陳 龍，何 龍

（1.河海大學，江蘇 南京 210098；2.南京醫(yī)科大學，江蘇 南京 210029）

0 引言

根據《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告（2013）》，“十二五”時期我國出現第一個老年人口增長高峰，60 歲以上老人將由1.78 億增加到2.21 億，老年人口比例由13.3%增加到16%。當前，我國老齡人口絕對值為世界之冠，約占世界老年人口的1/5，亞洲的1/2，到2055 年前后達到峰值4.72 億。隨著人口老齡化程度的提高，老年人權益保障需求越來越強烈，老年人權益保障問題凸顯，由此引發(fā)的各種矛盾層出不窮，影響社會和諧。文章將從制度演化視角進行分析，試圖為老年人權益保障的路徑選擇提供參考。

1 老年人權益保障的法律背景

1.1 老年人權益保障的社會意義

尊重老年人是中華民族的傳統(tǒng)美德。“老吾老以及人之老”一直是我國奉行的孝親文化。尊老敬老愛老既是道德層面的問題又屬于法律范疇。老年人作為社會的組成成員，既享有公民的普遍性權利，又享有其特殊性權利。這是由老年人的雙重屬性決定的。老年人作為社會的公民這一普遍性，法律必須保障其作為公民的合法權益；同時，老年人在社會中又處于弱勢，其在社會屬性方面具有明顯的弱勢特征，具體表現在：在當代大數據、大信息的趨勢下，其接受新事物、新信息的能力弱于一般社會群體；其社會參與能力明顯小于中青年人；其受教育的機會也少于年輕人；隨著經濟結構調整，城市化趨勢使得青壯勞力大量遷移，客觀上阻礙了老年人與傳統(tǒng)之間的聯系，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式被打破，老年人成為被社會忽略的對象。為了自身的生存與再發(fā)展，其體力與精力損耗得程度更高。因此，必須從法律角度保障其作為老年人屬性的特殊性，才能為構建和諧社會提供堅實的基礎。

1.2 老年人權益保障的法律沿革

我國老年人權益保障的法律沿革大致經歷了3 個階段，第1 階段是96 年以前，可以稱之為道德為主階段，即尚未形成規(guī)范的法律文件對老年人權益進行規(guī)范性保障，主要依據是道德規(guī)范；第2 階段可以稱之為初步探索階段，即1996 年頒布實施《中華人民共和國老年人權益保障法》，將保障老年人權益以法律的形勢確定下來，使老年人權益保障做到有法可依。隨著經濟社會的發(fā)展，老年人權益保障在實施過程中出現了許多新的問題，因此客觀上需要對該法律進行修改，以適應不斷變化的環(huán)境；第3 階段可以稱之為逐步完善階段，2012 年以后，政府對1996 年頒布實施的《中華人民共和國老年人權益保障法》（以下簡稱《老年人權益保障法》）進行了修訂，新修訂的《老年人權益保障法》不僅把老年人與政治、經濟、文化、社會和環(huán)境的協調發(fā)展進行了有機統(tǒng)一，還體現了保護特殊弱勢群體的法律原則，更加確定了該法律在保障老年人權益的法律體系中的核心地位，并且增強了對老年人權益保障的法律層面的針對性和可操作性，使司法機關在維護老年人合法權益的問題時能做到有法可依，尤其增加了對于歧視、侮辱、虐待、遺棄老年人，干涉老年人婚姻自由，欺詐、侵占老年人財產、老年人生活照料和精神慰籍、以及老年人維權渠道和方式等方面的具體條款和懲戒措施，這些新的內容為老年人合法權益維護提供強而有力的指導，減少了司法實踐的盲目性。

1.3 老年人權益保障的法律界定

《中華人民共和國老年人權益保障法》(2012 年12 月28 日中華人民共和國主席令第72 號公布)（以下簡稱《老年人權益保障法》）規(guī)定，我國老年人享有以下5 個方面的權利，主要包括：①受贍養(yǎng)優(yōu)待權，包括物質、服務和精神上的慰藉；②醫(yī)療保障權，老年人在疾病預防、治療和康復等方面得到的保障和必要的方便；③社會參與權，主要是支持老年人根據身體實際情況老有所為、繼續(xù)為社會做出貢獻，參與經濟、社會、文化等生活的權利；④自我發(fā)展權，老年人為自身健康發(fā)展對各種科學知識和技術獲得繼續(xù)學習的機會；⑤精神文化權，國家和社會采取措施開展適合老年人的群眾性文化體育娛樂活動。這些權利大都體現了老年人的特殊要求，贍養(yǎng)與醫(yī)療保障是老年人的生存權，社會參與、自我發(fā)展、精神文化是老年人的發(fā)展權。這些權益以立法的形式體現，這就為老年人權益保障提供了法律依據。

2 當前我國老年人權益保障面臨的困境

2.1 老年人權益保障的社會成本加大

人口老齡化超前于經濟發(fā)展，急劇加大了保障老年人權益的社會成本，加大了政府和社會負擔，用于承擔老年群體權益保障的交易費用（退休費用、醫(yī)療費用、社會福利等）增加，而預期收益降低與機會成本變大，行為主體包括家庭、組織、社會、甚至政府都不愿意從事這方面投入。因此，有一部分屬于公共物品屬性的、能保障老年人權益的選擇必然“被廢棄或被調整”。造成一大批老年人尤其是農村老年人處于“管理真空”狀態(tài)，不均衡狀態(tài)的博弈雙方在相互較量之間會出現新的行為選擇。正如諾思［1］認為理解制度變遷的過程關鍵在于造成制度變遷的參與者的意向性以及他們對問題的理解一樣，人們所持的信念決定了他們的選擇，而這些選擇反過來又構造了人類處境的變化。政府作為制度的制定者，根據經驗的積累和信念的變化，重新調整規(guī)則，建立社保基金，允許單獨家庭生二胎、鼓勵社會民間資本進入養(yǎng)老領域，擬定延長退休政策、發(fā)布《事業(yè)單位人事管理條例》（2014 年7 月1 日正式施行），進行事業(yè)單位養(yǎng)老金個人繳費改革等，期冀減少老年群體服務的政府投入，從而增加社會積累，緩解經濟壓力。從整個社會來看，政府對老年權益保障的全面實施僅僅局限在民政部規(guī)定的特殊老人群體即優(yōu)撫、低保、“三無”“五?！崩先说葌鹘y(tǒng)意義上的民政救助對象，并沒有延伸到整個老年群體。新出現的失獨老人、失能老人、半失能老人等的權益保障仍然主要依靠家庭來完成。但是許多失獨老人家庭根本沒有能力照顧自己，基本生存權利實際上無法得到保障。

2.2 老年人權益保障城鄉(xiāng)差距較大

目前老年社會保障體系某些制度不健全，城鄉(xiāng)區(qū)別差距較大。主要表現在：農村覆蓋范圍窄、保障水平低等諸多問題；養(yǎng)老保障體系出現制度分層，并表現出分層制度的“不均衡”。農村社會養(yǎng)老保障制度缺失使農村老齡權益保障的投入成本變得更高，當行為個體都為了避免支出額外費用而選擇逃避時，農村老人的權益保障面臨無法實現的危機。由于城鄉(xiāng)經濟發(fā)展不平衡，許多農村的青年勞動力向城鎮(zhèn)轉移的同時，他們開始并未意識到未來老齡群體面臨權益難以保障的問題。相反，經驗告訴他們只有去城鎮(zhèn)才能擺脫貧困的束縛，改善生活條件和環(huán)境。因此，更多的勞動力涌向城鎮(zhèn)，帶來城鎮(zhèn)經濟的再增長。相應的由于農村老年群體數量增加，社會積累卻在減少，集體能為老年人帶來的利益越來越少。這種情況使更多的中青年勞力涌向城鎮(zhèn)，帶來的結果是農村老年人的各項權益保障在實施層面陷入落空狀態(tài)。據統(tǒng)計，2012 年全國農村老年人留守老年人約有5000 萬，其中的高齡、失能和患病老年人的照料護理問題顯得尤為突出。

2.3 空巢少子家庭老人權益保障問題突出

在計劃生育政策下，家庭成員觀念發(fā)生變化，通過對周圍的場景預期，家庭不得不改變以往歷史的、已經形成的、固有的“養(yǎng)兒防老”傳統(tǒng)觀念調整預期：家庭式理應承擔的責任與義務會由政府或單位“買單”。然而家庭成員通過對周圍的場景考察和信息搜尋，并未能預期未來30 年后部分邁入老齡的權益保障得不到順利實現?；谶@樣的預期使“空巢”老人現象突出，“空巢”老人的權益保障成為當前老年社會的一大重大問題。同時，獨生子女政策改變了以往幾代同堂的家庭模式，變成“四二一”的家庭成員結構，家庭為老年人權益保障的投入成本增加。目前，我國第一代獨生子女已經進入婚育年齡，一對夫婦在供養(yǎng)四位老人的同時，要撫養(yǎng)一個孩子，隨著社會資源競爭的加劇，使相當數量的子女受自身條件的限制，贍養(yǎng)老人的機會成本急劇增加，時間成本、能力成本等隱形支出更加重了以家庭為單位的負擔，許多家庭不得不減少對老年保障投入。因此，可以看出“四二一”的家庭成員結構，加大了老年人權益保障實現的難度。

2.4 老年人權益保障多元化需求與社會養(yǎng)老服務缺乏之間存在矛盾

由于地域、經濟、物質文化發(fā)展不同，影響了老年人權益保障的內容。老年人所屬狀態(tài)不同，對物質權益保障和精神權益保障需求各異，老年人權益保障需求呈現多元化趨勢。作為老年弱勢群體，在保障老年人基本生存權益的同時，如何保障他們更好的生活，提高其生活質量和幫助其獲得精神慰籍保障，也是全社會面臨的難題。例如，雖然《老年人權益保障法》以法律的形勢確立下了精神慰藉、心理撫慰，但是如何具體落實、由誰負責落實等等問題依然存在。不僅如此，老年人收到權益損害時，如何能幫助其維護合理合法權益，也是一個值得社會重視的問題。老年人受害受騙事件、老年人自殺現象時有發(fā)生。這很大程度上影響了社會穩(wěn)定性，為未來埋下不確定的隱患。

老年人的需求呈多元化趨勢，而社會提供的相應的養(yǎng)老服務卻相對缺乏。在深化改革后，經濟發(fā)展以市場為主導，政府在保障老年人權益方面的作用呈弱化趨勢。由于老年人權益保障的社會環(huán)境發(fā)生改變，必須尋求新的方式保障老年權益的順利實施。因此社區(qū)養(yǎng)老、機構養(yǎng)老等服務方式出現。部分老年人逐漸接納和采取新的服務模式來獲取社會福利。但是，有些社區(qū)養(yǎng)老服務功能不全，服務水平不高。激勵機制不健全，城市多數社區(qū)尤其是老社區(qū)沒有養(yǎng)老服務用房，管理人員沒有正式編制，沒有相應的工資待遇，為老人服務的許多事情主要靠志愿者去完成。在這種情況下，由于養(yǎng)老服務的不確定性，容易帶來老年權益保障的不確定性。

3 老年人權益保障路徑選擇

老年人權益保障的實施路徑主要包括：法律保障路徑、自我和家庭保障路徑、社會保障路徑和精神保障路徑4 個方面。

3.1 法律保障路徑

法律保障途徑是指需要建立完善的老年人法律保障體系。近20 年來，全國人大及其常委會、國務院及其有關部門頒布的老齡法律、法規(guī)、規(guī)章及有關政策達20 余件，初步形成以《憲法》為基礎，《老年人權益保障法》為主體，包括有關法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、國務院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和有關政策在內的老齡法律法規(guī)政策體系框架，為老年人權益保障提供了必要的法律依據。

由于各地經濟發(fā)展不平衡，老年人群體的結構特點、文化習慣都存在區(qū)域性不同，還需完善各級地方保障性條例和監(jiān)督性條例，使老年人的生活保障、醫(yī)療保障、社會救濟、社會福利、精神贍養(yǎng)等內容有明確的法定條款可依，確保新《老年人權益保障法》的保障內容得以順利實施。鼓勵全社會多角度、分層次參與老年人權益保障事業(yè)中；另外，建立老年人權益保障評估監(jiān)督機構，對社會、單位提供的權益保障服務進行評估，采取優(yōu)勝劣汰淘汰制度。

3.2 自我和家庭保障路徑

自我保障主要是指老年人在法律規(guī)定的范圍內，通過自我和家庭保障實現權益。根據中國實際國情，家庭仍然是全社會的養(yǎng)老保障基礎，只有堅實的家庭養(yǎng)老基礎，才能保證社會穩(wěn)定和諧。新《老年人權益保障法》明確提出：“老年人養(yǎng)老以居家為基礎，家庭成員應當尊重、關心和照料老年人。”這需要家庭贍養(yǎng)老年人的成員自身牢固樹立“贍養(yǎng)老年人是其必須履行的義務和責任”的理念，才不至于導致家庭將養(yǎng)老責任推向社會和政府。為此，應建立對家庭成員贍養(yǎng)老年人行為進行評價的體系。建議由街道、社區(qū)或單位對贍養(yǎng)人定期進行調查，調查范圍不僅涉及老年人本人，還應有周圍鄰居或其他老年人的評價。在對評價結果進行綜合打分，并將結果反饋到贍養(yǎng)人所在單位、街道或社區(qū)，甚至是公安部門，以此作為贍養(yǎng)人對應盡贍養(yǎng)義務的約束。另外，當家庭贍養(yǎng)人沒有盡到養(yǎng)老應盡的義務和責任時，需要有老年維權機構為老年人進行必要的維權，對家庭成員進行法律監(jiān)督，督促其實施贍養(yǎng)義務。

當前，絕大多數老年人能夠自我生活、自我服務、自我娛樂、自我學習、自我參與、自我提高。對這類老年人，應鼓勵其積極進行健康生活的同時，多參與社會事務和社會活動，既為社會年輕人做出榜樣和表率，又為社會提供超常的自我價值；鼓勵健康能自理的老年人多結交老年朋友，通過社區(qū)、單位、基層團體、協會等多種平臺結實更多的老年朋友，不僅能夠進行交流溝通，做好自我心態(tài)調節(jié)，而且能形成信息網絡，為社區(qū)、街道和個人建立良好的信息渠道。同時，老年人需要多接觸社會新的內容，了解社會發(fā)展的趨勢，才能更好的保障自我合法權益。比如，采取多渠道學習新的《老年人權益保障法》，樹立明確的自我維權意識，敢于依法維護自身的權益，并善于運用多手段進行自我維權。實際中，有一部分老年人雖然自身權益沒有得到保障，但是，受傳統(tǒng)觀念的影響，抱有家丑不可外揚的觀念，不愿也不敢走出去維護自身權益。這就需要鄰里關心、社區(qū)關懷，首先老年人要自己敢于站出來，指出其權益受損的原因，然后可以委托旁系親屬、鄰里、社區(qū)、街道等為其維權。

3.3 社會保障路徑

社會保障路徑是指健全樹立健康養(yǎng)老、生態(tài)養(yǎng)老、幸福養(yǎng)老、科技養(yǎng)老的科學理念，由新型完善的社會保障和養(yǎng)老服務體系來實現。

隨著退休制度并軌，將來退休的老年人不會因為身份職業(yè)的差別而受到不同的退休待遇，這將有利于消除公務員、事業(yè)單位和企業(yè)職工的退休差別。對全社會城鄉(xiāng)老年人實行統(tǒng)一社保，建立統(tǒng)一醫(yī)保，都是經濟社會發(fā)展的必然趨勢。參考國外發(fā)達國家的養(yǎng)老經驗，我國需要建立與醫(yī)保相配套的護理保險制度，緩解失能、失獨老年人的生活照料、康復護理經費壓力。

諾斯關于路徑依賴觀點［2］認為，人類社會中制度變遷可以理解為物理學中的慣性，一旦進入某一路徑，無論該路徑好與壞，就可能對該路徑產生依賴。因此，制度一旦形成，不管是否有效，都會在一定時期內存在，而且制度變遷只能按這種路徑沿革。因此，在既定的制度變遷目標下，要正確選擇制度變遷的路徑并不斷調整路徑方向，使之沿著不斷增強和優(yōu)化的軌跡演進，避免陷入制度鎖定狀態(tài)。由此可以理解20 世紀80 年代，民政部提出“社會福利社會辦”的城市社會福利事業(yè)改革思路。1987 年首次提出“為老服務”這一概念［3］，并將其作為城鎮(zhèn)社區(qū)服務中重要內容，精神慰藉等內容在當時沒有涉及。由于當時的養(yǎng)老路徑仍然緊緊依賴于家庭，人們固有觀念和知識還不能立即適應制度內的變遷，即由多個個體組成的老年群體，其長遠的利益也就是老年權益保障仍被固有的認為應該由合適的指導者也就是政府承擔。政府作為這一規(guī)則的指導者與群體成員之間關系是:作為指導者（政府）能夠帶領成員（老年群體）行動（養(yǎng)老），且能夠一視同仁地照顧群體成員;作為老年群體服從政府安排，到年齡退休，退休后的生活完全由政府及其代理者也就是單位完成。老年群體在共同場景取得了共同知識，此時老年權益實現的方式比較單一，家庭結構仍處在比較穩(wěn)定的狀態(tài)。

然而家庭觀念中養(yǎng)老的意識隨著社會發(fā)展和家庭結構變化慢慢淡薄，由于家庭成員結構發(fā)生變化，客觀上導致老年人養(yǎng)老權益無法實現。因此，20 世紀90 年代，人們逐漸接受機構養(yǎng)老模式，養(yǎng)老院由此興建。90 年代末，開始實踐社區(qū)養(yǎng)老。這是由于隨著經濟、社會、環(huán)境的發(fā)展，原有的養(yǎng)老方式下所設定的決策集合不能降低環(huán)境的不確定因素，家庭式養(yǎng)老已經與法律規(guī)定的要求背離，實際中的失獨老人、空巢老人、失能老人等的權益保障問題凸顯，此時制度內分層結構中的單純社會養(yǎng)老也不能滿足老齡群體需求時，各種互競爭的規(guī)則開始嘗試尋找新的均衡，即能滿足老齡權益保障需求，又能降低交易成本，政府開始倡導民間社會資本向經濟資本轉化。在轉型期不確定的制度環(huán)境下帶來養(yǎng)老模式多元化，從一定程度上改善了部分老年人權益保障實現程度。

根據美國的經驗［4］，美國高度重視老年人的健康，讓更多的健康的老年人留在崗位上，不僅能減少社保開支，降低老年人醫(yī)療支出和護理費用，還能創(chuàng)造出更多的經濟效益和社會效益。目前，老年人群體中大多數老年人身體比較健康，對老年生活的品質有著特定的追求。健康的老年人群體需要社會為其提供養(yǎng)老服務、養(yǎng)生保健、心理咨詢、老年旅游等適合這類老年人群體的服務。而政府更多承擔的是解決困難老人的基本生活和護理問題，此類屬于公共物品范疇，即沒有其他資本愿意為此項服務支付費用，也只能由政府提供。而對于健康老年人的需求產品，屬于公共池塘資源，即只有在某個范圍內的成員才能享受該產品，而得到該產品時必須支付必要的費用。由于這部分老年人產品的成本投入和人力投入要求相對較高，因此，需要大力鼓勵民間投資進入老年服務產業(yè)領域。根據老年市場需求多層次性對老年養(yǎng)老服務產業(yè)進行分層設計，為老年人提供更多的選擇內容，不僅能減輕政府公共支出的負擔，又能擴大社?；鸬拈L期積累。

3.4 精神保障路徑

精神保障是指老年人不僅需要有健康積極的精神文化生活保障，還需要有專門針對老年人的心理咨詢。新《老年人權益保障法》規(guī)定，家庭成員應當關心老年人的精神需求，不得忽視、冷落老年人。與老年人分開居住的家庭成員，應當經常看望或者問候老年人。隨著經濟發(fā)展和老年權益保障制度變遷，不僅是老年人本身，全社會都要關注老年人的精神需求。贍養(yǎng)老人不能簡單停留在物質滿足，物質保障是基礎，精神保障是完善。孝親文化是中華民族的傳統(tǒng)美德，需要全社會的成員共同參與并發(fā)揚。由于現階段城鄉(xiāng)差別仍然存在，所以也應對老年人群體進行分層次處理。例如，城市老年人，經濟生活上比較滿足，更需要的是較高層次的文化需要和心理調試，客觀上需要整合各類老年人文化資源，為他們提供豐富的文化交流平臺，讓他們在這個文化平臺上自由欣賞、自由發(fā)揮；同時，將老年人心理咨詢專業(yè)化和科學化，使老年人也能在心靈受到傷害時及時得到專業(yè)人士有針對性的心理咨詢。

［1］North，D.C.，Understanding the process of economic change［M］.Princeton:Princeton University Press，2005.

［2］科斯，A.阿爾欽.財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集［M］.上海：三聯書店，1991.

［3］http://www.mca.gov.cn

［4］http://www.mca.gov.cn