郭瑞雁

(山西農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山西 太谷 030801)

環(huán)境問題是當(dāng)代人類面臨的全球性難題，能否有效防治業(yè)已成為考量政府績(jī)效的重要標(biāo)準(zhǔn)。隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，以及城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村的環(huán)境問題日益嚴(yán)峻，并呈現(xiàn)出工業(yè)及城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，生活污染和工業(yè)污染迭加，各種新舊污染相互交織等特征，環(huán)境問題已經(jīng)成為危害農(nóng)民安全、損害農(nóng)民利益的重要問題，甚至在一些地方由此引發(fā)了群體性事件①我國(guó)學(xué)界關(guān)于農(nóng)村環(huán)境群體性事件的研究成果比較豐富，有專門的個(gè)案分析成果，如胡美靈和肖建華對(duì)浙江東陽畫水事件和廣西岑溪市波塘鎮(zhèn)事件的分析(參見胡美靈、肖建華，《農(nóng)村環(huán)境群體性事件與治理》《求索》，2008 年第12 期);介小兵等人對(duì)浙江東陽畫水鎮(zhèn)、新昌以及長(zhǎng)興縣煤山鎮(zhèn)三個(gè)案例的研究(參見介小兵等，《新農(nóng)村建設(shè)中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)同研究》《資源開發(fā)與市場(chǎng)》，2011 年第1 期)。。農(nóng)村環(huán)境問題如果任其繼續(xù)惡化，必將成為制約農(nóng)村社會(huì)發(fā)展、影響整個(gè)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的重大障礙。在這種背景下，2005 年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》將農(nóng)村作為環(huán)保工作的重點(diǎn);十六屆五中全會(huì)更將“村容整潔”視為新農(nóng)村建設(shè)的重要目標(biāo);2006 年國(guó)家環(huán)?？偩职l(fā)布的《國(guó)家農(nóng)村小康環(huán)保行動(dòng)計(jì)劃》明確提出了農(nóng)村環(huán)境治理、改善的階段性目標(biāo)和具體措施;而十六屆六中全會(huì)在要求“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”時(shí)也強(qiáng)調(diào)要“把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”;自2007 年黨的十七大報(bào)告將“生態(tài)文明建設(shè)”作為全面建設(shè)小康社會(huì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，2008 年國(guó)務(wù)院又下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的意見》，對(duì)農(nóng)村環(huán)保工作進(jìn)行了具體部署;2011 年3 月環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的意見》，進(jìn)一步明確了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的總體思路和目標(biāo)要求;黨的十八大報(bào)告繼續(xù)強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)的重大意義，以“大力建設(shè)生態(tài)文明”為題獨(dú)立成章，并突出要求“加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)”。在這種形勢(shì)下，環(huán)境治理就被提上各級(jí)政府的議事日程。

一、農(nóng)村環(huán)境問題的治理困境

我國(guó)目前采取的是政府主導(dǎo)型的環(huán)境治理模式，各級(jí)政府在環(huán)境保護(hù)中充當(dāng)主導(dǎo)性角色，將環(huán)境治理視為一項(xiàng)公共產(chǎn)品的一種治理模式。這種模式在實(shí)際治理過程中收效明顯，尤其表現(xiàn)為城市環(huán)境明顯改善。但在農(nóng)村環(huán)境治理過程中，由于歷史欠賬較多和其本身的復(fù)雜性等原因，農(nóng)村環(huán)境問題仍有繼續(xù)惡化趨勢(shì)。近幾年的《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》也顯示，在全國(guó)環(huán)境質(zhì)量總體呈好轉(zhuǎn)趨勢(shì)的同時(shí)，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)形勢(shì)仍然嚴(yán)峻，城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象增多，環(huán)境保護(hù)工作面臨諸多困境。

(一)治理困境根源于單一中心的治理理念

由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的管制型政府理念的影響，我國(guó)政府在諸多社會(huì)公共事務(wù)管理中逐漸形成以政府為中心的管理模式。政府作為整個(gè)社會(huì)公共事務(wù)管理的唯一主體，包羅一切，既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，管制型政府理念也逐漸向服務(wù)型政府理念轉(zhuǎn)變，加之市場(chǎng)的發(fā)育促進(jìn)了公民意識(shí)的覺醒，社會(huì)力量不斷壯大，社會(huì)大眾參與公共事務(wù)的廣度和深度都不斷擴(kuò)大和深化，政府日益無法單方面進(jìn)行決策，治理主體日益多元化。但是，由于農(nóng)村環(huán)境問題進(jìn)入政府視野比較晚，農(nóng)村環(huán)境對(duì)于政府而言似乎是一個(gè)全新的客體，加之農(nóng)村社會(huì)對(duì)環(huán)境問題的關(guān)注和認(rèn)識(shí)相對(duì)其他社會(huì)問題仍然比較滯后和欠缺，農(nóng)村環(huán)境治理往往依賴于各級(jí)政府部門，多元的治理模式未及確立。

(二)治理困境歸咎于利益導(dǎo)向的治理機(jī)制

政府主導(dǎo)型的農(nóng)村環(huán)境治理模式往往只能采取自上而下的指標(biāo)式的治理方式。首先明確治理任務(wù)，其次要層層落實(shí)，最后對(duì)治理結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，并輔之以獎(jiǎng)懲措施。這種機(jī)制的核心是最后的獎(jiǎng)懲環(huán)節(jié)，獎(jiǎng)勵(lì)可以調(diào)動(dòng)地方政府部門的積極性，懲戒能夠消除地方政府部門的惰怠抵觸。比如近些年開展的全國(guó)“創(chuàng)建衛(wèi)生城市(縣城)”的活動(dòng)就是這一機(jī)制的典型代表。這種做法能夠在一定程度上促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境問題的改善［1］，至少可以起到宣傳環(huán)保理念的作用。但這種以獎(jiǎng)促治的機(jī)制是以利益為導(dǎo)向的，具有很大的局限性，它是一種事后治理，又是一種短期行為，缺乏長(zhǎng)效機(jī)制［2］。

總之，政府主導(dǎo)型環(huán)境保護(hù)模式下，政府主要依靠環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法的環(huán)節(jié)進(jìn)行環(huán)保工作，而對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的重視程度不夠。改變傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型治理模式，尋求社會(huì)多方力量的參與，逐步構(gòu)建政府和公民社會(huì)良性互動(dòng)的環(huán)境治理模式，這應(yīng)成為解決當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理困境的出路，也是建設(shè)生態(tài)文明的正途。

二、農(nóng)村社會(huì)組織參與環(huán)境治理的優(yōu)勢(shì)

農(nóng)村環(huán)境問題的嚴(yán)重性和傳統(tǒng)政府主導(dǎo)型治理模式的欠缺，嚴(yán)峻與緊迫的形勢(shì)迫切需要新力量，特別是組織化的農(nóng)村社會(huì)組織的加入。面對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)這項(xiàng)相對(duì)陌生和新生的課題，農(nóng)村社會(huì)組織是否有能力擔(dān)當(dāng)?從學(xué)理和現(xiàn)實(shí)都可以明確做出肯定回答。因?yàn)橄鄬?duì)政府這一治理主體而言，農(nóng)村社會(huì)組織在參與農(nóng)村環(huán)境治理方面有以下諸多優(yōu)勢(shì)。

(一)組織優(yōu)勢(shì)

積弊而發(fā)的環(huán)境問題侵蝕農(nóng)村環(huán)境，威脅農(nóng)民生命財(cái)產(chǎn)，侵犯農(nóng)民環(huán)境權(quán)益。近年來農(nóng)民環(huán)境保護(hù)訴求日益強(qiáng)烈，環(huán)保維權(quán)行動(dòng)多有發(fā)生，單個(gè)農(nóng)民多采用分散化、非組織化的污染糾紛、信訪等途徑來解決，多數(shù)環(huán)境訴求無法得到有效滿足，極端情況下導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生，環(huán)境問題“成為繼征地拆遷之后又一影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要因素”［3］。相對(duì)于政府及其相應(yīng)治理部門而言，農(nóng)村社會(huì)組織是農(nóng)民自愿組織起來的機(jī)構(gòu)，有很高的公信力和整合力。如果其可以擔(dān)當(dāng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)民環(huán)境權(quán)益維護(hù)的職能，那么就可以發(fā)揮有效的組織優(yōu)勢(shì)，將農(nóng)民利益訴求有效集中、積極溝通并為之代言。

(二)地緣優(yōu)勢(shì)

農(nóng)村地區(qū)地緣廣大、各地差異較大，環(huán)境污染也是如此。面對(duì)繁多、復(fù)雜與差異的對(duì)象，政府的防治和監(jiān)管工作繁多而龐雜，治理成本高昂但效果欠佳。相對(duì)于各級(jí)政府治理主體而言，在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)任務(wù)中，農(nóng)村社會(huì)組織便具備與生俱來與無法替代的地緣優(yōu)勢(shì)。一村一鄉(xiāng)在生于斯長(zhǎng)于斯的農(nóng)村社會(huì)組織眼中是鮮活的、熟識(shí)的，它們更加了解居住區(qū)域內(nèi)環(huán)境問題，如問題的來源、問題的特征和危害，甚至問題的處理方式，此種優(yōu)勢(shì)的有效發(fā)揮對(duì)污染防治具有關(guān)鍵作用。

(三)感同優(yōu)勢(shì)

農(nóng)村是農(nóng)民安身立命的家園，生活在農(nóng)村的廣大社會(huì)組織是污染的直接接觸者和潛在受害者，切實(shí)解決環(huán)境問題、保護(hù)安身立命的家園是他們緊迫的使命感。“農(nóng)戶與農(nóng)村社區(qū)環(huán)境的關(guān)系密切，環(huán)境污染直接危害其身心健康，因而農(nóng)戶對(duì)環(huán)境污染極為敏感，對(duì)污染的治理有著極高的熱情和積極性，便于形成強(qiáng)大的輿論壓力，從而促進(jìn)對(duì)污染的有效監(jiān)控與治理?！保?］

(四)效率優(yōu)勢(shì)

由于監(jiān)管對(duì)象的龐大及復(fù)雜，政府擔(dān)當(dāng)治理主體往往無力在污染開始時(shí)及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止，大多是污染發(fā)生后的事后處置。環(huán)境污染問題能否得到有效防治，源頭治理是關(guān)鍵。而生活在農(nóng)村的社會(huì)組織可以擔(dān)當(dāng)源頭發(fā)現(xiàn)者、舉報(bào)者和處理者的角色，提高防治效率，降低污染損失。

三、農(nóng)村社會(huì)組織環(huán)保潛能的壓抑

農(nóng)村環(huán)境問題日益突出，農(nóng)村社會(huì)組織需要在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮必要的作用，但由于諸多方面的原因，這種潛能受到壓抑。

(一)農(nóng)村社會(huì)組織主觀認(rèn)知不足

農(nóng)村環(huán)境壓力客觀存在，但農(nóng)民社會(huì)組織對(duì)農(nóng)村環(huán)保認(rèn)知不足。比如，對(duì)環(huán)境污染問題及相關(guān)處理方式等認(rèn)知度不高，以及環(huán)保責(zé)任意識(shí)和環(huán)境權(quán)益觀念比較淡薄等。由于傳統(tǒng)模式中環(huán)境保護(hù)依賴者的角色慣性，農(nóng)村社會(huì)組織將環(huán)境保護(hù)壓力內(nèi)化為自身需要的自覺性和能力不足，進(jìn)而導(dǎo)致事實(shí)上的無所作為。

(二)國(guó)家相關(guān)法律規(guī)范滯后

當(dāng)前關(guān)于社會(huì)組織的法律規(guī)范制定速度明顯滯后于社會(huì)組織的發(fā)展速度。目前關(guān)于社會(huì)組織在設(shè)置、地位、性質(zhì)、作用等環(huán)節(jié)的立法都有待完善，這在一定程度上制約了已有的300 多萬個(gè)社會(huì)組織社會(huì)服務(wù)功能的擔(dān)當(dāng)。目前針對(duì)農(nóng)村的環(huán)境立法在很多領(lǐng)域也存在盲區(qū)，而對(duì)農(nóng)民及農(nóng)村社會(huì)組織的參與多是義務(wù)性而非授權(quán)性規(guī)定，在環(huán)境立法環(huán)節(jié)沒有賦予農(nóng)民農(nóng)村環(huán)境保護(hù)主體的角色地位。

(三)政府政策支撐不足

針對(duì)農(nóng)村環(huán)保組織對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的參與問題，政府相關(guān)政策支撐不足。一是準(zhǔn)入問題。由于主管部門積極性不高，許多要登記注冊(cè)的社會(huì)組織找不到相應(yīng)掛靠部門。二是資金問題。目前政府不對(duì)農(nóng)村社會(huì)組織進(jìn)行撥款，組織費(fèi)用主要通過村集體撥款、有償服務(wù)等途徑取得，致使普遍存在經(jīng)費(fèi)不足進(jìn)而影響活動(dòng)開展問題。三是人員問題。由于自身發(fā)展所限，大多數(shù)社會(huì)組織用不到、留不住高素質(zhì)人才，而現(xiàn)有管理人員普遍年齡偏大、文化層次偏低，嚴(yán)重影響組織建設(shè)和功能發(fā)揮。

四、農(nóng)村社會(huì)組織環(huán)保潛能的良性釋放

農(nóng)村社會(huì)組織自身尚弱，仍未能有效擔(dān)當(dāng)社會(huì)公共服務(wù)職能。在社會(huì)組織的規(guī)范過程中，政府應(yīng)積極給予支持、引導(dǎo)和促進(jìn)，為農(nóng)村社會(huì)組織環(huán)保潛能的良性釋放創(chuàng)造條件。

(一)將生態(tài)環(huán)境指標(biāo)引入農(nóng)村社會(huì)工作的評(píng)價(jià)體系

農(nóng)村環(huán)境壓力客觀存在，面對(duì)日益嚴(yán)峻的農(nóng)村環(huán)境污染，承擔(dān)相應(yīng)防治任務(wù)，嚴(yán)峻地?cái)[在單個(gè)農(nóng)民和農(nóng)村社會(huì)組織面前。但由于傳統(tǒng)治理中“搭便車”和政府依賴者角色的慣性，主動(dòng)將需要外化并進(jìn)而采取行動(dòng)的內(nèi)在壓力不足。對(duì)此，政府應(yīng)對(duì)壓力做出引導(dǎo)，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)組織在責(zé)任意識(shí)下積極行動(dòng)。首先，制定出村莊環(huán)境保護(hù)總體標(biāo)準(zhǔn)和要求;其次，明確各類農(nóng)村社會(huì)組織的任務(wù)，如給予村委會(huì)等有行政管理和基層自治雙重職能的組織指導(dǎo)和監(jiān)管壓力，對(duì)村環(huán)保事宜總體達(dá)標(biāo)負(fù)責(zé);給予維權(quán)性社會(huì)組織下達(dá)聯(lián)系民眾、集中和反映農(nóng)民環(huán)保訴求的壓力等等，形成分工負(fù)責(zé)、齊抓共管的局面。

(二)為農(nóng)村社會(huì)組織承接環(huán)境保護(hù)功能提供法律支撐

責(zé)任的承擔(dān)伴隨著對(duì)應(yīng)的權(quán)利賦予。針對(duì)農(nóng)村社會(huì)組織能力不足問題，政府應(yīng)從各個(gè)環(huán)節(jié)給予支持和幫助，以增加其行動(dòng)動(dòng)力。如加快制定法律規(guī)范，明確社會(huì)組織的地位，規(guī)范其功能的發(fā)揮;加強(qiáng)制度支撐，降低準(zhǔn)入門檻，提供資金、人力支持，將社會(huì)組織在環(huán)保事宜上的運(yùn)作推上軌道;加強(qiáng)監(jiān)管，取締制度外非法組織，規(guī)范社會(huì)組織活動(dòng)范圍。

(三)為農(nóng)村社會(huì)組織環(huán)保潛能釋放確立政府工作機(jī)制

除上述動(dòng)力措施外，針對(duì)農(nóng)村社會(huì)組織的環(huán)保優(yōu)勢(shì)，盡可能地提供多方條件，最大限度激發(fā)其活力。如針對(duì)其效率優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行專業(yè)的環(huán)保知識(shí)培訓(xùn)增強(qiáng)其污染感知敏感性，同時(shí)提供相應(yīng)政策支撐增強(qiáng)其污染報(bào)告便捷性和及時(shí)性。再如，努力激發(fā)和提升其組織優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)異質(zhì)性日益增強(qiáng)的農(nóng)民群體的代表性和整合度，在環(huán)保事宜進(jìn)而在農(nóng)村公共事務(wù)中協(xié)同一致，共同奮戰(zhàn)等。

農(nóng)村社會(huì)組織參與農(nóng)村環(huán)境治理是現(xiàn)實(shí)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是我國(guó)民間社會(huì)日益成熟的表現(xiàn)。認(rèn)真分析農(nóng)村社會(huì)組織在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中的內(nèi)在潛力，并努力激發(fā)之，使其外化出真正的能力是政府職責(zé)所在，也是民間社會(huì)組織健康運(yùn)行的必然要求。

［1］李建琴．農(nóng)村環(huán)境治理中的體制創(chuàng)新——以浙江省長(zhǎng)興縣為例［J］．中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2006(9):63 －71．

［2］李書舒，陳 銳． 農(nóng)村環(huán)境治理關(guān)鍵問題分析［J］． 生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2012(2):186．

［3］張志勝．社區(qū)建設(shè)語境中的農(nóng)村環(huán)境治理:邏輯、困頓與路向［J］．南方農(nóng)村，2011(4):66．

［4］韓從容．新農(nóng)村環(huán)境社區(qū)治理模式研究［J］． 重慶大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2009(6):110．