較完備的法律法規(guī)依據(jù)[8]。但是對(duì)于商業(yè)秘密、技術(shù)秘密等，判別依據(jù)卻并不充分。企業(yè)天然有嚴(yán)守自身秘密，確保生產(chǎn)工藝、原輔材料、產(chǎn)品方案等不外漏的傾向，如果企業(yè)自認(rèn)為某方面信息屬于商業(yè)秘密或者技術(shù)秘密，或認(rèn)為在某一特定時(shí)間內(nèi)公開可能給其利益帶來損害，作為環(huán)保主管部門，如何鑒別認(rèn)定。同時(shí)，對(duì)于哪些涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全以及社會(huì)穩(wěn)定，都需要進(jìn)一步明確，避免建設(shè)單位和環(huán)保主管部門濫用公共利益來剝奪公眾知情權(quán)。

5.3 信息公示的平臺(tái)混亂

《指南》要求環(huán)保主管部門公開環(huán)評(píng)信息的平臺(tái)主要是本部門政府網(wǎng)站，同時(shí)也可采用電視、廣播、報(bào)刊等方式，但沒有明確規(guī)定建設(shè)單位的公開平臺(tái)。受電視、廣播、報(bào)刊等的篇幅、時(shí)長或費(fèi)用等的限制，全文公示的主要方式是網(wǎng)絡(luò)。而網(wǎng)絡(luò)方式必然天然隔斷了不熟悉、無條件接觸網(wǎng)絡(luò)的公眾接觸環(huán)評(píng)信息的渠道。同時(shí)，網(wǎng)站有主流和非主流、大眾和小眾之分，倘若選擇了非主流、小眾的網(wǎng)站，大部分公眾也很難獲取相關(guān)信息。

5.4 環(huán)評(píng)文件的專業(yè)性影響理解

環(huán)評(píng)文件是專業(yè)性較強(qiáng)的技術(shù)報(bào)告，它非科普讀物，并非總是淺顯易懂的。對(duì)于普通百姓來講，即便接觸到了全文公開的環(huán)評(píng)文件，也不一定能夠讀懂理解透環(huán)評(píng)文件中反映的信息。因此，與環(huán)評(píng)信息全文公開配套的是，是否應(yīng)設(shè)專人解讀環(huán)評(píng)信息？或者是否建立相應(yīng)培訓(xùn)平臺(tái)和組織培訓(xùn)教育活動(dòng)以提高公眾的閱讀理解能力？

5.5 環(huán)評(píng)責(zé)任追責(zé)機(jī)制欠缺

當(dāng)前對(duì)于環(huán)評(píng)責(zé)任的追責(zé)，主要是通過項(xiàng)目運(yùn)營期發(fā)生環(huán)境事故之后再倒推環(huán)評(píng)缺漏或錯(cuò)誤來判定的，簡言之，就是因果溯源。然而，隨著環(huán)評(píng)信息公開，一種新的可能的環(huán)評(píng)責(zé)任追責(zé)途徑隨之而生，即通過發(fā)現(xiàn)的明顯錯(cuò)誤直接推斷該環(huán)評(píng)文件編制不合格。但是，對(duì)于一份尚未完全定稿的環(huán)評(píng)文件，是否可用于追責(zé)？什么階段的環(huán)評(píng)文件才可以用于問責(zé)？另外，對(duì)于建設(shè)單位或環(huán)保主管部門未履行或拖延履行環(huán)境信息公開義務(wù)的，《指南》沒有相應(yīng)問責(zé)規(guī)定。

5.6 公眾環(huán)境知情權(quán)的救濟(jì)制度尚待完善

公眾的環(huán)境知情權(quán)最終的保障就是救濟(jì)，得不到救濟(jì)的權(quán)利是一種虛設(shè)的權(quán)利。公眾是否有權(quán)利向環(huán)境保護(hù)主管部門申請(qǐng)?zhí)峁┉h(huán)境信息，公民在知情權(quán)受阻的情況下有哪些救濟(jì)途徑，行政救濟(jì)還是司法救濟(jì)？《指南》未作規(guī)定。

6 結(jié)語

《指南》所要求的環(huán)評(píng)信息公開，帶給環(huán)評(píng)工作的，既有機(jī)遇，也有挑戰(zhàn)，在推進(jìn)過程中也可能遭遇不少問題。為確保信息公開的成效，需要重點(diǎn)做好下述工作： 首先，逐步擴(kuò)大公開范圍，將規(guī)劃環(huán)評(píng)和戰(zhàn)略環(huán)評(píng)納入信息公開領(lǐng)域；其次，規(guī)范信息公開平臺(tái)，使信息公開帶來的福利惠及絕大部分的普通人群；再次，嚴(yán)格限定秘密范圍，以公開為原則，不公開為例外，避免濫用秘密保護(hù)的有關(guān)規(guī)定拒絕履行公開義務(wù)；第四，建立健全環(huán)評(píng)教育體系，向普通人群普及閱讀環(huán)評(píng)文件的方式方法；最后，完善與環(huán)評(píng)信息公開配套的追責(zé)機(jī)制、救濟(jì)制度以及著作權(quán)保護(hù)制度。endprint

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Influences of Environmental Information Disclosure on Field of

Environmental Impact Assessment

Li Xiongfei

（Guangdong Provincial Environmental Technology Center， Guangzhou 510308， China

）

Abstract： The disclosure of environmental information not only contributes to sharing various environmental data， but also is good for environmental decision-making and management and good for public participation and supervision of the work of environmental protection. However， the disclosure of environmental information poses some challenges for the existing schemas in the field of environmental impact assessment （EIA）， for instance， the slight adjustment of assessed objects may lead to environmental conflicts； secret information needs cautious treatment； it is urgent to establish the maintenance mechanism of the legitimate rights and interests of authors， etc. In the course of carrying out the environmental information disclosure， several important problems need to be solved， such as lack of judgment standards on secret information and deficiency of unified public publishing platform.

Key words： construction projects； environmental impact assessment； information disclosureendprint