李俊霞

(山西金融職業(yè)學(xué)院，山西 太原 030008)

近幾年，出租車內(nèi)安裝攝像頭①攝像頭是攝像頭監(jiān)視系統(tǒng)的前端設(shè)備。攝像頭監(jiān)視系統(tǒng)由三個(gè)部分組成:一是影像輸入設(shè)備，如同人眼的視網(wǎng)膜，將所見事物如實(shí)的記錄下來;二是影像傳輸設(shè)備，主要是傳輸線路;三是顯示與記錄設(shè)備，包括監(jiān)視器、畫面分割器等，可供警衛(wèi)人員隨時(shí)監(jiān)控。監(jiān)視漸成趨勢，推出此種舉措的城市，有武漢、重慶、南昌、烏魯木齊……相信不斷會(huì)有新的城市加入。圍繞出租車安裝攝像頭監(jiān)視展開的爭議不斷升級(jí)和擴(kuò)大，支持者認(rèn)為更加安全了，反對者則認(rèn)為會(huì)侵犯個(gè)人隱私。筆者歸納雙方的爭議焦點(diǎn)為:一是出租車是否屬于公共場所;二是乘客在出租車內(nèi)是否存在隱私利益;三是出租車內(nèi)維護(hù)安全與保護(hù)隱私孰輕孰重。針對這三個(gè)爭議焦點(diǎn)的解答，構(gòu)成了本文研究公共場所攝像頭監(jiān)視的基本路徑。

一、公共場所判斷之標(biāo)準(zhǔn)

出租車內(nèi)能否安裝攝像頭爭議焦點(diǎn)之一，是出租車是否屬于公共場所。這里面隱含一個(gè)域內(nèi)外理論與實(shí)務(wù)界的共識(shí):私人場所是絕對不允許安裝攝像頭監(jiān)視的，除非為刑事案件偵查之需要，具備必要性理由且獲取搜查令，才可在私人場所內(nèi)進(jìn)行安裝。問題的關(guān)鍵與難點(diǎn)，是確定判斷公共場所與私人場所之標(biāo)準(zhǔn)。

在詞義學(xué)上，“公共”意指“公眾的，公有公用的”;“場所”意指“活動(dòng)的處所”，公共場所可以簡單解釋為“公眾公用的活動(dòng)場所”。“私人”意指“自己、個(gè)人的”;私人場所可以簡單解釋為“個(gè)人進(jìn)行私人活動(dòng)的場所”。公共場所與私人場所判斷之標(biāo)準(zhǔn)可能存在兩個(gè)誤區(qū):一是以所有權(quán)的歸屬為標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為所有權(quán)屬于國家、集體的場所為公共場所;所有權(quán)屬于個(gè)人的場所為私人場所。這種觀點(diǎn)的錯(cuò)誤在于，沒有認(rèn)識(shí)到屬于個(gè)人的場所(如房舍)也可能因?yàn)樽赓U等原因成為公眾公用的活動(dòng)場所，所有權(quán)與使用權(quán)呈現(xiàn)分離狀態(tài)。二是以是否有明確的主管者為標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為公共場所由于其公眾性、開放性而缺乏明確的主管者。這種觀點(diǎn)的錯(cuò)誤在于，沒有認(rèn)識(shí)到強(qiáng)調(diào)公共場所的開放性、公共性并不能取代其主管性，即任何公共場所都應(yīng)具有明確的主管責(zé)任。

在理論上，臺(tái)灣學(xué)者李震山教授和國內(nèi)學(xué)者朱慧敏教授都認(rèn)為，公共場所概念的重點(diǎn)在于“公用”，為社會(huì)公眾所用是公共場所的本質(zhì)特征［1－2］。因此，公共場所與私人場所判斷之標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)抓住“為誰所用”這個(gè)決定性的因素，為社會(huì)公眾所用即為公共場所;為個(gè)人所用即為私人場所。同時(shí)場所的性質(zhì)并不是一成不變的，例如私人場所(如居民住宅)經(jīng)相關(guān)部門審批，也可以成為私人博物館。此類私人性質(zhì)的博物館在其開放期間具有公共場所的性質(zhì)［2］。公共場所的“公用性”必然相伴其“開放性”，即為不特定的多數(shù)人或相對固定的多數(shù)人提供進(jìn)出或使用的開放性場所。

出租車作為公共交通工具的一種，不是為特定的某個(gè)人而是為不特定的多數(shù)人提供交通服務(wù)的工具，具有“公用性”與“開放性”，因此，出租車應(yīng)該界定為公共場所。在2010 年3 月1 日起施行的《上海市公共場所控制吸煙條例》中，上海的16 大類公共場所被要求控?zé)?，其中出租汽車被明確列入其中。但是值得注意的是，出租車與公交車、地鐵等其他公共交通工具在提供服務(wù)上的顯著區(qū)別，當(dāng)乘客選擇公交車、地鐵時(shí)，意味著他是與不特定的其他乘客共同使用并存在于這一公共空間內(nèi);當(dāng)乘客選擇出租車時(shí)，實(shí)質(zhì)上形成了短時(shí)的租用關(guān)系，意味著他在乘坐期間是專享并僅與司機(jī)存在于這一公共空間內(nèi)。因此，對于乘客來說，出租車空間的開放性程度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于公交車、地鐵等其他公共交通工具的。

二、公共場所之隱私利益

出租車內(nèi)能否安裝攝像頭爭議焦點(diǎn)之二，是乘客在出租車內(nèi)是否存在隱私利益。在詞義學(xué)上，隱私包括“隱”和“私”兩個(gè)部分?！半[”是當(dāng)事人主觀上不愿意他人知悉和干擾自己事務(wù)的一種意識(shí)?！八健笔侵笇儆趥€(gè)人的，與公共利益和他人利益無關(guān)的私人空間、私人活動(dòng)和私人信息等。隱私體現(xiàn)了個(gè)人追求自由和尊嚴(yán)的主觀心理狀態(tài)和期望。域內(nèi)外都經(jīng)歷了這樣一個(gè)思想轉(zhuǎn)變的過程，傳統(tǒng)的主流隱私權(quán)思想認(rèn)為，“隱私權(quán)止于屋門之前”“公共場所不存在隱私利益”，但是隨著各種科技產(chǎn)品、電子設(shè)備的運(yùn)用可以大量收集人們在公共場所的個(gè)人信息，并可以做成有形記錄，再經(jīng)網(wǎng)絡(luò)得以迅速無遠(yuǎn)弗屆①無:沒有;弗:不;屆:到達(dá)。即不管多遠(yuǎn)，沒有不到的。的傳播及運(yùn)用，形成侵害民眾隱私之高風(fēng)險(xiǎn)。

筆者打算以“公共場所”的空間物理特征來說明，其實(shí)過去人們在公共場所一直都存在著隱私利益，只是在現(xiàn)代資訊強(qiáng)勢的社會(huì)才被凸顯出來。第一，公共場所的開放性及共享性的特點(diǎn)，使人們?nèi)菀渍J(rèn)為進(jìn)入公共場所隱私權(quán)就當(dāng)然的消失了。其實(shí)不然，即使在公共場所也存在具有私密性的空間(如公共廁所、醫(yī)院隔間、商場試衣間)，以及公共場所中的建筑物、墻垣、遮蔽簾或距離因素等形成有形的物理屏障，也會(huì)產(chǎn)生具有不為一般人聽見、看見的私密性。在1999 年12 月15 日，具有里程碑意義的一個(gè)判決中，德國聯(lián)邦憲法法院關(guān)于摩洛哥卡羅琳公主案確認(rèn)了，“假如一個(gè)人以客觀的方式表示其想保持獨(dú)處，或假如一個(gè)人以非公開活動(dòng)的方式行為且同時(shí)周圍情境具有私密性質(zhì)，隱私就存在于公共生活之中”。第二，當(dāng)個(gè)人決定走出屋門進(jìn)入公共場所的同時(shí)，即注定要承擔(dān)被他人注視、聆聽的風(fēng)險(xiǎn)，但是由于公共空間的結(jié)構(gòu)特征、個(gè)人的言行舉止進(jìn)入他人腦海一般只是短暫記憶的記錄特點(diǎn)，以及信息傳播的局限性，提供給出門在外的個(gè)人即使在光天化日之下亦可享有不被注意、適度阻隔、不被記錄的空間利益，更可以確保我們在行為時(shí)的那份“自在利益”;使得個(gè)人得以四處遷徙而無需揭露自我或受過去記錄所牽絆。憑借著這些特征，賦予了個(gè)人自由、自信與尊嚴(yán)。也有學(xué)者從“匿名性”學(xué)理視角分析認(rèn)為，“使個(gè)人在身處公共空間或從事公共活動(dòng)之際，仍可以保有不被識(shí)別身份或監(jiān)控的自由;屬于一種隱私的狀態(tài)?！保?］

乘客在搭乘出租車時(shí)雖然進(jìn)入公共場所，但是離開了私人空間的單純事實(shí)本身，并不能推斷成愿意被過度關(guān)注、記錄并宣揚(yáng)。出租車空間具有不為一般人聽見、看見的物理屏障，而且乘客短時(shí)專享并控制出租車的路線和目的地。因此，出租車具有比公交車、地鐵等其他公共交通工具更強(qiáng)的空間私密性，乘客相應(yīng)地也擁有不被認(rèn)識(shí)、不被記錄、適度阻隔、自在行為等空間隱私利益的更高期待。

三、公共場所安裝攝像頭監(jiān)視之正當(dāng)性及限度

出租車內(nèi)能否安裝攝像頭爭議焦點(diǎn)之三，是出租車內(nèi)維護(hù)安全與保護(hù)隱私孰輕孰重。這個(gè)問題涉及到公法領(lǐng)域始終存在的一個(gè)難題，即如何平衡公共權(quán)力行使與公民權(quán)利或基本權(quán)利保護(hù)的關(guān)系。

1．公共場所安裝攝像頭監(jiān)視之正當(dāng)性。首先是實(shí)踐必要性——公共安全的目的。已有的域內(nèi)外學(xué)者們對公共場所視頻監(jiān)視行為之正當(dāng)性研究就是從其功能性入手，而且從社會(huì)管理、犯罪控制、證據(jù)收集，以及政府信息收集多個(gè)視角展開論述。公共場所視頻監(jiān)視在發(fā)揮眾多功能中的首要價(jià)值取向是公共安全。我國公安部統(tǒng)計(jì)資料顯示，我國20 萬個(gè)重點(diǎn)、要害單位中，3/4 的單位都安裝了不同層次的安全技術(shù)防范設(shè)施，利用攝像頭拍下的影像，破獲了治安案件和刑事案件3 萬多起［4］。縱觀世界各發(fā)達(dá)國家，尤其英國、日本和美國，安裝攝像頭已經(jīng)成為這些國家公共安全與行政管理領(lǐng)域中一項(xiàng)重要而必須的舉措。其次是法理正當(dāng)性——公共利益的優(yōu)先性和公民基本權(quán)利的限制性。實(shí)踐的需要使公共場所視頻監(jiān)視獲得了實(shí)踐合理性，但實(shí)踐合理性并不必然蘊(yùn)含法律合理性。公共場所視頻監(jiān)視在維護(hù)公共安全的同時(shí)，由于它“即看又錄”的同步錄影行為，改變了原本公用空間的特征，對公民的資訊隱私權(quán)、資訊自決權(quán)、行為自由業(yè)已構(gòu)成直接侵害。丹寧勛爵認(rèn)為，“個(gè)人的自由必須用個(gè)人的責(zé)任予以平衡”，“沒有絕對的隱私權(quán)，只有免遭‘蠻橫’或‘不合理’的干涉?zhèn)€人隱私、住宅或通訊的權(quán)利”［5］。公民的基本權(quán)利應(yīng)受憲法保護(hù)，但并不具有絕對性，在為保護(hù)國家安全、維護(hù)社會(huì)秩序、增進(jìn)公共利益和避免緊急危難之時(shí)，可以限制公民個(gè)人權(quán)利。

2．公共場所安裝攝像頭監(jiān)視之限度。公眾忍受對其基本權(quán)利的限制是有一定限度的，任何對其基本權(quán)利予以限制的行為都必須接受“法律保留原則”的檢驗(yàn)［6］。公權(quán)力的正當(dāng)性首先在于它持續(xù)的提供公共秩序，但這僅是一種最低的正當(dāng)性?，F(xiàn)代行政要求一種更高的正當(dāng)性，就是行政活動(dòng)得到民眾或被治理者的同意。因此，在公共場所安裝攝像頭監(jiān)視應(yīng)符合以下原則，以確保其行為的正當(dāng)性。

第一，公益原則是對公共場所安裝攝像頭監(jiān)視目的的拘束，即公共場所安裝攝像頭監(jiān)視，只能為公共利益、公共安全的需要而設(shè)置、運(yùn)轉(zhuǎn)和利用。

第二，比例原則(謙抑原則)是對公共場所安裝攝像頭安裝主體、監(jiān)視范圍與強(qiáng)度的約束，即在公共場所安裝攝像頭監(jiān)視對于所追求的公共安全目的能夠達(dá)到，且是非用不可，并且監(jiān)視手段所要保護(hù)的利益應(yīng)大于采取該手段所可能侵害的利益。

第三，科學(xué)考量原則。公共場所安裝攝像頭監(jiān)視遵循比例原則前提是遵循科學(xué)考量原則。風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的高低直接決定著某個(gè)單位、場所或部位是否需要強(qiáng)制安裝以及安裝什么級(jí)別的監(jiān)控設(shè)施。因此，科學(xué)評定相關(guān)單位、場所的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)是非常必要的。

第四，民主參與原則是對公共場所安裝攝像頭立法的程序要求。由于公共場所安裝攝像頭在維護(hù)公共安全與隱私權(quán)之間存在著明顯的張力，因此要盡可能廣泛聽取具有多元價(jià)值觀、不同利害關(guān)系人的意見，以達(dá)到對各種利益加以調(diào)整的目的。

第五，透明原則是確保公眾對公共場所安裝攝像頭知情權(quán)的要求。安裝主體應(yīng)以適當(dāng)?shù)姆绞綄⒈O(jiān)視器的安裝地點(diǎn)、監(jiān)視范圍與強(qiáng)度，以及負(fù)責(zé)單位等信息公開，使一般公眾得以知悉，以便公眾能夠根據(jù)自己的意志做出判斷與選擇。

四、出租車內(nèi)安裝攝像頭之考量

一方面，出租車屬于公共場所空間，在出租車內(nèi)安裝攝像頭，可以更好地保障乘客和駕駛員的安全，更好地對駕駛員進(jìn)行管理，同時(shí)乘客在遺失物品、發(fā)生突發(fā)事件后也可以把視頻作為證據(jù)。因此，出租車內(nèi)安裝攝像頭有利于城市管理和治安防范是毋庸置疑的。但另一方面，出租車內(nèi)安裝攝像頭對乘客隱私權(quán)的干預(yù)性也是顯而易見的。雖然支持者認(rèn)為出租車內(nèi)有司機(jī)的注視，而攝像頭無非是多了一只眼睛，不應(yīng)過高強(qiáng)調(diào)隱私權(quán)。但筆者認(rèn)為，攝像頭的注視與司機(jī)的注視不同，它是“目不轉(zhuǎn)睛”的不知疲倦的注視，必要時(shí)甚至可以將你放大，最后形成有形記錄的注視?？v使乘客走出家門而喪失對個(gè)人外部特征的隱私利益，但仍享有適度空間阻隔、不被注意的權(quán)利。同時(shí)，乘客不知道攝像頭背后的肉眼是誰的?共有幾雙?剝奪了乘客對于自己信息披露對象的選擇權(quán)［3］。支持者還提出公交車、地鐵能安攝像頭，出租車也就能安。筆者認(rèn)為，如前所述，對于乘客來說，出租車空間的開放性程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于公交車、地鐵等其他公共交通工具的;而且公交車、地鐵空間大，乘客多且短時(shí)流動(dòng)性大，因此人們不會(huì)產(chǎn)生攝像頭就是注視自己的強(qiáng)烈感受;而出租車空間相對狹小，在短時(shí)內(nèi)就是對特定乘客的注視，勢必會(huì)在人的內(nèi)心產(chǎn)生強(qiáng)烈的“心理制約”和在行為上的“不自在”。因此，出租車內(nèi)安裝攝像頭對乘客的隱私權(quán)的干預(yù)性不容忽視。

可見，出租車作為較為敏感、特殊的公共場所，安裝攝像頭在維護(hù)安全與保護(hù)隱私之間存在著明顯的張力。筆者認(rèn)為，要真正解決爭議達(dá)成共識(shí)，就必須堅(jiān)持比例原則，回答一個(gè)問題:維護(hù)出租車安全安裝攝像頭是非用不可的手段嗎?要回答這個(gè)問題，我們又需要堅(jiān)持科學(xué)考量原則和民主參與原則。首先應(yīng)該組織相關(guān)部門及專家對出租車行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行評估、論證，比如各大城市出租車發(fā)生惡性犯罪案件的數(shù)量、占社會(huì)治安犯罪案件的比例，以及現(xiàn)有的防范措施的效果。其次，公開征求意見，在公開風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評估結(jié)果的基礎(chǔ)上，要聽取出租車管理部門、司機(jī)、乘客等不同利害關(guān)系人的意見。最后做出一個(gè)符合比例原則的結(jié)論，結(jié)論可能有三種情況:強(qiáng)制安裝、自愿安裝、禁止安裝。

自2006 年起，我國陸續(xù)出臺(tái)一些地方性法規(guī)、規(guī)章來規(guī)范公共場所視頻圖像監(jiān)視行為。在這些規(guī)范文件中，在列舉強(qiáng)制安裝和禁止安裝場所中都未明確提及出租車。從邏輯上講，立法上未被列入強(qiáng)制安裝和禁止安裝的就應(yīng)該屬于自愿安裝，體現(xiàn)“法無禁止即自由”的法治原則。但相關(guān)規(guī)范文件中都缺乏對自愿安裝的審批和監(jiān)管程序的法律規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中出租車安裝攝像頭呈現(xiàn)任意、無序狀態(tài)。例如重慶的某一出租車公司安裝了帶攝像頭和語音監(jiān)聽功能的GPS 系統(tǒng)，能看得清車廂里面的動(dòng)靜，聽得清乘客和司機(jī)說話，引起了乘客甚至司機(jī)的強(qiáng)烈不滿。因此，筆者認(rèn)為，在立法層面應(yīng)嚴(yán)格堅(jiān)持公益、比例、科學(xué)考量、民主參與和透明的五大原則，來確定出租車是屬于強(qiáng)制安裝、自愿安裝還是禁止安裝，并亟待對攝像頭監(jiān)視自愿安裝進(jìn)行法律規(guī)制。

［1］李震山．從公共場所或公眾的出入場所普設(shè)監(jiān)視錄影器論個(gè)人資料之保護(hù)［J］．東吳大學(xué)法律學(xué)報(bào)，2004(2)．

［2］朱慧芬． 公共場所監(jiān)控圖像采集利用與隱私權(quán)保護(hù)研究報(bào)告［J］．政府法制研究，2009(8)．

［3］洪延青．?dāng)z像頭下的公共隱私［J］．中國公共安全:綜合版，2007(9)．

［4］余凌云，王宏芳，秦 晴．?dāng)z像頭下的隱私權(quán)［M］．北京:中國人民公安大學(xué)出版社，2008:13．

［5］Debrek Lai． Public video surveillance by the state:policy，privacy legislation and the charter ［J］． 45 Alta． L． Rev． 43 (2007 －2008)．

［6］張有好．公共場所安裝監(jiān)視器行為的法學(xué)思考［J］． 法商研究，2007(1)．