作者簡(jiǎn)介：劉詩(shī)佳，女，漢族，四川成都人，碩士研究生，四川師范大學(xué)法學(xué)院，研究方向：憲法與行政法學(xué)。

摘要：當(dāng)前，在轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，由拆遷引發(fā)的事件頻發(fā)，政府執(zhí)政能力面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。行政強(qiáng)拆的現(xiàn)行拆遷制度設(shè)計(jì)中，政府是作為中間人，由拆遷人即開(kāi)發(fā)商向政府申請(qǐng)拆遷許可，獲批后由開(kāi)發(fā)商實(shí)施拆遷。而成為拆遷主體的開(kāi)發(fā)商，為了追求利潤(rùn)最大化，往往盡可能壓縮拆遷補(bǔ)償，加快拆遷進(jìn)度，致使部分地區(qū)惡性事件時(shí)有發(fā)生。而按新的行政強(qiáng)制法，政府將被推至前臺(tái)，開(kāi)發(fā)商、拆遷公司則不能再參與拆遷。強(qiáng)拆與否走司法程序，全由法院裁決，行政部門不再具有房屋強(qiáng)拆決定權(quán)。本文嘗試對(duì)強(qiáng)制拆遷的維權(quán)困境作出審視和分析。

關(guān)鍵詞：強(qiáng)制；拆遷；維權(quán)；困境中國(guó)行政立法與理論研究起步較晚，基本始于上個(gè)世紀(jì)八十年代初。就行政強(qiáng)制而言，其明確的被提出，是1986年出版的一本著作，即《行政法基礎(chǔ)知識(shí)》。但針對(duì)行政強(qiáng)制的定義，此后一直處于發(fā)展?fàn)顟B(tài)，理論家百家爭(zhēng)鳴。

一、強(qiáng)制拆遷的維權(quán)困境分析

（一）破解當(dāng)前強(qiáng)制拆遷僵局的條款，并不充分

作為當(dāng)前行政強(qiáng)制中，最為典型表現(xiàn)的強(qiáng)制拆遷，其對(duì)行政強(qiáng)制的立法作用似乎并不明顯。雖然，我們看到該法第四十三條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)不得在夜間或者節(jié)假日實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行。但是，情況緊急或者當(dāng)事人同意的除外。行政機(jī)關(guān)不得對(duì)居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行行政決定。但是，從總體上來(lái)看，專門涉及拆遷并能夠破解當(dāng)前強(qiáng)制拆遷僵局的條款，并不充分。以成都市金牛區(qū)天回鎮(zhèn)拆遷自焚案件為例，當(dāng)被強(qiáng)拆人已經(jīng)表現(xiàn)出自焚的強(qiáng)烈愿望并準(zhǔn)備了工具的情況下，行政機(jī)關(guān)依然不停止強(qiáng)制拆遷，最終導(dǎo)致房屋所有人自焚的慘劇?？梢?jiàn)，在現(xiàn)行強(qiáng)制拆遷中，并沒(méi)有確定如下原則：行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)制拆遷過(guò)程中，發(fā)生危及人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全情況的，應(yīng)當(dāng)立即采取必要措施，包括停止強(qiáng)制拆遷。如上原則，在行政強(qiáng)制法亦未體現(xiàn)，法律文本仍然過(guò)于原則抽象，失于具體可操作。

（二）拆遷法律救濟(jì)程序依然不夠不暢通

就行政內(nèi)部渠道而言，在國(guó)外因拆遷問(wèn)題，國(guó)民可以約見(jiàn)部長(zhǎng)。國(guó)內(nèi)，恐怕在未出事之前，見(jiàn)個(gè)局長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、縣長(zhǎng)都并不容易。就信訪渠道而言，因單純信訪而解決拆遷問(wèn)題的比例十分低。絕大多數(shù)拆遷訪民，或因越級(jí)上訪或因聚眾上訪，遭受了不公正待遇，甚至被限制人身自由，而問(wèn)題并沒(méi)有得到解決。就法律渠道而言，該渠道并不通暢。拋開(kāi)不公正審判而言，甚至很多拆遷案件，都無(wú)法進(jìn)入司法程序。而且，為民眾提供拆遷法律服務(wù)的律師，或多或少都有非正常干擾。某些律師因此被停止執(zhí)業(yè)，甚至失去自由。

二、拆遷法律救濟(jì)程序中的制約因素

（一）拆遷救濟(jì)程序中的立案難問(wèn)題

1、地方性司法文件直接阻斷被拆遷人的訴訟渠道

拆遷活動(dòng)中，能夠提起行政訴訟的具體行政行為大致有以下幾項(xiàng)：房屋拆遷主管部門頒發(fā)《房屋拆遷許可證》的拆遷許可行為、房屋拆遷主管部門作出的拆遷行政裁決、縣級(jí)以上人民政府作出的強(qiáng)制拆遷決定、有關(guān)部門實(shí)施強(qiáng)制拆遷行為、拆遷活動(dòng)中所涉及的政府信息公開(kāi)行為。有些地方法院，以“審判意見(jiàn)”的形式，直接修改《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍和起訴條件，剝奪行政相對(duì)人的訴權(quán)。如北京市高級(jí)人民法院《關(guān)于行政審判適用法律問(wèn)題的解答（三）》（京高法發(fā)[2008]160號(hào)）稱：“拆遷人與被拆遷人不能就拆遷補(bǔ)償安置達(dá)成協(xié)議，房屋拆遷主管部門就補(bǔ)償安置進(jìn)行裁決后，因被拆遷人的權(quán)益可通過(guò)對(duì)補(bǔ)償安置裁決的合法性審查予以保護(hù)，故對(duì)被拆遷人又針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件、拆遷許可證等提起的行政訴訟，應(yīng)裁定駁回起訴?！痹谶@個(gè)《審判意見(jiàn)》發(fā)布之后，北京市的各級(jí)人民法院針對(duì)裁決后起訴拆遷許可違法的案件，一律以“原告與房屋拆遷許可證這一行政行為無(wú)法律上的利害關(guān)系”為由駁回起訴。同樣，對(duì)于縣級(jí)以上人民政府的強(qiáng)制拆遷決定，北京市高級(jí)人民法院也將其排除在行政訴訟之外?！侗本┦懈呒?jí)人民法院關(guān)于行政審判適用法律問(wèn)題的解答》（京高法發(fā)[2006]212號(hào)）規(guī)定：“區(qū)、縣人民政府作出的強(qiáng)制拆遷決定，是房屋拆遷裁決的延續(xù)執(zhí)行行為，被拆遷人對(duì)強(qiáng)制拆遷決定不服，提起行政訴訟的，人民法院不予受理。”

2、行政訴訟中對(duì)相對(duì)人的起訴拖延受理

《行政訴訟法》規(guī)定，對(duì)起訴人的起訴，人民法院應(yīng)當(dāng)在七日之內(nèi)決定是否受理。目前，隨著拆遷引發(fā)的社會(huì)矛盾的突出和法官隊(duì)伍政治覺(jué)悟的提高，法院也主動(dòng)承擔(dān)起了調(diào)處社會(huì)矛盾的“和諧”職能。對(duì)被拆遷人的起訴，往往是要求“放下材料”，答復(fù)“研究研究”。這一研究就杳無(wú)音信。有些地方法院聲稱將先行組織調(diào)解，調(diào)解不成再予以立案；有些法院表示要先將案件通報(bào)本級(jí)人民政府；有些法院稱需要請(qǐng)示上級(jí)人民法院。更有甚者，在通知起訴人來(lái)立案之日不見(jiàn)蹤影，名曰去“開(kāi)運(yùn)動(dòng)會(huì)”、“登山”。總之，很多地方法院對(duì)于拆遷行政訴訟如臨大敵，采用各種方式和借口將矛盾擋在法院的天平之門以外。例如無(wú)錫市濱湖區(qū)雪浪街道板橋村居民與無(wú)錫市建設(shè)局的拆遷裁決糾紛，向法院遞交起訴狀至今已有九個(gè)月，至今未能立案。而今被拆遷人的房屋整日遭到騷擾侵襲，強(qiáng)制拆遷在即，對(duì)司法公正的期望喪失殆盡。這并非個(gè)案，無(wú)錫市中級(jí)人民法院的工作匯報(bào)顯示，2009年，無(wú)錫市拆遷行政訴訟的立案率不足20%，大量的案件，依然被法院極其尷尬地“扣留”在手中。

3、在個(gè)案中，以抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、不對(duì)起訴人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響等理由回避行政審判職能。

如天津市漢沽區(qū)一宗拆遷糾紛，拆遷人以天津市漢沽區(qū)人民政府的《關(guān)于收回二連里地區(qū)國(guó)有土地使用權(quán)的批復(fù)》作為拆遷依據(jù)。被拆遷人將這個(gè)批復(fù)訴至法院時(shí)，法院卻認(rèn)為批復(fù)的對(duì)象是漢沽區(qū)土地整理中心，因而被拆遷人與該收回國(guó)有土地使用權(quán)決定沒(méi)有利害關(guān)系。

（二）人為壓低行政訴訟審級(jí)，侵害行政相對(duì)人訴訟權(quán)益的問(wèn)題

2008年初，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于行政案件管轄若干問(wèn)題的規(guī)定》，其中第一條規(guī)定：有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第十四條第（3）項(xiàng)規(guī)定的應(yīng)當(dāng)由中級(jí)人民法院管轄的第一審行政案件：（1）被告為縣級(jí)以上人民政府的案件，但以縣級(jí)人民政府名義辦理不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的案件可以除外；（2）社會(huì)影響重大的共同訴訟、集團(tuán)訴訟案件；（3）重大涉外或者涉及香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺(tái)灣地區(qū)的案件；（4）其他重大、復(fù)雜的案件。但是，在實(shí)踐中，即便是以縣級(jí)以上人民政府為被告的案件，法院也往往要求在基層人民法院立案審理。在天津市西青區(qū)村民訴西青區(qū)人民政府行政不作為案件中，天津市第一中級(jí)人民法院無(wú)視“被告是縣級(jí)以上人民政府的案件由中院一審”的規(guī)定，徑行將原告的起訴材料全部移交至西青區(qū)人民法院。律師前往一中院進(jìn)行詢問(wèn)時(shí)，立案庭法官聲稱其將此案移送至西青區(qū)人民法院系根據(jù)《天津市高級(jí)人民法院執(zhí)行最高人民法院<關(guān)于行政案件管轄若干問(wèn)題的規(guī)定>的幾點(diǎn)意見(jiàn)》。該法官稱，該《意見(jiàn)》是法院內(nèi)部規(guī)定，不允許查看摘抄。在律師的請(qǐng)求下，法官宣讀了其中的一條：集團(tuán)訴訟、征地、拆遷等案件，在基層人民法院一審（大意如此）。律師隨即趕往天津市高級(jí)人民法院查詢?cè)摋l文，高院立案庭一位法官答復(fù)：“從未聽(tīng)過(guò)該條文，可能是行政庭發(fā)的。如果一中院指定你們?nèi)ノ髑鄥^(qū)法院立案，它有這個(gè)權(quán)力，你們就應(yīng)該去西青立案?！焙筇旖蚴械谝恢屑?jí)人民法院以《裁定書(shū)》的形式，使用指定管轄權(quán)，指定西青區(qū)人民法院管轄本案。類似的情況，不勝枚舉。

（三）審判活動(dòng)與裁判結(jié)果的公正性、合法性不盡如人意的問(wèn)題

總結(jié)近幾年處理和接觸的拆遷行政糾紛，我們認(rèn)為很多地方法院在處理拆遷糾紛中不能切實(shí)履行行政審判職責(zé)，不能做到公開(kāi)、公正、公平，主要存在以下幾種情況：

1、無(wú)視《行政訴訟法》的證據(jù)規(guī)則，主動(dòng)幫助行政機(jī)關(guān)收集證據(jù)

《行政訴訟法》為被告規(guī)定了十日的舉證期限，并且明確規(guī)定被告在被訴行政做出后收集或者制作的證據(jù)不能作為該行政行為的依據(jù)。實(shí)踐中，面對(duì)行政機(jī)關(guān)舉證不能的情況，有些地方法院以“主動(dòng)調(diào)取證據(jù)”的方式，彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)的證據(jù)漏洞。而針對(duì)“法院主動(dòng)調(diào)取的證據(jù)”，行政相對(duì)人的質(zhì)證無(wú)疑是比較困難的。在此類案件中，人民法院的中立性喪失殆盡，完全成為被告的代理人。

2、判決書(shū)完全枉顧事實(shí)，任意下判

如行政相對(duì)人訴北京市海淀區(qū)房屋管理局的房屋拆遷裁決糾紛中，原告舉出了北京市人民政府的征收批復(fù)，證實(shí)自己房屋所在土地早已征收為國(guó)有土地，舉出近兩年該拆遷區(qū)域的房地產(chǎn)交易公開(kāi)數(shù)據(jù)，證明同區(qū)域同類房屋實(shí)際成交價(jià)格是被告裁決金額的五倍，同時(shí)對(duì)被告的證據(jù)逐一進(jìn)行了質(zhì)證反駁。然而法院的判決中對(duì)原被告證據(jù)的認(rèn)定僅為一句話：“被告提交的證據(jù)真實(shí)合法，與本案具有關(guān)聯(lián)性，本院均予以認(rèn)定；原告提交的證據(jù)本院均不予認(rèn)定”。這樣粗率的判決怎能使當(dāng)事人信服，怎能維護(hù)法院審判的公信力？

3、避重就輕，將明確的違法性問(wèn)題評(píng)價(jià)為“瑕疵”或者“合理性問(wèn)題”。

在有些拆遷案件中，行政機(jī)關(guān)的行政行為存在重大違法之處，法院卻以瑕疵等問(wèn)題加以掩飾。譬如某案件中，裁決機(jī)關(guān)在《裁決決定書(shū)》中只規(guī)定了貨幣補(bǔ)償一種補(bǔ)償方式，嚴(yán)重違反《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》賦予被拆遷人對(duì)貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換選擇權(quán)的規(guī)定。但人民法院的判決中卻稱“裁決機(jī)關(guān)對(duì)補(bǔ)償方式的選擇有裁量權(quán)”，“屬于合理性問(wèn)題，本院不宜評(píng)價(jià)”。

4、無(wú)限期地拖延判決時(shí)間。

《行政訴訟法》規(guī)定一審行政案件的審理期限是三個(gè)月，但是很多法院都無(wú)法在三個(gè)月審結(jié)案件，拖到半年甚至一年的比比皆是。由于案件滯留在法院，被拆遷人也無(wú)法另行尋求其他救濟(jì)渠道，而在審理過(guò)程中，“原則上”不停止具體行政行為的執(zhí)行，因此往往當(dāng)被拆遷人終于熬到開(kāi)庭時(shí)，他的房屋已經(jīng)被強(qiáng)拆多日了。

三、行政強(qiáng)制法下拆遷行政訴訟困難重重

（一）人民法院在極大程度上受到當(dāng)?shù)厝嗣裾某钢?。法院在機(jī)構(gòu)體系中，地位不高，權(quán)力不大。特別是財(cái)權(quán)和人事權(quán)實(shí)際掌握在當(dāng)?shù)卣?，難免在行政訴訟中有所顧忌。尤其是拆遷糾紛往往涉及到當(dāng)?shù)卣耐恋刎?cái)政、招商引資、城市規(guī)劃等核心利益，是否支持拆遷甚至成為考察干部的重要標(biāo)準(zhǔn)。法院和承辦法官更加不敢輕易推翻當(dāng)?shù)卣牟疬w決策。而在面對(duì)補(bǔ)償安置的個(gè)案時(shí)，法院既不敢否定既定的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，又往往因“人微言輕”不能真正起到調(diào)解的作用。

（二）有些法院和拆遷活動(dòng)還有千絲萬(wàn)縷的利益聯(lián)系。有些地方政府出于某種考慮，不采取由政府決定并實(shí)施強(qiáng)拆的方式，而是全部由人民法院以非訴強(qiáng)制執(zhí)行的方式執(zhí)行。天津的某區(qū)法院曾一年執(zhí)行了一百多件強(qiáng)制拆遷案件。在這類案件中，法院成為了拆遷活動(dòng)的積極參與者。如果被拆遷人對(duì)拆遷許可或拆遷裁決的合法性提起訴訟，很難期待一個(gè)公正的判決。

綜上所述，我們不難看出，拆遷所引發(fā)的矛盾，以及導(dǎo)致這些矛盾產(chǎn)生的原因有拆遷制度設(shè)計(jì)方面的原因（公共利益和非公共利益的拆遷問(wèn)題）；有具體立法層面的原因（針對(duì)拆遷實(shí)務(wù)中新出現(xiàn)的拆遷類型應(yīng)該用較高級(jí)別的法律文件進(jìn)行規(guī)范問(wèn)題）；有執(zhí)法層面的原因（強(qiáng)制執(zhí)行的程序和權(quán)責(zé)問(wèn)題）；還有拆遷一方實(shí)務(wù)操作不當(dāng)?shù)脑颍ó?dāng)然，也存在一些被拆遷人對(duì)法律的理解和預(yù)期的原因，這個(gè)原因是極少比重的）。制度設(shè)計(jì)并非一朝一夕所能即刻改變的，但是立法層面和執(zhí)法層面更值得我們立刻重視起來(lái)。就《行政強(qiáng)制法》對(duì)于“拆遷”的意義來(lái)說(shuō)，它是立法層面的事情，但是它更關(guān)系到執(zhí)行層面。盡量減少行政強(qiáng)制在拆遷中的適用，尤其是減少在商業(yè)拆遷中的適用情形，更加規(guī)范拆遷行政主管機(jī)關(guān)在行政強(qiáng)制中的各種行為，加大和明確行政強(qiáng)制的法律責(zé)任追究機(jī)制均是法律人和廣大被拆遷戶的期望。如果《行政強(qiáng)制法》在上述三個(gè)方面有所作為的話，它將會(huì)在拆遷領(lǐng)域起到遠(yuǎn)超各類“通知”、“緊急通知”的作用，也更能彰顯“有限政府”、“法治政府”的理念。但從現(xiàn)行的行政強(qiáng)制法來(lái)看，遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。（作者單位：四川師范大學(xué)法學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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