沈海軍

(汕頭大學，廣東 汕頭 515063)

公民參與環(huán)境決策是國際社會公認的解決環(huán)境問題的重要原則，也是從根本上遏制環(huán)境惡化的有效途徑。早在1992年，世界環(huán)境與發(fā)展大會通過的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第十項就倡議:“環(huán)境問題最好是在全體有關市民的參與下，在有關級別上加以處理。各國應通過廣泛提供資料來便利及鼓勵公眾的認識和參與，讓人人都能有效地使用司法和行政程序，包括補償和補救程序。”在我國，也先后出臺了《中華人民共和國環(huán)境保護法》等一系列法律法規(guī)，確立了公民參與環(huán)境決策的制度。但在實踐中，公民參與環(huán)境決策面臨著參與意識不強、參與渠道不足、參與面過窄、缺乏回應力、制度化程度低等問題。造成公民不能有效參與環(huán)境決策的原因是多方面的，但其中一個重要原因就是國內(nèi)學術界對這一問題的研究不夠深入、系統(tǒng)，沒有充分挖掘公民參與環(huán)境決策的理論基礎，從理論上論證其合理性和正當性，導致政府和公民都對公民參與環(huán)境決策的意義和價值缺乏深刻的理解。本文擬從哲學、法理學、政治學、管理學、經(jīng)濟學等角度對公民參與環(huán)境決策的理論基礎作一探討。

一、哲學基礎:“以人為本”的科學發(fā)展理論

科學發(fā)展觀是指導我國經(jīng)濟社會發(fā)展的科學理論，也是全黨全社會必須長期堅持的指導思想。它的基本內(nèi)涵是“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”，堅持“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放的要求”。其中以人為本是科學發(fā)展觀的核心。它要求要始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點，尊重人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，保障人民各項權(quán)益，走共同富裕道路，促進人的全面發(fā)展，做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。體現(xiàn)在環(huán)境決策問題上，以人為本就是要堅持環(huán)境問題的解決必須以人的價值為尺度，弘揚人的主體性，關注人的需要和人的權(quán)利。

首先，弘揚人的主體性，就是要通過公民的政治參與，有效地影響環(huán)境決策，在環(huán)保實踐中彰顯人的能動性、自主性和自為性。它一方面需要政府完善公民參與機制，拓寬公民參與環(huán)境決策的渠道，為公民參與活動提供政策支持和制度保障;另一方面，要求公民不斷提高參與意識，積極參與環(huán)境決策的整個過程，敢于發(fā)表自己的主見，勇于表達自己的合理訴求。

其次，關注人的需要就是要承認、肯定和尊重人的各種需要，包括社會交往的需要、政治認同的需要、政治參與的需要和全面發(fā)展的需要。需要是人的本性，是促使人們積極從事各項活動的內(nèi)在動力。人的需要是多方面的，具有豐富性。人的需要的豐富性是“人的本質(zhì)力量的新的證明和人的本質(zhì)的新的充實”［1］。人除了生活需要外，還有參與環(huán)境決策等國家政治生活的需要、促進自身全面發(fā)展的需要，因為“人類在本性上也正是政治動物”［2］。

最后，生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是人的基本權(quán)利，關注人的權(quán)利關鍵是要重視人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。由于生態(tài)環(huán)境的破壞直接危害到公眾的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，為避免環(huán)境問題的惡化，更好地維護自己的切身利益，保障其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，每一個公民必須盡可能地參與環(huán)境決策。因為公民的環(huán)境利益既有共同性，也有差異性，“每個人或任何一個人的權(quán)利和利益，只有當有關的人本人能夠并習慣于捍衛(wèi)它們時，才可免于被忽視?！保?］

二、法理學基礎:環(huán)境權(quán)理論

環(huán)境權(quán)是公眾參與環(huán)境決策的法理基礎和權(quán)利基礎。環(huán)境權(quán)的提出是與生態(tài)環(huán)境破壞的加劇、人們環(huán)境意識和權(quán)利意識的提高密切相關的。長期以來，西方各國受“人類中心主義”思想的影響，為發(fā)展經(jīng)濟和最大限度地攫取經(jīng)濟利益，對環(huán)境進行掠奪式開發(fā)和利用，導致環(huán)境質(zhì)量不可逆轉(zhuǎn)地惡化。環(huán)境問題不僅嚴重制約了社會經(jīng)濟的發(fā)展，而且直接威脅到人類的生存。這促使人們對已有的環(huán)境政策和環(huán)境觀念進行重新審視和反思，逐漸在環(huán)境權(quán)問題上形成共識。1960年，原德意志聯(lián)邦共和國的一位醫(yī)生首先提出了環(huán)境權(quán)的主張。當時他向“歐洲人權(quán)委員會”提出控告，認為有人往北海傾倒放射性廢物的行為違反了《歐洲人權(quán)條約》中關于保障清潔衛(wèi)生的環(huán)境的規(guī)定。接著，于1970年，美國學者Joseph Sax教授在《密歇根法律評論》上發(fā)表一篇題為《自然資源法中的公共信托理論:有效的司法干預》的重要論文，首次提出“自然資源的公共信托”的概念。他在文中指出，清新、健康的環(huán)境是大自然賜予人類的禮物，它們具有公共性，應當屬于全體人民，而政府是公共自然資源的信托受托人，賦有維持和保護自然環(huán)境的職責。Joseph Sax教授說:“陽光、水、野生動植物等環(huán)境要素是全體公民的共有財產(chǎn);公民為了管理它們的共有財產(chǎn)，而將其委托給政府，政府與公民從而建立起信托關系?！保?］以“公共信托理論”為依據(jù)，Joseph Sax系統(tǒng)論證了環(huán)境權(quán)的法律性質(zhì)，提出了公民享有環(huán)境權(quán)的理論。后來，日本學者進一步發(fā)展了環(huán)境權(quán)理論，明確提出環(huán)境權(quán)就是“為了保護環(huán)境不受破壞，我們有支配環(huán)境和享受良好環(huán)境的權(quán)利;基于此項權(quán)利，對于那些污染環(huán)境、妨害或?qū)⒁梁ξ覀兊氖孢m生活的作為，我們享有請求排除妨害以及請求預防此種妨害的權(quán)利”［5］。

隨著全球環(huán)境問題的日趨嚴重，這些理論主張也逐漸得到國際社會的認可，國際法和許多國家的法律紛紛確認了環(huán)境權(quán)。按照環(huán)境權(quán)理論，環(huán)境權(quán)是一項新型人權(quán)，是指特定的主體對環(huán)境資源所享有的法定權(quán)利。對公民來講，就是享有在安全和舒適的環(huán)境中生存和發(fā)展的權(quán)利，主要包括優(yōu)良環(huán)境享有權(quán)、惡化環(huán)境拒絕權(quán)、環(huán)境知情權(quán)和環(huán)境參與權(quán)。其中，公民參與環(huán)境決策、行使環(huán)境參與權(quán)是實現(xiàn)環(huán)境權(quán)的關鍵。只有動員和依靠大多數(shù)乃至全體公民關心、參與環(huán)境管理，保障公民的知情權(quán)，讓公民對環(huán)境有影響的重大的決定充分自由地發(fā)表意見、參與討論和決策，才能有效制約政府的自由裁量權(quán)，確保政府公正、合理地行使公共權(quán)力，提高決策的科學性與準確性，增加公民對行政機關的環(huán)境決策認同度，減少公眾與政府之間的沖突，實現(xiàn)真正有效的環(huán)境治理。

三、政治學基礎:參與式民主理論

公民參與環(huán)境決策是公民直接參與國家政治生活的一項重要內(nèi)容，也是參與式民主理論在環(huán)境管理和保護事務中的實際應用。參與式民主理論是當代西方的一種重要民主理論，其代表人物有漢娜·阿倫特、卡羅爾·佩特曼、麥克弗森等?！皡⑴c式民主理論的核心概念是公民參與，強調(diào)公民的政治參與，主張通過公民對公共事務的共同討論、共同協(xié)商、共同行動解決共同體的公共問題。這是參與式民主的根本特征，它區(qū)別于代議制民主中公民只是在投票、選舉中的參與?！保?］參與式民主理論認為，傳統(tǒng)的代議制民主在“真正的民主治理”方面做得相當不夠。它排斥公民參與，使公民無法實現(xiàn)自治，有違民主政治的基本原則，導致精英政治和寡頭政治，造成公共善的缺失。譬如，在環(huán)境決策上，忽視公民參與，必然使公眾對環(huán)保工作的監(jiān)督和支持作用不能有效發(fā)揮，導致環(huán)境決策可能偏離公共目標，特別是少數(shù)政治精英還可能利用手中的環(huán)境決策權(quán)和控制權(quán)謀取私利，損害公民的環(huán)境利益，惡化生態(tài)環(huán)境。因此，為保證社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，“在環(huán)境和發(fā)展這個較為具體的領域，需要新的參與方式，包括個人、群組和組織需要參與環(huán)境影響評價程序以及了解和參與決策，特別是那些可能影響到他們生活和工作的社區(qū)的決策。”［7］公民只有積極參與環(huán)境治理，尤其是參與環(huán)境決策過程，才能更好地維護自身的正當權(quán)益，避免環(huán)境權(quán)益受到不法侵害。公民參與環(huán)境決策的重要性，除了維護自身的正當權(quán)益外，還表現(xiàn)為，它可以實現(xiàn)公民平等的決策權(quán)，提高公民個人自由的價值，增進公共幸福，“沒有對公共權(quán)力的參與與分享，就無所謂幸福或自由?！保?］所以，在環(huán)境決策領域，擴大公民的政治參與，使公民獲得更多的機會去實踐民主，對凸顯民主的本義和實現(xiàn)民主的價值尤為必要。

另外，公民參與環(huán)境決策，可以在實踐中教育公民，提高公民的環(huán)境保護意識和責任意識，增進公民民主參政的經(jīng)驗和技能，提升公民在國家政治生活、社會生活中的地位和影響力，也有利于環(huán)境決策的順利實施。因為公民參與的“主要功能是教育功能，最廣義的教育功能，包括心理方面和民主技能、程序的獲得。這樣就不存在關于穩(wěn)定參與制度的特殊性，通過參與過程的教育功能，參與制度可以維持下去。參與活動發(fā)展和培育了這一制度所需要的品質(zhì)，個人的參與越是深入，他們就越具有參與能力。關于參與的相對次要的假設認為，參與具有整合性的功能，參與有助于人們接受集體決策”［9］。

四、管理學基礎:公民治理理論

公民參與環(huán)境決策是實現(xiàn)公民治理的內(nèi)在要求，也是公民治理理論針對新公共管理理論的缺失進行反思后的一種回應。20世紀70年代興起的新公共管理理論雖然極大地推動了西方國家政府公共管理的發(fā)展，但環(huán)境決策中的公民參與并沒有得到應有的重視。因為，在新公共管理理論中，政府以顧客需求為導向，把公民降低為一般的消費者，其所制定的環(huán)境政策不是為了滿足所有公民的需要，而是為了滿足作為顧客的公民需要。公民參與更多的是為政府制定環(huán)境政策提供所需的被動的、單向的回應。并且政府官員的目標是追求政府績效，往往將公民環(huán)境權(quán)益、公共責任、社會公平正義置之度外。20世紀90年代后期，一些西方學者對新公共管理理論過于強調(diào)政府績效而忽視其他公共價值的做法表示不滿，認為它深化了自私自利的個人主義缺陷，因而強調(diào)公民積極參與環(huán)境決策等公共治理的必要性，倡導“以公民為中心”的公民治理理論。

公民治理理論認為:“公民參與是公民治理理論的重要制度設計，在實踐中它也是公民治理的核心機制。公民參與的過程乃是現(xiàn)代公民充分張揚個性、主張權(quán)利、發(fā)揮能動性和實現(xiàn)主體性的過程，具備現(xiàn)代公民意識和健全的公民資格的公民被賦予了中心和主體的地位。在公民治理理論看來，公民資格是實現(xiàn)公民治理的根基或基石。”［10］因此，公民治理理論要求公民以“積極的公民”資格參與環(huán)境決策，在與政府部門彼此合作、相互依存的環(huán)境中分享環(huán)境決策權(quán)，共同管理環(huán)境事務。公民治理理論表明，公民參與環(huán)境決策的過程，也是公民主張環(huán)境權(quán)利、發(fā)揮能動性和實現(xiàn)主體性的過程，它有助于消除民眾對環(huán)境管理事務的疏離感，培育“積極的公民”，使公民、公共官僚與政治精英之間形成合作伙伴關系，讓公民在環(huán)境決策過程中能夠真正扮演積極而重要的角色。

在“公民治理模式”下，公民是具有公民意識和公民能力的“積極的公民”?！胺e極的公民”有別于“消極的公民”。所謂“積極的公民”，是指關注公共利益，通過積極主動的政治參與，行使公民權(quán)利并履行公民義務、承擔公共責任的公民?！胺e極的公民”資格所應具備的特征是:“積極地影響公共部門決策，充滿活力，關心公共利益。他們關注政府所追求的結(jié)果以及公共部門正在運作的項目的狀況。”［11］因此，為了充分發(fā)揮公民在環(huán)境決策中的主人翁地位和主體作用，培育“積極的公民”資格，實現(xiàn)公民對環(huán)境的自主治理，必須重新界定公民、政府官員在環(huán)境決策中的角色:公民成為環(huán)境決策的主體而非客體;政府官員的主要作用在于協(xié)調(diào)公民參與環(huán)境決策的種種努力，而不是代替他們作出決策;政府工作的重心是幫助公民實現(xiàn)其環(huán)境治理目標，而不是著力于控制公共權(quán)威機構(gòu)。

五、經(jīng)濟學基礎:公共選擇理論

產(chǎn)生于20世紀40年代末的公共選擇理論，是用經(jīng)濟學方法分析政治現(xiàn)象和政治行為的一套理論。它從經(jīng)濟學的角度說明，公民參與環(huán)境決策是在環(huán)境保護和污染治理方面矯正市場和政府雙重失靈的需要。由于環(huán)境資源是一種公共資源，不具有排他性，決定了環(huán)境資源的供求矛盾無法通過市場機制自動解決。也就是說，由于生產(chǎn)和消費的外部不經(jīng)濟，決定了人們不愿為環(huán)境保護和治理污染付費，產(chǎn)生了搭便車的心理，導致“市場失靈”?！笆袌鍪ъ`”的存在，為公權(quán)力介入環(huán)境問題的解決提供了合理性和必要性。但是，政府并非是萬能的，按照公共選擇理論，由于信息不對稱和“管制俘虜”等原因的存在，政府在環(huán)境決策方面同樣存在失靈的問題。因為，從經(jīng)濟的角度考察人的行為動機和行為邏輯，就會發(fā)現(xiàn)，在任何情況下，人的本性是一樣的，他們都是理性的利己主義者，都以追求個人利益、使個人的效用最大化為最基本的動機。所以，我們沒有理由相信，作為環(huán)境決策者的同一個人在經(jīng)濟市場和政治市場上會根據(jù)兩種完全不同的行為動機進行活動，即在政治市場上是利他主義，自覺追求公共利益的最大化;而在經(jīng)濟市場上追求自身利益的最大化，這在邏輯上是自相矛盾的。正如布坎南所言:“如果把參與市場關系的個人當作是效用最大化者，那么，當個人在非市場約束內(nèi)行事時，似乎沒有理由假設個人的動機發(fā)生了變化。至少存在一個有力的假定，即當個人由市場中的買者或賣者轉(zhuǎn)變?yōu)檎芜^程中的投票者、納稅人、受益者、政治家或官員時，他們的品性不會發(fā)生變化。”［12］因此，公共選擇理論認為，環(huán)境決策的供給者政府官員也是自利的經(jīng)濟人，經(jīng)濟學原理同樣適用于環(huán)境決策等政治領域，政治就是一種交易。對于環(huán)境決策的供給者政府官員而言，其動機并不一定是純潔、高尚的，他們并不總是環(huán)境權(quán)益的最忠實守衛(wèi)者，他們也會有其自身的利益需求，官員個人的利益和部門的利益都會在環(huán)境決策中有所體現(xiàn)。而在環(huán)境權(quán)力得不到有效的規(guī)制和約束的情況下，個體官僚追求私人利益最大化的動機必然會產(chǎn)生大量的創(chuàng)租和尋租行為，導致“政府失靈”，阻礙公共環(huán)境目標的實現(xiàn)。

要改變這種狀況，不應當從政治家和政府官員品質(zhì)上尋找原因，而應從憲法規(guī)則與制度上尋找原因。重點加強憲制改革、制度設計和規(guī)則的建設，保障公民環(huán)境參與權(quán)，完善公民參與環(huán)境決策的機制，以社會公眾的力量監(jiān)督環(huán)境權(quán)力的行使，防止環(huán)境權(quán)力的異化和避免環(huán)境決策時可能出現(xiàn)的錯誤，從而有效地扼制在環(huán)境問題上的“政府失靈”和“市場失靈”。

綜上所述，“以人為本”的科學發(fā)展理論、環(huán)境權(quán)理論、參與式民主理論、公民治理理論和公共選擇理論為公民參與環(huán)境決策提供了重要的理論支撐，也為批判當前公民參與進程中存在的不正確觀念和做法提供了理論武器。

“以人為本”的科學發(fā)展理論從哲學角度說明了政府環(huán)境決策必須尊重公民的主體地位，給公民以人文關愛，關注人的欲望、人的需要、人的權(quán)利，反對把公民視為環(huán)境決策客體的任何錯誤觀念和行為，指出公民參與環(huán)境決策正是人的主體性的體現(xiàn)。環(huán)境權(quán)理論從法理學角度說明了環(huán)境權(quán)是一項重要的人權(quán)，“人權(quán)是人實現(xiàn)利益的手段，并且是最可靠最有效的手段?！保?3］而公民參與環(huán)境決策、行使環(huán)境參與權(quán)是實現(xiàn)環(huán)境權(quán)的關鍵。公民只有參與環(huán)境決策，才能確保環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)和政府環(huán)境權(quán)力的正當行使，反對忽視公民參與、踐踏環(huán)境權(quán)的傾向。參與式民主理論從政治學角度說明了公民參與環(huán)境決策的主要價值在于，在實踐中教育公民，提高公民的環(huán)境保護意識，增進公民民主、平等、自由、幸福的價值，反對把公民參與工具化的傾向。公民治理理論從管理學角度說明了政府環(huán)境決策須以公民參與為導向，因為公民參與是公民治理的核心機制。公民參與環(huán)境決策意在培育“具備現(xiàn)代公民意識和健全公民資格的積極公民”，實現(xiàn)公民自我決策、自我治理，其目的是要改變過于強調(diào)政府績效而忽視其他公共價值的做法。公共選擇理論從經(jīng)濟學角度分析了環(huán)境決策過程中政府的行為動機與行為邏輯，認為政治市場上的政治家和官員是追求私人利益最大化的“經(jīng)濟人”，政治過程是一種類似于市場的交換過程，因而政府官員在環(huán)境決策時很有可能采取追求自身利益的機會主義行為，導致“政府失靈”。解決這一問題的有效路徑是加強憲制改革、制度設計和規(guī)則建設，從制度上保障公民的環(huán)境參與權(quán)。

總之，這些理論從人的主體性、人的權(quán)利、積極的公民資格、公民參與的價值、制度保障等方面充分論證了公民參與環(huán)境決策的必要性和可行性。這有助于加深人們對公民參與環(huán)境決策的認識，為政府環(huán)境決策提供評判的價值標準和制度標準;同時也為公民主張環(huán)境權(quán)、通過參與環(huán)境決策來限制和監(jiān)督政府提供正當性基礎。

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