張 律

（江蘇省水利科教中心，江蘇 南京 210029）

大中型水庫移民后期扶持（以下簡稱后扶）政策實(shí)施情況監(jiān)測評估是貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)〔2006〕17 號）的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，國家發(fā)改委、財(cái)政部和水利部以《關(guān)于開展大中型水庫移民后期扶持政策實(shí)施情況監(jiān)測評估工作的通知》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2011〕1033 號）對此專門作了部署。從江蘇省近幾年的監(jiān)測評估實(shí)踐看，監(jiān)測評估是后扶政策實(shí)施中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，作為一項(xiàng)具有特定標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序的專門研究活動，它是了解后扶政策價(jià)值和效果必要的技術(shù)手段。

1 江蘇省后扶政策實(shí)施情況監(jiān)測評估的實(shí)踐

江蘇省自2011年起先后三次組織開展了全省后扶政策實(shí)施情況監(jiān)測評估，由省級移民管理機(jī)構(gòu)選定專業(yè)機(jī)構(gòu)作為監(jiān)測評估主體，并提供監(jiān)測評估經(jīng)費(fèi)，為評估主體獲取必要的信息提供幫助。評估主體按照發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2011〕1033 號文件的相關(guān)要求，結(jié)合各縣后扶政策實(shí)施情況，制定工作大綱，經(jīng)省級移民管理機(jī)構(gòu)同意，按大綱開展監(jiān)測評估。

近年來，江蘇省移民管理機(jī)構(gòu)不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步探索和完善監(jiān)測評估工作的組織與實(shí)施，取得了積極進(jìn)展。

（1）加強(qiáng)監(jiān)測評估的組織工作。研究并優(yōu)化監(jiān)測評估總體設(shè)計(jì)，加強(qiáng)與監(jiān)測評估主體的溝通，對其活動保持跟蹤，督促和協(xié)調(diào)相關(guān)縣給予支持和配合，及時(shí)幫助監(jiān)測評估單位研究解決問題；組織階段成果交流，促使監(jiān)測評估小組經(jīng)驗(yàn)與信息共享；邀請各領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)行總結(jié)驗(yàn)收，從技術(shù)層面對實(shí)踐加以審查和指導(dǎo)。

（2）初步搭建了監(jiān)測評估的指標(biāo)體系框架。發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2011〕1033 號文件明確了后扶政策實(shí)施情況監(jiān)測評估指標(biāo)體系。江蘇省在此基礎(chǔ)上，根據(jù)本省后扶政策實(shí)施情況，對具體指標(biāo)按照可衡量、可采集、有效、簡明的要求，進(jìn)行甄別，著重抓住人口、資金、項(xiàng)目、成效幾個(gè)主要問題，制定了有針對性的評分表。

（3）統(tǒng)一縣級報(bào)告格式。形成了統(tǒng)一的報(bào)告綱目、入戶調(diào)查表格和評估套表。

（4）出臺政策文件。以規(guī)范性文件的形式出臺了《江蘇省大中型水庫移民后期扶持政策實(shí)施情況監(jiān)測評估暫行辦法》，明確了監(jiān)測評估運(yùn)作程序和方法。

2 當(dāng)前監(jiān)測評估存在的主要難點(diǎn)和制約因素分析

由于移民工作的復(fù)雜性和監(jiān)測評估活動的經(jīng)驗(yàn)不足，對后扶政策實(shí)施的監(jiān)測評估還面臨諸多的困難和問題。

2.1 監(jiān)測評估理論不完善

后扶工作自2006年開始，實(shí)施時(shí)間不長，屬于自然科學(xué)和社會科學(xué)相交叉的新領(lǐng)域，許多工作處在探索階段，部、省等各級在這方面的研究還不可能做到系統(tǒng)、深入和完備。同時(shí)，我國各行各業(yè)的監(jiān)測評估活動起步較晚，理論和方法尚不成熟，有必要通過系統(tǒng)研究建立成熟的監(jiān)測評估制度框架和技術(shù)支撐體系，包括：監(jiān)測評估的組織管理與運(yùn)行、評估標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)測評估與行政監(jiān)管、進(jìn)度計(jì)劃、項(xiàng)目管理的關(guān)系。并結(jié)合我省后扶工作特點(diǎn)，加強(qiáng)監(jiān)測評估體系數(shù)據(jù)的有效性、可信度等方面的研究。

2.2 監(jiān)測評估隊(duì)伍結(jié)構(gòu)需進(jìn)一步優(yōu)化

當(dāng)前，行業(yè)內(nèi)對監(jiān)測評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)和專業(yè)人員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)尚不明確。在近幾年監(jiān)測評估實(shí)踐和省移民管理機(jī)構(gòu)的推動下，我省已鍛煉形成了相對專業(yè)的監(jiān)測評估機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，監(jiān)測評估人員的專業(yè)背景涉及工程、社會、移民、規(guī)劃、審計(jì)、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域，他們是今后監(jiān)測評估發(fā)展的人力資源基礎(chǔ)。但從各監(jiān)測評估小組成員的組成結(jié)構(gòu)看，監(jiān)測評估人員的工作閱歷、知識水平、專業(yè)能力結(jié)構(gòu)不盡合理，這對數(shù)據(jù)收集和分析的質(zhì)量有一定影響。

2.3 監(jiān)測評估質(zhì)量有待提高

從近幾次監(jiān)測評估機(jī)構(gòu)提供的成果看，評估方法以定性和簡單的定量分析為主，報(bào)告對監(jiān)測結(jié)果的因果機(jī)制分析不夠深入，結(jié)論的說服力、相關(guān)度和有效性都有待提升。另外，由于監(jiān)測評估機(jī)構(gòu)每年確定一次，不能由同一機(jī)構(gòu)對重要樣本以同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行長期連續(xù)監(jiān)測，因此，有些評估結(jié)論缺少數(shù)據(jù)、事實(shí)的有力支撐。

2.4 后扶政策實(shí)施情況的可監(jiān)測度有待提高

一是政策實(shí)施基礎(chǔ)工作有待加強(qiáng)。移民檔案、資金撥付記錄、項(xiàng)目資料不完備（如項(xiàng)目地址不清晰，工程量不具體等），對監(jiān)測評估活動形成制約。二是政策資源混合。交通、衛(wèi)生、水利、住建、農(nóng)開等各部門都通過各自的渠道對農(nóng)村（包括庫區(qū)和移民安置區(qū)）經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展給予支持。在監(jiān)測評估時(shí)，無法分清項(xiàng)目資金的支出對應(yīng)于哪個(gè)部門的投入，或每項(xiàng)政策資源的投入產(chǎn)生了哪些對應(yīng)的影響，很難將某項(xiàng)政策的效果從總體變化中識別出來。

2.5 社會支持力度不夠

后扶政策實(shí)施情況監(jiān)測評估由部、省級移民機(jī)構(gòu)推動，由院校、社會研究機(jī)構(gòu)實(shí)施，縣級移民管理機(jī)構(gòu)參與和配合。部分地區(qū)對這項(xiàng)工作了解不深，不夠重視；縣級移民機(jī)構(gòu)對監(jiān)測評估指標(biāo)和監(jiān)測評估內(nèi)容的重要性、合理性不能認(rèn)同，參與的主動性不夠；移民不能直接感受到監(jiān)測評估所產(chǎn)生的作用和效果，對與其相關(guān)的訪談?wù){(diào)查或是不關(guān)心，或是擔(dān)心影響自己的利益而不能認(rèn)真配合，其參與熱情、知識水平均影響問卷調(diào)查的準(zhǔn)確性。各個(gè)環(huán)節(jié)的消極應(yīng)對都直接影響數(shù)據(jù)信息的質(zhì)量。

2.6 后扶政策實(shí)施的信息機(jī)制還不完善

監(jiān)測評估客觀、公正、科學(xué)是建立在充分、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)信息基礎(chǔ)上的，而信息系統(tǒng)不完善，會使監(jiān)測評估獲得的數(shù)據(jù)信息打折扣。由于移民工作的復(fù)雜性，其信息系統(tǒng)的完善需要一個(gè)過程。后扶政策實(shí)施中，從人口核定、項(xiàng)目計(jì)劃、資金撥付、正式實(shí)施到產(chǎn)生效果，有時(shí)跨2 個(gè)年度，有時(shí)跨3 個(gè)年度，資金、計(jì)劃、項(xiàng)目實(shí)施、效果反饋等環(huán)節(jié)之間不易形成信息的準(zhǔn)確對應(yīng)關(guān)系，不易清晰區(qū)分計(jì)劃實(shí)施年度和自然年度兩類數(shù)據(jù)信息。政策實(shí)施過程中的信息收集、傳遞、檢索、整理和總結(jié)還未形成系統(tǒng)并正常運(yùn)轉(zhuǎn)，數(shù)據(jù)調(diào)查方法、統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系、名詞術(shù)語解釋有待進(jìn)一步規(guī)范和統(tǒng)一。

3 做好監(jiān)測評估工作的幾點(diǎn)思考

從技術(shù)角度看，下階段移民管理及監(jiān)測評估機(jī)構(gòu)需要提高以下方面的能力：收集和分析數(shù)據(jù)、編制報(bào)告、管理和維護(hù)監(jiān)測評估體系以及使用所收集的信息等。同時(shí)，要加強(qiáng)對這項(xiàng)工作的宣傳和有關(guān)人員的培訓(xùn)，爭取更多的社會支持，培育更強(qiáng)的技術(shù)力量。

3.1 進(jìn)一步明確監(jiān)測評估的目的

移民管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)測評估人員在著手工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先理解監(jiān)測評估的目的，這有助于完善監(jiān)測評估體系的設(shè)計(jì)以及正確處理監(jiān)測評估過程中的疑難問題。監(jiān)測評估的目的在于追蹤和提高政策資源配置的成效和影響，幫助改善下一步政策、計(jì)劃和項(xiàng)目的施行。這項(xiàng)工作需要通過調(diào)查摸清情況、研究厘清問題、評估分析現(xiàn)狀和形勢、提出合理建議促進(jìn)政策目標(biāo)更好更優(yōu)地達(dá)成。當(dāng)前我省的后扶政策實(shí)施和監(jiān)測評估都處在探索階段，監(jiān)測評估體系有待完善，在監(jiān)測評估過程中對遇到的矛盾需要做出決斷，對采取的方案需要做出比選，在缺少經(jīng)驗(yàn)的情況下，解決問題的原則就是以最好地實(shí)現(xiàn)監(jiān)測評估目的為方向和標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)監(jiān)測評估工作的開展。

3.2 保證監(jiān)測評估數(shù)據(jù)和結(jié)論的科學(xué)性

3.2.1 提高原始調(diào)查數(shù)據(jù)的質(zhì)量

為了使監(jiān)測評估成果得到有效運(yùn)用，應(yīng)提供充分、相關(guān)且及時(shí)的信息和數(shù)據(jù)。實(shí)地調(diào)查或訪談中，調(diào)查人員不能局限于獲取簡單的數(shù)字，滿足于受訪對象的簡單問答，應(yīng)當(dāng)圍繞指標(biāo)需求，探究事情的來龍去脈。掌握的信息越真實(shí)，所出具的數(shù)據(jù)、報(bào)告就越有可信度，提出的結(jié)論就越有效。如調(diào)查時(shí)無法取得準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)先作定性描述，再通過較長一段時(shí)間的跟蹤信息積累，找出量變關(guān)系，研究發(fā)展趨勢，促使定性描述與定量測量相互結(jié)合、相互佐證。

3.2.2 克服片斷性資料對結(jié)果可靠性的影響

多次的連續(xù)監(jiān)測數(shù)據(jù)能提供關(guān)于后扶政策實(shí)施的趨勢和方向的重要信息。對重點(diǎn)監(jiān)測樣本應(yīng)以同樣的標(biāo)準(zhǔn)保證一定時(shí)間的連續(xù)監(jiān)測，對典型縣、重點(diǎn)村后扶政策實(shí)施的進(jìn)度和質(zhì)量情況，后扶項(xiàng)目達(dá)到的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、質(zhì)量指標(biāo)情況，后扶資金到位與使用管理情況，樣本戶經(jīng)濟(jì)、生活、意愿的變化情況等諸多方面的長期跟蹤監(jiān)測，有利于摸索規(guī)律，找準(zhǔn)問題，從而促進(jìn)后扶政策的全面落實(shí)和調(diào)整改進(jìn)。

3.2.3 加強(qiáng)行政人員與評估人員的互動

一方面讓行政人員充分認(rèn)識和利用評估資料；另一方面促使評估人員對政策、項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)的情況更加了解，作出更有價(jià)值的評估。

3.3 提高政策實(shí)施情況的可監(jiān)測度

3.3.1 適時(shí)調(diào)整政策資源分配格局

江蘇省結(jié)合本省情況已試點(diǎn)開展“美麗庫區(qū)，幸福家園”創(chuàng)建工作，一方面后期扶持實(shí)現(xiàn)“集中資金，打造亮點(diǎn)”；另一方面由于投入集中，影響集中，效果集中，提高了后期扶持政策實(shí)施的可監(jiān)測度。這樣的工作思路和做法有必要繼續(xù)推行和不斷研究提升。

3.3.2 提高后扶政策實(shí)施基礎(chǔ)工作質(zhì)量

后扶項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，多數(shù)縣進(jìn)行了政策資源整合，即：一個(gè)完整的公共服務(wù)項(xiàng)目由多項(xiàng)政策提供資金支持。為便于更有效地進(jìn)行監(jiān)測評估，需進(jìn)一步提高前期工作和基礎(chǔ)工作質(zhì)量，完善資金收支和項(xiàng)目實(shí)施過程記錄，明晰項(xiàng)目地址、工程量和相應(yīng)資金來源，使項(xiàng)目具體情況、資金使用情況便于區(qū)分，有據(jù)可查。移民管理機(jī)構(gòu)有必要對此提出更明確和嚴(yán)格的要求。

3.4 建立科學(xué)的監(jiān)測評估指標(biāo)體系

制定指標(biāo)是建立以結(jié)果為導(dǎo)向的監(jiān)測與評價(jià)體系的核心，它決定著數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析以及報(bào)告成果等所有后續(xù)工作的效率。監(jiān)測評估指標(biāo)體系的建立應(yīng)遵循完備性、科學(xué)性、合理性和簡明性原則。為此，指標(biāo)體系必須按照“機(jī)構(gòu)保障—投入—運(yùn)行—產(chǎn)出—效益”的政策實(shí)施邏輯，進(jìn)行持續(xù)的管理，既要保持相對固定，又要根據(jù)政策實(shí)施變化情況和管理、技術(shù)的新進(jìn)展進(jìn)行審查與改進(jìn)。

3.5 加強(qiáng)監(jiān)測評估成果的消化吸收和應(yīng)用

監(jiān)測評估成果為后扶政策實(shí)施中遇到的問題提供因果線索，應(yīng)用監(jiān)測評估成果，不僅僅是公開和反饋監(jiān)測評估結(jié)論信息，移民管理機(jī)構(gòu)需對成果加以學(xué)習(xí)消化，進(jìn)而對之前的政策實(shí)施進(jìn)行反思，并考慮改進(jìn)實(shí)施策略。各級移民管理機(jī)構(gòu)需綜合考慮技術(shù)、政治和社會因素，嚴(yán)密程序，推動政策實(shí)施創(chuàng)新和改革，還可將評估結(jié)果與下一步資源分配相結(jié)合，促進(jìn)激勵和問責(zé)機(jī)制的實(shí)行。

3.6 合理選用監(jiān)測評估程序和方法

對監(jiān)測評估程序和方法的確定，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)，注重共性與個(gè)性的結(jié)合。一是兼顧監(jiān)測評估成本。對重點(diǎn)縣、典型縣采取標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)測評估程序，而對移民人數(shù)少、后扶任務(wù)少的部分縣可采取相對簡易的監(jiān)測評估程序；根據(jù)樣本戶、扶持項(xiàng)目的代表性和典型性，合理選用定期監(jiān)測、項(xiàng)目節(jié)點(diǎn)監(jiān)測和專項(xiàng)監(jiān)測等不同方式。在一個(gè)規(guī)劃期內(nèi)不同時(shí)段的監(jiān)測評估應(yīng)確定不同的側(cè)重點(diǎn)，期初重投入，期中重執(zhí)行，期末重影響。二是注重不同區(qū)域、不同主體、不同階段監(jiān)測評估之間的銜接。三是在監(jiān)測方法上注重將傳統(tǒng)偏行政的方法（如匯報(bào)、座談）與社會科學(xué)的專業(yè)研究方法（如對比研究、實(shí)證研究）相結(jié)合，并在監(jiān)測過程中不斷調(diào)整和完善。

3.7 正確認(rèn)識和處理監(jiān)測評估與其它監(jiān)管活動的關(guān)系

稽察、審計(jì)和監(jiān)測評估是后扶政策實(shí)施的三項(xiàng)監(jiān)督措施。在實(shí)際操作中，常常會形成工作內(nèi)容重疊的局面。正確處理好監(jiān)測評估與審計(jì)、稽察、統(tǒng)計(jì)等工作的關(guān)系，各有側(cè)重，可以減少重復(fù)勞動，最有效、最全面地為后扶政策的安全、高效實(shí)施保駕護(hù)航。其中，審計(jì)側(cè)重于資金、財(cái)務(wù)管理合法合規(guī)性的審查及其績效的經(jīng)濟(jì)核算；稽察側(cè)重于核查和考察執(zhí)行主體履職行為是否違規(guī)或是否盡職，項(xiàng)目質(zhì)量是否符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及要求；監(jiān)測評估則著重考察政策實(shí)施后有沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，是否實(shí)現(xiàn)政策制定的初衷，工作程序的設(shè)計(jì)是否科學(xué)合理，并對不合理的內(nèi)容和環(huán)節(jié)進(jìn)行分析，提出改進(jìn)建議，為今后的政策走向提供技術(shù)支撐。審計(jì)結(jié)果、稽察結(jié)論、統(tǒng)計(jì)資料都是監(jiān)測評估的信息源，審計(jì)則是監(jiān)測評估的重要工具。

4 結(jié)語

總之，有效實(shí)施監(jiān)測評估需要在時(shí)間、精力和資源上持續(xù)投入，過程中面臨很多體制和技術(shù)上的困難，有待于我們反復(fù)嘗試，不斷努力。移民管理、監(jiān)測評估人員必須不斷加強(qiáng)能力建設(shè)，充實(shí)技術(shù)內(nèi)涵，才能使這項(xiàng)工作真正為后扶政策實(shí)施提供技術(shù)支持。