張弛

(浙江工業(yè)大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，浙江杭州310023)

我國高等教育成本分擔(dān)體制現(xiàn)狀問題及對策分析

張弛

(浙江工業(yè)大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，浙江杭州310023)

高等教育成本分擔(dān)理論為解決我國高等教育經(jīng)費不足問題提供了可行性。但是由于高等教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大，當(dāng)前在我國的高等教育成本分擔(dān)制度中存在著政府投入不足、家庭分擔(dān)比例過高等一系列問題。針對以上問題，可以通過加強(qiáng)政府投資、有效利用社會資源、合理分配個人及其家庭的教育成本比例、引進(jìn)市場機(jī)制等措施，優(yōu)化高等教育成本分擔(dān)，建立一種全社會共同合理補(bǔ)償高等教育成本的制度。

教育成本;成本分擔(dān);問題;對策

隨著高等教育的快速發(fā)展，高等教育經(jīng)費短缺問題已成為影響高校發(fā)展的難題，在這一背景下，約翰斯通提出了高等教育成本分擔(dān)理論。作為20世紀(jì)80年代以來全世界范圍內(nèi)對高等教育財政影響較大的學(xué)說，也為解決我國高等教育經(jīng)費不足問題提供了借鑒。

一、高等教育成本分擔(dān)理論的主要內(nèi)容

(一)高等教育成本的構(gòu)成

根據(jù)約翰斯通的觀點，高等教育成本構(gòu)成大致分為四大類:第一類是教學(xué)成本，包括教師薪金、圖書雜志、儀器設(shè)備、教學(xué)類建筑費用、水電費用等。第二類是研究支出，主要是指用于科研活動的費用，由于各校對研究重視的程度不同，這也是支出差異較大的一類。第三類是生活成本，包括師生伙食、住房、日常生活，以及學(xué)習(xí)所需要的書本、文具、往返交通費用。第四類是學(xué)生放棄的收入，即學(xué)生繼續(xù)上學(xué)而沒有參加生產(chǎn)勞動失掉的那一部分收入。

(二)高等教育成本分擔(dān)的原則

1.收益原則

高等教育的受益者應(yīng)按受益多少來承擔(dān)高等教育成本。獲得的利益越高，支付的費用也應(yīng)越高，反之亦然。毫無疑問，高等教育的受益者包括國家、社會、高校、學(xué)生及其家長。那么，高等教育的成本也理應(yīng)由政府、社會、高校和學(xué)生家庭共同承擔(dān)。

2.支付能力原則

依據(jù)支付能力原則，所有高等教育獲益人都應(yīng)該按照其支付能力提供教育費用。能力越高，支付越多，反之亦然。其中，政府的能力主要表現(xiàn)在政府占有社會資源的程度上，集中表現(xiàn)為財政收入水平占GDP的比重;企業(yè)的承擔(dān)能力主要是根據(jù)企業(yè)的收益水平和受高等教育者為企業(yè)創(chuàng)造價值的能力水平;大學(xué)生的承受能力主要取決于其家庭的經(jīng)濟(jì)能力。

在我國目前狀況下，制定高等教育成本分擔(dān)制度要采取收益原則與承受能力原則相結(jié)合的方式，綜合統(tǒng)籌政府、學(xué)校、家庭、個人的利益，考慮多種因素:現(xiàn)實的成本分擔(dān)水平及分擔(dān)比例;高等教育個人成本及收益水平;社會和個人對高等教育的需求及居民的支付意愿;居民的收入水平及付費能力等。在綜合考慮上述條件的基礎(chǔ)上，制定合理的成本分擔(dān)政策。

二、我國現(xiàn)行高等教育成本分擔(dān)體制中存在的問題

(一)政府財政撥款對高等教育投入總量相對不足

根據(jù)“誰受益誰支付”的原則，國家應(yīng)承擔(dān)大部分的教育培養(yǎng)成本。然而，自20世紀(jì)80年代以來，政府雖逐年加大了對教育的投入，但總量仍相對不足。1993年，政府出臺的《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確規(guī)定，國家公共教育經(jīng)費占GDP的比重在20世紀(jì)末要達(dá)到4%，但1998年這一比例僅為2.55%，1999年僅為2.79%，甚至到了2009年也僅為3.59%，仍未達(dá)到4%的標(biāo)準(zhǔn)。而發(fā)達(dá)國家在20世紀(jì)70年代末就已達(dá)到了這一標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)1998－2012《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》計算，在中國高等教育經(jīng)費結(jié)構(gòu)中，國家財政性教育經(jīng)費的比例從1998年的64.2%下降到2011年的58.3%，學(xué)費和雜費的比例從14.3%提高為26.5%。從中我們可以看出，政府撥款在整個高校經(jīng)費中所占的比例正在逐步減少，而高等教育的規(guī)模卻在迅速發(fā)展。由于政府教育經(jīng)費投入的嚴(yán)重不足，高校為了自身的發(fā)展，轉(zhuǎn)嫁成本，向?qū)W生收取高額學(xué)雜費，從而直接加重了學(xué)生及家長的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

(二)國家對不同等級、不同類別學(xué)校的經(jīng)費投入比例失調(diào)

國家對不同等級、不同類別學(xué)校的經(jīng)費投入比例失衡，具體表現(xiàn)在教育部直屬院校與地方性院校以及普通高等本科學(xué)校和職業(yè)技術(shù)類院校的經(jīng)費投入差距過大。2010年政府(包括中央和地方政府)高等教育經(jīng)費撥款為56290771萬元，中央政府僅為17467087萬元[1]4－8，并且?guī)缀跞坑糜诮逃恐睂僭盒?。普通地方性院校的發(fā)展主要依靠本地區(qū)的財政撥款，發(fā)展的規(guī)模和速度與教育部直屬院校不可同日而語。2011年政府對普通高等學(xué)校的投入達(dá)到68802316萬元，其中高等本科院校為56294424萬元，高職高專學(xué)校只有12507892萬元，僅占18.2%[2]6。這顯示出我國高等教育的發(fā)展主要以普通高等本科院校為主，結(jié)構(gòu)過于單一，而普通職業(yè)技術(shù)院校一般依靠地方政府給與少量撥款，或者是私營企業(yè)投資，發(fā)展很不充分，得不到社會關(guān)注。

(三)社會力量分擔(dān)高等教育成本能力不強(qiáng)

按照教育成本分擔(dān)理論的觀點，社會(包括企業(yè))是高等教育的一個重大的受益者。目前，我國社會捐贈辦學(xué)還處于起步階段。捐贈者為了追求捐贈利益最大化，偏好捐贈名牌學(xué)校，而對一般高校的社會捐贈較少。2011年我國普通高等學(xué)校教育經(jīng)費總額70208739.8萬元，社會捐贈434533.6萬元，占總經(jīng)費的0.6%[1]7，而目前在美國高等教育經(jīng)費的構(gòu)成中，公共教育財政約占60%左右，民間約占10%，學(xué)生承擔(dān)費用約占30%。牛津、劍橋等名校的經(jīng)費主要來自大財閥和社會各界捐贈，其他一般高校接受的社會捐贈金額在高?？偨?jīng)費中的比例也達(dá)7%。日本公立大學(xué)獲捐贈占總經(jīng)費的15%，私立大學(xué)高達(dá)50%[3]40。與發(fā)達(dá)國家相比，我國社會力量分擔(dān)高等教育成本的能力亟待提高。

(四)高校創(chuàng)收能力弱且與浪費并存

1.高校利用自身優(yōu)勢進(jìn)行創(chuàng)收的資金少

近年來，高校積極利用自身優(yōu)勢加強(qiáng)與外界的交流與合作，采取了諸如科研成果轉(zhuǎn)讓、校產(chǎn)經(jīng)營、服務(wù)社會等彌補(bǔ)教育經(jīng)費的方式，并取得了長足的進(jìn)步，但數(shù)額較少，這部分創(chuàng)收占學(xué)校經(jīng)費開支的比重也很低，而且高校在管理、分配、使用創(chuàng)收款項方面缺乏必要的監(jiān)管措施，導(dǎo)致賬面混亂的現(xiàn)象更是比比皆是。

2.教育成本中的浪費現(xiàn)象嚴(yán)重

高校內(nèi)部教育資源不合理，利用率低。從我國近年來教育事業(yè)支出情況看，教育中的隱性浪費致使教育資源不能優(yōu)化，有限的投資難以得到充分的利用。地區(qū)與地區(qū)之間、學(xué)校與學(xué)校之間，乃至學(xué)校內(nèi)部各部門之間都不能實現(xiàn)資源共享，低水平重復(fù)設(shè)置學(xué)校、專業(yè)和設(shè)備，造成很大的浪費。學(xué)校的中心任務(wù)是培養(yǎng)人才，但大部分學(xué)校都在“辦社會”。各高校非教學(xué)行政機(jī)構(gòu)臃腫，教職工人數(shù)有增無減，尤其是非教學(xué)人員日益膨脹，導(dǎo)致人員經(jīng)費開支過大，培養(yǎng)成本增高。

(五)個人應(yīng)分擔(dān)的高等教育成本標(biāo)準(zhǔn)單一、比重模糊

高等教育的成本分擔(dān)者包括政府、社會和受教育者，分擔(dān)的方式分別是財政撥款、捐贈和學(xué)費。其中，學(xué)費應(yīng)占多大的比重難以確定。目前，我國高等教育收費標(biāo)準(zhǔn)是參照國際上部分國家實行的高等教育收費占全部教育經(jīng)費的25%收費的做法。然而這個標(biāo)準(zhǔn)太籠統(tǒng)，沒有一個透明的核算標(biāo)準(zhǔn)。目前，一個大學(xué)生一年的培養(yǎng)成本大約是15000－20000元，而國家財政對每個大學(xué)生每年的財政撥款還不足5000元，最多占培養(yǎng)成本的40%，這大大超過了25%的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)。實際上，國際上其他國家在確定高等教育收費標(biāo)準(zhǔn)時，為保證多數(shù)家庭生活不受到影響，通過按照人均收入或者家庭收入的一定比例來確定收費的多少，并不是直接以成本作為依據(jù)的。我國恰恰忽略了這種更具意義、更具實質(zhì)性的前提，在制定高校成本分擔(dān)制時沒有充分考慮到貧窮學(xué)生家庭的經(jīng)濟(jì)承受能力。

(六)市場機(jī)制在高等教育成本分擔(dān)中的調(diào)控能力弱

1.國家對高等教育一定領(lǐng)域的壟斷，降低了市場機(jī)制的調(diào)控能力

近年來在我國高等教育總經(jīng)費中，非財政性的投入比例越來越大，在制度層面上基本破除了教育投資的所有制壁壘和地域壁壘，但是計劃體制遺留的制度慣性和觀念依然存在致使在實際工作中依然存在嚴(yán)重的行政壟斷。特別是在學(xué)位與學(xué)歷的授予權(quán)上，我國民辦大學(xué)受到了嚴(yán)格的政府控制。在我國一千余所民辦大學(xué)中，能夠自己發(fā)放學(xué)歷文憑的不足3%，沒有一所學(xué)校具備學(xué)位授予權(quán)。這直接影響了全社會的多渠道教育投入，降低了市場機(jī)制調(diào)控高等教育成本分擔(dān)的能力。

2.高等教育收費標(biāo)準(zhǔn)單一化，影響了成本分擔(dān)的合理性

從目前我國本科教育收費標(biāo)準(zhǔn)看，生均年收費標(biāo)準(zhǔn)有3600—6000元的學(xué)費不等，個別藝術(shù)類學(xué)生生均達(dá)上萬元。但是，價格機(jī)制并沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，影響了成本分擔(dān)的合理性。一是從學(xué)校類別上分析，國家重點大學(xué)與省級一般大學(xué)同一專業(yè)的收費相差無幾，而教育成本分擔(dān)比例上卻大不相同;二是從專業(yè)類別上分析，不僅存在著自然科學(xué)和社會科學(xué)所消耗的教育資源不同的差別，還存在著熱門專業(yè)與基礎(chǔ)性的冷門專業(yè)在就業(yè)機(jī)會、就業(yè)區(qū)域、就業(yè)崗位以及工資待遇上的巨大差距。所以，不同專業(yè)的學(xué)生所承擔(dān)的教育成本雖然基本相同，而實際收益卻相差較大。

三、優(yōu)化我國高等教育成本分擔(dān)體制的建議

(一)國家應(yīng)適當(dāng)加強(qiáng)對高等教育的投入

1.明確政府經(jīng)費投入的主渠道地位

政府首先應(yīng)該是高等教育經(jīng)費的承擔(dān)者，只有先保證政府按照一定的比例進(jìn)行了投入，才能使高等教育成本分擔(dān)的確定有意義。因此，通過立法的形式來確定高校教育經(jīng)費支出占GDP的比重，已成為當(dāng)務(wù)之急?？紤]到我國政府教育經(jīng)費短缺，可采取間接資助的方式，除了在高校征地、基建、校辦產(chǎn)業(yè)、教學(xué)科研、圖書資料及教學(xué)設(shè)備進(jìn)口等方面給予應(yīng)有的援助外，向高校提供經(jīng)費或低息、貼息貸款，減免稅收，發(fā)放學(xué)生貸款等也是補(bǔ)償教育成本的有效途徑。

2.國家財政撥款要適當(dāng)向地方性院校和職業(yè)技術(shù)類院校傾斜

長期以來，有限的國家財政一直向名牌、重點院校傾斜，一般院校和職業(yè)技術(shù)類院校由于辦學(xué)經(jīng)費捉襟見肘，教育質(zhì)量無法得到保證。一般性院校和職業(yè)技術(shù)類院校承擔(dān)著我國高等教育大眾化的主要任務(wù)，是我國高等教育結(jié)構(gòu)中必要的補(bǔ)充。由于名牌院校更容易通過各種渠道得到社會捐贈，所以國家更要適當(dāng)加大對一般性院校和職業(yè)技術(shù)類院校的投入，這樣做不僅有利于提高一般院校和職業(yè)技術(shù)類院校的辦學(xué)質(zhì)量，而且有助于促進(jìn)我國高等教育的資源優(yōu)化和實現(xiàn)教育公平從而推動社會經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。

(二)加大社會對高等教育成本的補(bǔ)償

1.開征專門的高等教育所得稅

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要2010－2020》總體戰(zhàn)略指出，要“充分調(diào)動全社會興辦教育的積極性，不斷擴(kuò)大社會資源對教育的投入”。可見，加大社會對高等教育的補(bǔ)償力度勢在必行。除了鼓勵和倡導(dǎo)社會、個人和企業(yè)對高等教育的投資外，還可以開辟另一條強(qiáng)制的補(bǔ)償途徑——征稅。開辟專門的高等教育稅并作為一種附加稅形式收取，符合稅收的效益原則、公平原則及財政原則這三大稅收基本原則。而且由于征稅對象較為廣泛，稅率相對較低，這一政策也具有相當(dāng)大的可行性。

2.建立教育捐贈法規(guī)，完善教育捐贈機(jī)制

在政府財力不足的情況下，社會捐贈作為拓寬教育投入的渠道也應(yīng)得到充分的重視?？梢酝ㄟ^建立“慈善法”、“捐贈法”等配套的法律法規(guī)來暢通捐贈途徑，對企業(yè)和個人的捐贈制定稅收減免政策，鼓勵和激發(fā)企業(yè)和社會各界履行其社會責(zé)任，加大教育捐贈在高等教育經(jīng)費中的比例，有效緩解教育經(jīng)費緊張的局面。

3.拓寬教育投入渠道，大力支持民辦教育

在政府財力不足以分擔(dān)大部分的高等教育成本時，民辦高等教育成為社會分擔(dān)高等教育成本的一種形式，民辦高校屬于面向市場自主辦學(xué)，質(zhì)量如何主要借助市場機(jī)制的監(jiān)督。政府可以通過營造民辦教育的市場氛圍完善民辦高等教育的市場機(jī)制，從而實現(xiàn)民辦教育的供求均衡。規(guī)范各民辦高校的教育供給行為，從戰(zhàn)略高度促進(jìn)民辦高等教育市場健康、有序和有效地發(fā)展，滿足人們?nèi)找嬖鲩L的高等教育需求。

(三)改善高校內(nèi)部體制，適度分擔(dān)教育成本

1.制定統(tǒng)一的成本核算制度

采用高等教育成本分擔(dān)方式的前提就是要有一套更加科學(xué)、權(quán)威的生均培養(yǎng)成本核定辦法，制定統(tǒng)一的成本核算制度，并向社會公布。如，依據(jù)分批法核算教育成本的原理，分批計算培養(yǎng)學(xué)生的總成本和生均培養(yǎng)成本;調(diào)整高校的預(yù)算會計制度，改革現(xiàn)收現(xiàn)付制，實行權(quán)責(zé)發(fā)生制;參照應(yīng)收應(yīng)付標(biāo)準(zhǔn)，明確當(dāng)期的成本費用;增設(shè)教育成本類會計科目，增加成本會計計算報表等。

2.提高教育資源的使用效率，增加高等學(xué)校辦學(xué)的透明度

高校要優(yōu)化配置教育資源，使其合理、有效地使用避免資源浪費和閑置此外還要精簡人員改善成本開支結(jié)構(gòu)。通過實行高等教育價格聽證制、設(shè)立公示欄等形式向社會公布收費項目、收費標(biāo)準(zhǔn)、收費依據(jù)等相關(guān)內(nèi)容，增加高等學(xué)校辦學(xué)的透明度，便于社會監(jiān)督。

3.高校應(yīng)主動拓寬教育資金的籌措渠道

如今高校經(jīng)費短缺成了一個世界性難題，這也使發(fā)達(dá)國家的大學(xué)在爭取社會資助方面形成了一種傳統(tǒng)。美國大學(xué)的經(jīng)費來源通常由三部分組成:政府撥款、企業(yè)贊助與科研經(jīng)費、學(xué)生所繳納的學(xué)費。哈佛、耶魯和斯坦福等私立大學(xué)所獲得的私人募捐的基金收入目前約占整個學(xué)校經(jīng)費開支的50%。許多大學(xué)設(shè)有專門的發(fā)展辦公室，負(fù)責(zé)募集資金。全美排名在前100名之內(nèi)的任何一所普通大學(xué)，都有55年一個周期的募捐計劃[4]51。我國高校應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，不斷加強(qiáng)自身的創(chuàng)收能力，積極參與經(jīng)濟(jì)和社會生活，如支持企業(yè)技術(shù)改造，推動科技成果產(chǎn)業(yè)化，利用資本市場融資等，在保證教學(xué)質(zhì)量的前提下為企業(yè)、社會、團(tuán)體提供有償服務(wù)以獲得相應(yīng)收入。

(四)學(xué)生及家庭合理分擔(dān)高等教育成本

加強(qiáng)生均培養(yǎng)成本核算，依據(jù)不同地區(qū)居民收入水平和實際支付能力合理確定個人及家庭的成本分擔(dān)比例。生均培養(yǎng)成本是確定學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)，要確定個人和家庭的分擔(dān)比例就必須加強(qiáng)生均培養(yǎng)成本核算，確定科學(xué)合理的高等教育成本分擔(dān)制度。此外，我國不同地區(qū)居民的收入水平差別很大，要根據(jù)不同地區(qū)的實際情況確定合理的分擔(dān)比例。對于貧困學(xué)生，積極建立和完善學(xué)生資助體系。如高?？梢酝ㄟ^后勤社會化，使更多的崗位向?qū)W生開放，讓學(xué)生自己管理學(xué)校的后勤工作，這樣既可以減少學(xué)校的開銷，還可以幫助一些家庭困難的學(xué)生;另一方面，可以借鑒國外的經(jīng)驗，通過彈性學(xué)分制，使部分時間上學(xué)、分階段上學(xué)成為可能，允許家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生中途休學(xué)去勤工儉學(xué)。政府可以設(shè)立教育專門金融機(jī)構(gòu)在還貸方面適當(dāng)向貧困生傾斜對商業(yè)銀行承辦助學(xué)貸款的缺陷進(jìn)行補(bǔ)足。

(五)運用市場機(jī)制，實行差別收費制度

根據(jù)市場需求和教育成本分擔(dān)原則適時調(diào)整不同類型學(xué)校、不同學(xué)科專業(yè)的收費標(biāo)準(zhǔn)。國家重點高校的學(xué)生，不論在教育資源的占有、教育質(zhì)量等方面，還是在就業(yè)機(jī)會、工資待遇等方面，都要高于地方一般院校，所以可以嘗試?yán)_國家重點高校和地方一般院校的收費標(biāo)準(zhǔn)。從學(xué)科上看，自然科學(xué)和社會科學(xué)類生均培養(yǎng)費有明顯的差別，而學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)差別不大。從專業(yè)上看，一些就業(yè)前景良好、私人收益率高、國家和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需的專業(yè)與公共收益率高、社會經(jīng)濟(jì)必需的專業(yè)相比，學(xué)生個人承擔(dān)的學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)相近，實際私人收益卻有很大差別。因此，適時調(diào)整不同學(xué)科專業(yè)的收費標(biāo)準(zhǔn)，有利于人才市場的供求相對平衡，在一定程度上消除高等教育成本分擔(dān)制度中的不合理因素。

完善高等教育成本分擔(dān)制度，任重而道遠(yuǎn)。它關(guān)涉國家對高等教育投資體制的改革，高等教育財政科學(xué)核算，社會、家長、個人合理分擔(dān)教育成本，法律法規(guī)健全等方面，需要我們不斷地進(jìn)行研究和探索，以建立一個既符合中國國情、又能與國際接軌的高等教育成本分擔(dān)體制，從而促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)、社會的和諧發(fā)展。

[1] 教育部財務(wù)司，國家統(tǒng)計局.中國教育統(tǒng)計年鑒[M].北京:中國統(tǒng)計出版社，2012.

[2] 教育部財務(wù)司，國家統(tǒng)計局.中國教育統(tǒng)計年鑒[M].北京:中國統(tǒng)計出版社，2013.

[3] 孟麗菊.中外高校社會捐贈:比較、分析及建議[J].教育科學(xué)，2007(3).

[4] 李曉波.解決高?！皩W(xué)費貴、上學(xué)難”問題的對策研究[J].高校教育管理，2008(3).

G64;F832.48

A

1672－3600(2014)01－0133－04

2013－10－18

張弛(1988－)，男，河南蘭考人，碩士生，主要從事教育經(jīng)濟(jì)與管理研究。

【責(zé)任編輯:孫艷秋】