孫天昊

(東北財經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院,遼寧 大連116025)

一、問題的提出及研究意義

城市規(guī)劃的含義是關(guān)于城市發(fā)展建設(shè)的規(guī)劃,是在一定時期內(nèi)對城市的土地利用、空間布局以及各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做出的綜合部署。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來講,城市規(guī)劃就是要把有限的城市發(fā)展資源來發(fā)揮最大的效用,達(dá)到一種均衡。

而發(fā)達(dá)國家城市規(guī)劃理論的變革及民主政治的推進(jìn)逐步發(fā)展了城市發(fā)展規(guī)劃中公眾參與機(jī)制的思想。公眾參與的含義在這里應(yīng)該涉及兩個基本理念:第一,參與是公眾實現(xiàn)自身權(quán)利及維護(hù)自己合法利益的途徑,是公眾被賦權(quán)的過程,可以使公眾的發(fā)展權(quán)得以維護(hù)和保障;第二,公眾參與發(fā)展規(guī)劃的制定和管理也是公眾需要履行的義務(wù)和責(zé)任,公眾通過對未來發(fā)展規(guī)劃的參與加強(qiáng)了社會建設(shè)和管理。這一過程不僅有利于發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義政治文明,也有利于推動社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。通過專業(yè)規(guī)劃人員和城市公眾之間的互相溝通和討論,在此基礎(chǔ)之上配合與協(xié)作來尋求發(fā)展規(guī)劃的合理性和科學(xué)性成為了發(fā)展規(guī)劃中公眾參與機(jī)制的含義。西方的城市發(fā)展規(guī)劃中公眾參與機(jī)制理論在不斷的發(fā)展,并逐漸形成一種民主制度,為我國公眾參與機(jī)制的發(fā)展提供了很大的借鑒。

建立和完善城市規(guī)劃中公眾參與機(jī)制在我國有其迫切性和現(xiàn)實性。雖然我國在編制城市規(guī)劃過程中,公眾的參與進(jìn)程有了一定的發(fā)展和進(jìn)步,但仍存在制度不夠完善、公眾參與渠道較少、公眾參與的意識較為薄弱等問題。基于此,本文的研究意義就在于通過分析發(fā)達(dá)國家城市發(fā)展規(guī)劃中公眾參與機(jī)制,來研究探討如何能讓我國行之有效地建立公眾參與機(jī)制,實現(xiàn)公眾參與的全面性和均等性,達(dá)到保護(hù)公共利益不受傷害的目的。

二、發(fā)達(dá)國家城市發(fā)展規(guī)劃中公眾參與機(jī)制研究

美國是公眾參與機(jī)制較為發(fā)達(dá)的國家。在1960年左右,美國的許多東岸城市,在城市的發(fā)展規(guī)劃中,政府與市民的矛盾特別突出。所以在城市領(lǐng)域內(nèi)如何保障公眾利益、如何維護(hù)弱勢群體權(quán)益等一系列社會問題成為美國社會焦點。同時公眾對于參與到與其切身利益息息相關(guān)的公共事務(wù)中的熱情越來越高漲,公眾參與發(fā)展規(guī)劃作為一種自下而上手段被提了出來,其主要作用是為了緩和矛盾。60年代,大衛(wèi)多夫發(fā)表了《規(guī)劃中辯護(hù)論和多元主義》,阿恩斯坦發(fā)表了《市民參與階梯》,為美國民眾參與發(fā)展規(guī)劃提供了重要的理論依據(jù)。美國政府以法律的形式保證了公眾參與的權(quán)力不受侵害,并規(guī)定了其具體的參與程序和方式。

美國城市規(guī)劃中對民眾與規(guī)劃師之間溝通的作用比較看重。美國在進(jìn)行城市規(guī)劃時,主要分成十個階段,分別是價值評價、目標(biāo)確定、數(shù)據(jù)收集、準(zhǔn)則設(shè)計、規(guī)劃方案比較、優(yōu)選最佳方案、細(xì)節(jié)設(shè)計、具體修批、貫徹完成和最后的信息反饋。民眾在各個階段都可以發(fā)揮一定的作用。通過社區(qū)來進(jìn)行組織,社區(qū)使公眾了解規(guī)劃情況、反映規(guī)劃問題并且提出建議。這也是美國公眾參與城市規(guī)劃的主要渠道,政府會定期安排專業(yè)的規(guī)劃人員到社區(qū)宣傳城市發(fā)展規(guī)劃意圖并進(jìn)行民意調(diào)查。在此基礎(chǔ)之上,市政府才會將具體的規(guī)劃方案提交到城市規(guī)劃委員會,經(jīng)委員會的審閱后再交回給議會來進(jìn)行表決,只有獲得三分之二的贊成票,方案才可以通過。經(jīng)過現(xiàn)在幾十年的發(fā)展,公眾參與層次不再是象征性的參與,而是代表性的參與。而在規(guī)劃方案選擇階段中的公眾參與方式則主要采取的是討論會以及投票。民眾對于政府制定規(guī)劃發(fā)展方案的態(tài)度通過投票的方式來決定。通過討論會的形式,公眾可以對規(guī)劃方案提出異議。即使規(guī)劃方案獲得通過,公眾依然可以通過適當(dāng)?shù)耐緩絹肀磉_(dá)他們對規(guī)劃方案的不同想法及意見。也就是在規(guī)劃方案實施階段以后,美國也有很健全的公眾參與機(jī)制。

英國也是公眾參與發(fā)展規(guī)劃中具有代表性的國家。英國在1968年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃方案》中的《斯凱夫頓報告》,提出了許多鼓勵公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的想法,比如說該報告提倡建立“社區(qū)論壇”,其目的在于把公眾納入到規(guī)劃的參與之中。英國在1990年發(fā)布了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及2004年發(fā)布的《規(guī)劃與強(qiáng)制購買法》,這兩部法案逐步發(fā)展并完善了公眾參與城市規(guī)劃的制度,從法理上確立了公眾參與規(guī)劃過程的內(nèi)容。

英國城市規(guī)劃的形式主要有兩種,分別是結(jié)構(gòu)規(guī)劃和地方規(guī)劃。從地方規(guī)劃來看,評價郡規(guī)劃局的草案,并發(fā)表意見及提交正式意見書是公眾的責(zé)任和義務(wù)。公眾參與意見用來參考來修改草案,郡規(guī)劃局需將公眾參與過程編入附錄,然后上報中央環(huán)境事務(wù)大臣審批。即使在最后規(guī)劃的具體執(zhí)行過程中,民眾也可以對規(guī)劃當(dāng)局的不合理行為進(jìn)行起訴,這最后的決策環(huán)節(jié)同樣引入公眾參與機(jī)制,在中央環(huán)境事務(wù)大臣的調(diào)查并核實基礎(chǔ)之上進(jìn)行裁決,之后召開庭審和審查會,最后的裁決結(jié)果會受到最高法院約束。

其他的發(fā)達(dá)國家如德國、加拿大等在城市規(guī)劃中公眾參與方面也有機(jī)制和法律的保障。德國擁有建設(shè)法典,民眾可以通過市民會議等方式參加城市規(guī)劃。加拿大的法律保障是官方自治條例,民眾則通過會議討論、設(shè)想展示會等參與方式來成為城市規(guī)劃的參加者。新加坡也同樣是一個擁有一流的城市規(guī)劃的國家,這與政府十分注重完善公眾參與機(jī)制有很大的關(guān)系。新加坡的民眾參與不僅覆蓋了城市規(guī)劃的全過程,輻射到各個環(huán)節(jié),并且其公眾意見得到城市管理者的重視。

經(jīng)上所述,我們可以總結(jié)國外發(fā)達(dá)國家的民眾參與在城市規(guī)劃中的共性特點:

1.法律保障是公眾參與發(fā)展規(guī)劃的前提條件。在西方民主國家中,發(fā)展規(guī)劃,尤其是城市規(guī)劃必須要有民眾的參與,否則將不會得到批準(zhǔn),這是法律明確規(guī)定的。所在區(qū)域內(nèi)公眾的意見是政府所必須考慮在內(nèi)的因素,之后政府會據(jù)此進(jìn)行修改直到民眾同意此城市規(guī)劃方案。

2.健全的組織機(jī)構(gòu)是公眾參與發(fā)展規(guī)劃的必要條件。在西方民主國家中,公眾參與到發(fā)展規(guī)劃中是通過區(qū)政府代表、社區(qū)組織等組織形式出現(xiàn)的。公眾意見通過組織表達(dá)就不會出現(xiàn)雜亂無章的無序現(xiàn)象,并可以得到相關(guān)部門的重視,達(dá)到了維護(hù)和體現(xiàn)了公眾利益的目的。此外健全的組織機(jī)構(gòu)也可以有效的提高公眾參與城市規(guī)劃的效率。由此可見,健全的組織機(jī)構(gòu)是公眾參與發(fā)展規(guī)劃的必要條件。

3.發(fā)展規(guī)劃中公眾參與的過程應(yīng)該貫穿在各個階段。公眾參與發(fā)展規(guī)劃的過程應(yīng)貫徹在城市發(fā)展的每個階段。哪怕某項發(fā)展規(guī)劃的方案已經(jīng)被政府部門做出了最后決定并要實行時,只要決定的依據(jù)或客觀事實存在一定的問題或發(fā)生變化,那么民眾就可以積極參與此規(guī)劃,涉及的利益相關(guān)方也可以繼續(xù)對此進(jìn)行研究討論。

4.公眾參與機(jī)制的方式是多種多樣的。公眾可以通過各種聽證會、討論會議等平臺來參加發(fā)展規(guī)劃的探討。這種討論形式應(yīng)該有行之有效的制度建設(shè)進(jìn)行保障。由此可見,制度建設(shè)是發(fā)展規(guī)劃中公眾參與的重要前提。

三、我國城市發(fā)展規(guī)劃中對發(fā)達(dá)國家公眾參與的借鑒

我國自改革開放以來,伴隨著城市化的發(fā)展,公眾參與到城市規(guī)劃的理念和意識越來越強(qiáng)烈。可是我們也注意到公眾參與城市規(guī)劃的一些類似于參與水平、參與機(jī)制等方面的問題也逐漸浮出水面并日益嚴(yán)重。其傳統(tǒng)的政府決定式的管理模式在規(guī)劃建設(shè)影響深遠(yuǎn),具體的說存在以下問題:

一是城市規(guī)劃中缺少有效的運行機(jī)制,其參與規(guī)劃沒有得到法律的保障。在制度和法律方面的缺陷是我國公眾參與到城市發(fā)展規(guī)劃的最大問題。

二是民眾參與意識不強(qiáng),素質(zhì)需要提高。規(guī)劃中加強(qiáng)公眾參與意味著民眾需要轉(zhuǎn)變自己的角色,把原來的旁觀者的角色轉(zhuǎn)換為參與者的角色。

公眾參與在深度上難以到達(dá)規(guī)劃的核心環(huán)節(jié),在范圍上沒有覆蓋規(guī)劃的全部過程。這兩點主要是由體制所決定,主體機(jī)制不健全自然而然影響公眾參與的效力。

三是我們通過研究美國和英國等發(fā)達(dá)國家在發(fā)展規(guī)劃中的公眾參與機(jī)制,可以借鑒一些經(jīng)驗,但是不能完全照搬照抄,應(yīng)該具有揚棄精神,具體問題具體分析。

首先,我們需要建立健全城市規(guī)劃中公眾參與的法律方面的制度保障

用法律形式確定的制度保障是民眾參與到城市發(fā)展規(guī)劃建設(shè)中的前提和重中之重。這就需要我們在法律是進(jìn)行立法,用來保障每個公民參與到城市規(guī)劃中的合法權(quán)益。還需要完善的是民眾參與城市規(guī)劃的實體性內(nèi)容和程序性內(nèi)容。具體的說,保障公民參與權(quán)力需要有主管部門的監(jiān)督和制約作用,還必須要用完善的程序來循序漸進(jìn)的推進(jìn)公民參與規(guī)劃進(jìn)程。這就需要我們在結(jié)合本國國情的基礎(chǔ)上,來借鑒外國的經(jīng)驗,在制度和法律上保障公眾參與的權(quán)利。

其次,優(yōu)化、創(chuàng)新及完善公眾參與的組織形式和方式則是具體的完善公眾參與城市規(guī)劃的步驟和方法

參與的階段從規(guī)劃的研究編制階段開始,到討論決策及最后的實施管理階段都可以引入公眾參與機(jī)制。而參與的形式和過程則可以借鑒發(fā)達(dá)國家的參與方式, 通過聽證會、投票式抉擇、座談會、論壇等方式進(jìn)行。除此之外, 我們還可以借鑒媒體的作用, 利用網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播等中介傳媒的作用來讓城市規(guī)劃部門和公眾展開直接的溝通。

最后, 我們要通過教育的方式來提高國民素質(zhì)

其中不僅包括提高規(guī)劃師的素質(zhì), 還有提高參與規(guī)劃的普通民眾素質(zhì)。因為在城市規(guī)劃中, 規(guī)劃的工作人員其自身素質(zhì)很大程度的影響了規(guī)劃質(zhì)量的好壞。所以規(guī)劃人員就應(yīng)該首先注重自身的專業(yè)理論和自身素質(zhì)的提高。而對于普通民眾來講, 加強(qiáng)公眾教育, 培養(yǎng)公眾行使自己作為公民的合法權(quán)利和參與到規(guī)劃進(jìn)程中的意識則是我們討論民眾參與城市規(guī)劃建設(shè)問題的關(guān)鍵所在。只有通過教育的手段使國民素質(zhì)整體提高并讓民眾參與城市規(guī)劃的意識深入人心才是我們最后解決民眾參與城市規(guī)劃問題中的基本方法。

四、結(jié)語

綜上所述, 公眾參與機(jī)制的建立目的在于實現(xiàn)民眾參與的全面性和均等性, 達(dá)到保護(hù)公共利益不受傷害。這不僅是未來社會公平發(fā)展的需要, 也是經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展的必然結(jié)果。而研究發(fā)達(dá)國家在城市規(guī)劃中民眾參與的機(jī)制并有選擇的借鑒其中合理的部分, 則是我們?yōu)榱送晟谱陨眢w制和實現(xiàn)社會和諧發(fā)展的有效手段及途徑。最后, 我們依然需要政府、專業(yè)規(guī)劃人員和社會公眾的共同協(xié)調(diào)和努力, 從法律機(jī)制的角度和全民意識及素質(zhì)的提高來保證規(guī)劃的科學(xué)合理和有效性, 最終達(dá)到社會和諧發(fā)展的目的。

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