鐘 金

(華東交通大學(xué)人文學(xué)院 江西南昌 330013)

江西省水能資源管理立法的必要性和可行性分析

鐘 金

(華東交通大學(xué)人文學(xué)院 江西南昌 330013)

江西省水能資源豐富，但由于目前水能資源管理法律法規(guī)的缺位，導(dǎo)致水能資源開發(fā)利用存在諸多問題，嚴(yán)重影響水能資源的可持續(xù)性發(fā)展，因此迫切需要制定相關(guān)的地方性法規(guī)，規(guī)范江西省水能資源的開發(fā)利用。文章從必要性與可行性出發(fā)進(jìn)行分析和探討，提出了立法應(yīng)注意解決的相關(guān)問題。

水能資源 立法 必要性 可行性 分析

一、江西省水能資源基本情況及開發(fā)利用現(xiàn)狀

江西省水能資源較為豐富，理論蘊(yùn)藏量685萬千瓦，技術(shù)可開發(fā)量633萬千瓦，其中農(nóng)村水電技術(shù)可開發(fā)量423萬千瓦。近年來，在省委、省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在有關(guān)部門的大力支持下，我省農(nóng)村水電得到了快速發(fā)展，成為全國(guó)農(nóng)電大省。至2012年底，全省共建成農(nóng)村水電站(單站裝機(jī)容量5萬千瓦及以下)3743處，裝機(jī)容量達(dá)291萬千瓦，占農(nóng)村水電技術(shù)可開發(fā)量的68.8%，占全省發(fā)電總裝機(jī)的15%；年發(fā)電量94億千瓦時(shí)，占全省年發(fā)電量的12.4%。

江西省水能資源開發(fā)主要有以下幾方面特點(diǎn)：一是電源點(diǎn)多而廣,全省各縣(市、區(qū))幾乎都有分布。二是功能較為齊全但規(guī)模普遍較小且作用很大，大多數(shù)電站除發(fā)電外，還承擔(dān)著供水、養(yǎng)殖、旅游、防洪、灌溉等多種功能和任務(wù)，在很多地方農(nóng)村小水電已發(fā)展成為支撐縣域經(jīng)濟(jì)的骨干產(chǎn)業(yè)。三是最近幾年來農(nóng)村水電開發(fā)建設(shè)熱潮正在江西省興起。四是缺乏有效監(jiān)管，農(nóng)村小水電隱患多,且無序開發(fā)，破壞生態(tài)環(huán)境,缺乏公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，小水電舉步維艱。

二、江西省水能資源管理存在問題分析

(一)管理缺位，監(jiān)管難度和復(fù)雜性加大

我省在水能資源管理和小水電站運(yùn)行監(jiān)管方面，既沒有制定地方行政法規(guī)，也沒有確立監(jiān)管主體。2009年的省級(jí)機(jī)構(gòu)改革，明確了省水利廳“小水電行業(yè)監(jiān)管”的職責(zé)，但目前我省市、縣兩級(jí)小水電監(jiān)管職能仍未理順，有的監(jiān)管職能雖然理順了，但沒有設(shè)置和配備專門的小水電管理機(jī)構(gòu)、編制、人員和經(jīng)費(fèi)，且目前開發(fā)水能資源的小水電站大多為私營(yíng)企業(yè)，相比以往國(guó)有或集體為主的情況，監(jiān)管難度更大。社會(huì)對(duì)小水電提出了更高的要求，既要安全，又要效益，還要生態(tài)，監(jiān)管的復(fù)雜性加大。而我省老舊電站多，小電站多，設(shè)備老化嚴(yán)重，安全隱患增多。部分電站管理不規(guī)范、安全意識(shí)差、人員素質(zhì)低。小水電監(jiān)管難度大。最近兩年我省連續(xù)發(fā)生三起小水電安全事故，雖然主要責(zé)任在業(yè)主，但與監(jiān)管不到位有著直接關(guān)系。

(二)缺乏有力的監(jiān)管手段

水行政主管部門擔(dān)負(fù)著水能資源的管理和監(jiān)督職能，但缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)管手段，往往感覺有心無力。2009年水利部、國(guó)家工商總局、安監(jiān)總局、電監(jiān)委印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)小水電站安全監(jiān)管工作的通知》(水電〔2009〕585號(hào))；2010年，省政府辦公廳以贛府廳字〔2010〕151號(hào)文轉(zhuǎn)發(fā)了省水利廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)小水電站監(jiān)管工作的意見》，但如何依法規(guī)范小水電建設(shè)市場(chǎng)，如何行使有效的監(jiān)督管理措施，仍然缺乏法律制度層面上的保障，難以實(shí)現(xiàn)安全有效的監(jiān)督管理目標(biāo)。

(三)法律法規(guī)不健全

目前關(guān)于水能資源監(jiān)管的法律法規(guī)尚不健全，全國(guó)和全省范圍內(nèi)還沒有一部關(guān)于水能資源開發(fā)利用管理的法律法規(guī)，對(duì)于農(nóng)村水能資源的管理和監(jiān)督往往無法可依，單純依靠通知文件以及行業(yè)規(guī)章的約束則難以實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)管。

三、江西省水能資源管理立法的必要性分析

(一)是實(shí)現(xiàn)資源管理的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略需要

2011年中央1號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》要求合理開發(fā)水能資源，在保護(hù)生態(tài)和農(nóng)民利益前提下，加快水能資源開發(fā)利用，統(tǒng)籌兼顧防洪、灌溉、供水、發(fā)電、航運(yùn)等功能，科學(xué)制定規(guī)劃，積極發(fā)展水電，加強(qiáng)水能資源管理，規(guī)范開發(fā)許可，強(qiáng)化水電安全監(jiān)管。

2011年省委、省政府10號(hào)文件《關(guān)于加快我省水利改革發(fā)展的實(shí)施意見》明確要求，要高效開發(fā)利用水能資源，統(tǒng)籌兼顧防洪、灌溉、供水、發(fā)電、航運(yùn)等功能，加快水能資源開發(fā)利用，加強(qiáng)水能資源管理，規(guī)范開發(fā)許可，強(qiáng)化安全監(jiān)管。在提到推進(jìn)依法治水時(shí)，明確提出“盡快出臺(tái)《江西省水能資源開發(fā)利用管理辦法》等地方水法規(guī)規(guī)章”。

(二)是規(guī)范和加強(qiáng)水能資源管理現(xiàn)狀的現(xiàn)實(shí)需要

江西省水能資源開發(fā)存在與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民利益脫節(jié)現(xiàn)象，導(dǎo)致水事糾紛增多，不僅使水電建設(shè)受阻，還影響社會(huì)穩(wěn)定。一些水電建設(shè)項(xiàng)目在規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)行時(shí)未考慮生態(tài)用水和下泄生態(tài)流量，河流生態(tài)系統(tǒng)受到破壞。一些地方違反規(guī)劃，以及未經(jīng)報(bào)建和審批私自開工建設(shè)電站的情況還有發(fā)生，制止、處罰這些行為缺乏法律依據(jù)。

(三)是保障防洪等公共安全的需要

有些水能開發(fā)利用項(xiàng)目，只追求發(fā)電效益而忽視安全生產(chǎn)及防洪等其他效益，使水能資源不能發(fā)揮應(yīng)有的效益，甚至影響公共安全。如2009年3月5日吉安縣功閣水電站因超蓄發(fā)電，發(fā)生閘門漫頂重大險(xiǎn)情。同年4月16日，上饒縣大碑水電站因山洪爆發(fā)，造成5名施工人員在引水發(fā)電隧洞中清淤時(shí)死亡。今年，會(huì)昌縣禾坑口水電站在6月8日排架施工事故中4人死亡、3人受傷，遂川縣高倚四級(jí)水電站在8月13日隧洞施工事故中4人死亡、1人受傷。

(四)是實(shí)現(xiàn)水能資源可持續(xù)利用踐行科學(xué)發(fā)展觀的需要

目前國(guó)家還沒有專門的水能資源開發(fā)利用方面的法律，水能資源開發(fā)管理無法可依。因此，依法規(guī)范水能資源開發(fā)利用的任務(wù)十分艱巨，迫切需要出臺(tái)符合我省實(shí)際的水能資源法律規(guī)章，推進(jìn)水能資源開發(fā)利用與管理的科學(xué)、規(guī)范、安全、高效，促進(jìn)我省水能資源可持續(xù)發(fā)展，踐行科學(xué)發(fā)展觀。

四、江西省水能資源管理立法的可行性分析

(一)水能資源的行業(yè)管理職能明確

省政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)江西省水利廳主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(贛府廳發(fā)〔2009〕71號(hào))明確省水利廳“指導(dǎo)農(nóng)村水能資源開發(fā)工作，負(fù)責(zé)農(nóng)村小水電的管理和監(jiān)督”。

省編辦《關(guān)于印發(fā)江西省農(nóng)村水電電氣化發(fā)展局主要責(zé)任內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(贛編辦發(fā)〔2008〕45號(hào))明確規(guī)定江西省農(nóng)村水電電氣化發(fā)展局“負(fù)責(zé)全省農(nóng)村水電行業(yè)管理，指導(dǎo)農(nóng)村水電體制改革，研究擬定相關(guān)政策、法規(guī)并監(jiān)督實(shí)施；負(fù)責(zé)擬定全省農(nóng)村水電及電氣化發(fā)展戰(zhàn)略、中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃并組織實(shí)施；負(fù)責(zé)全省水能資源開發(fā)利用管理工作，組織實(shí)施水電農(nóng)村電氣化、小水電代燃料生態(tài)保護(hù)工程；負(fù)責(zé)或參與大中型水能資源開發(fā)利用項(xiàng)目的核準(zhǔn)、審批和地方農(nóng)村水電項(xiàng)目審查、審批和驗(yàn)收工作；負(fù)責(zé)農(nóng)村水電建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)督管理；指導(dǎo)農(nóng)村水電站安全管理和技術(shù)進(jìn)步、技術(shù)培訓(xùn)工作；負(fù)責(zé)全省農(nóng)村水電對(duì)外交流合作、統(tǒng)計(jì)和信息化工作”。

(二)國(guó)家層面歸口部門職能明確

國(guó)家水利部是我國(guó)農(nóng)村水電建設(shè)及行業(yè)歸口管理的政府部門，專門設(shè)立了農(nóng)村水電及電氣化發(fā)展局負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)村水電資源的規(guī)劃、建設(shè)和管理等行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)工作，自上而下的農(nóng)村水電管理機(jī)構(gòu)十分健全。

水利部農(nóng)村水電及電氣化發(fā)展局作為水利部機(jī)關(guān)司局，主要負(fù)責(zé)各項(xiàng)具體指導(dǎo)工作，如指導(dǎo)農(nóng)村水能資源開發(fā)規(guī)劃編制及監(jiān)督實(shí)施；承擔(dān)中央補(bǔ)助的農(nóng)村水能資源開發(fā)項(xiàng)目審核工作，參與指導(dǎo)水電項(xiàng)目合規(guī)性和工程建設(shè)方案審查；組織開展水能資源調(diào)查工作指導(dǎo)農(nóng)村水能資源開發(fā)工程質(zhì)量和安全工作；指導(dǎo)農(nóng)村水能資源開發(fā)工作，擬訂農(nóng)村水能資源開發(fā)的政策、法規(guī)、發(fā)展戰(zhàn)略、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程規(guī)范并組織實(shí)施；指導(dǎo)水電農(nóng)村電氣化工作、小水電代燃料工作等[1]。

(三)有兄弟省市可供借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)

目前，我國(guó)已有多個(gè)省份出臺(tái)專門的水能資源與小水電管理地方性法規(guī)、規(guī)章，如《湖南省水能資源開發(fā)利用管理?xiàng)l例》《吉林省水能資源開發(fā)利用條例》《遼寧省水能資源開發(fā)利用管理?xiàng)l例》《貴州省水能資源使用權(quán)有償出讓辦法》《廣東省小水電管理辦法》《河北省水能資源開發(fā)利用管理規(guī)定》等，這些都為我省《管理辦法》的起草和出臺(tái)提供了有益的經(jīng)驗(yàn)和借鑒。廣西人大常委會(huì)于2013年7月19日通過《廣西壯族自治區(qū)水能資源開發(fā)利用管理?xiàng)l例》，對(duì)江西省建立相應(yīng)條例也有借鑒意義。

五、構(gòu)建江西省水能資源管理立法應(yīng)解決的相關(guān)問題

(一)明確各相關(guān)主體的政府職能和法律責(zé)任

立法應(yīng)明確規(guī)定水電管理機(jī)構(gòu)依法管理水能資源的政府職責(zé)，避免“多龍治水”、“多家管電”，相互交叉矛盾的產(chǎn)生，同時(shí)強(qiáng)化各級(jí)水電管理機(jī)構(gòu)的職能。

明確各有關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)，設(shè)置責(zé)權(quán)統(tǒng)一的行政管理機(jī)構(gòu)，在新一輪的市、縣政府機(jī)構(gòu)改革中，各級(jí)政府應(yīng)理順?biāo)姳O(jiān)管體制，落實(shí)編制、人員和經(jīng)費(fèi)；建立對(duì)水電基本建設(shè)程序及審批許可制度，使水電步入法制管理的正常軌道；嚴(yán)格農(nóng)村水電項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)、工程質(zhì)量、下閘蓄水、竣工驗(yàn)收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管，制定農(nóng)村水電站安全管理年檢的辦法、完備的檢測(cè)方法和檢測(cè)程序，開展農(nóng)村水電站安全管理年檢工作，通過年檢制度，確保我省農(nóng)村水電站安全運(yùn)行[2]。

立法應(yīng)明確規(guī)定江西省各級(jí)水電管理機(jī)構(gòu)為行政執(zhí)法主體，更進(jìn)一步在法律上明確各級(jí)水電主管部門的行政執(zhí)法權(quán)、行政處罰權(quán)和行政監(jiān)督管理權(quán)，從根本上解決水能管理權(quán)責(zé)不清的問題。

(二)明確規(guī)定水能資源開發(fā)利用權(quán)實(shí)行有償出讓制度

開發(fā)利用水能資源，應(yīng)當(dāng)依法取得水能資源開發(fā)利用權(quán)。水能資源開發(fā)利用權(quán)應(yīng)該實(shí)行有償出讓制度。各項(xiàng)新建水能資源開發(fā)項(xiàng)目的利用權(quán)，都應(yīng)當(dāng)通過拍賣或招標(biāo)等方式出讓，以投標(biāo)或競(jìng)買等方式取得。已經(jīng)開發(fā)利用水能資源的單位和個(gè)人，也應(yīng)當(dāng)繳納水能資源開發(fā)利用權(quán)有償出讓金。且對(duì)已建成運(yùn)行并需要擴(kuò)大裝機(jī)容量的，規(guī)定他們應(yīng)提出申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后方可實(shí)施，并按規(guī)定繳納擴(kuò)大裝機(jī)容量部分的水能資源開發(fā)利用權(quán)有償出讓金[3]。

(三)加強(qiáng)行政審批，健全質(zhì)量監(jiān)管措施

水利工程方面的行政審批工作要切實(shí)加強(qiáng)，必要時(shí)要組織工程技術(shù)人員和專業(yè)人員，做好諸如流域規(guī)劃、蓄洪防汛、水資源利用、水土保護(hù)、環(huán)境修復(fù)、移民安置等論證工作，要求施工人員嚴(yán)格執(zhí)行工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化實(shí)施項(xiàng)目審批，狠抓建設(shè)過程中的質(zhì)量監(jiān)管，將施工現(xiàn)場(chǎng)處于有力的監(jiān)管之下，加大安全性投入，確保施工質(zhì)量[4]。

(四)明晰產(chǎn)權(quán)責(zé)任，解決利益糾紛

要通過政策引導(dǎo)和股份合作，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，按照建設(shè)資本投入、土地資源權(quán)屬、水資源和森林資源保護(hù)等因素，進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)和利益分配關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧各方利益，切實(shí)解決好誰能資源利用和群眾生產(chǎn)生活用水的矛盾，避免發(fā)生群體性上訪和沖突事件，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定[5]。

[1]周淼.謝志剛我國(guó)水能資源開發(fā)法律問題研究[J].華北電力大學(xué)學(xué)報(bào)， 2012(5)：10.

[2]江西省全面加強(qiáng)水能資源管理和農(nóng)村水電管理[J].中國(guó)水能及電氣化， 2008(9):6.

[3]劉肅，王明貴.重視立法工作，強(qiáng)化行業(yè)管理[J].中國(guó)水能及電氣化， 2009(2):19.

[4]江西省全面加強(qiáng)水能資源管理和農(nóng)村水電管理[J].中國(guó)水能及電氣化， 2008(9):6.

[5]劉曉莊.關(guān)于江西省小水電建設(shè)與發(fā)展的思考[J].中國(guó)水能及電氣化， 2011(12):1.

(責(zé)任編輯程遠(yuǎn)岸)

2014-03-02

鐘金(1973-)，女，法學(xué)碩士，華東交通大學(xué)人文學(xué)院副教授，研究方向?yàn)榉▽W(xué)。

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1673-4580(2014)02-0115-(03)