程 權(quán)

(重慶市大足區(qū)人民檢察院，重慶402360)

一、派駐基層檢察室職能配置的現(xiàn)狀及運行中存在的問題分析

1.派駐基層檢察室職能設(shè)置缺乏法律依據(jù)。在現(xiàn)有的基層司法機構(gòu)體系中，有關(guān)基層人民法庭、公安派出所的設(shè)置及其職能的法律依據(jù)比較明確，有關(guān)基層人民法庭的制度依據(jù)，形成了較為系統(tǒng)的“憲法——法律——政策”的規(guī)范效力鏈條;有關(guān)公安派出所的制度依據(jù)，則是由法律、法規(guī)等規(guī)范文件不斷加以鞏固、細化。而關(guān)于派駐基層檢察室的設(shè)置及職能僅見于最高人民檢察院的內(nèi)部文件，沒有明確的法律依據(jù)。

2.派駐基層檢察室職能配置過于寬泛。公安機關(guān)由于維護社會治安等工作需求，其工作重心就在基層，導(dǎo)致基層公安派出所人手充足、辦公設(shè)施完善，有足夠的條件和力量去行使各項職權(quán);基層人民法庭的職責確定、任務(wù)明確，只負責一定范圍內(nèi)民商事案件，主要的案件審判任務(wù)還在基層法院。［1］從上述最高人民檢察院以及海南省人民檢察院出臺的相關(guān)文件規(guī)定不難看出，派駐基層檢察室的職責幾乎覆蓋基層檢察院的全部職責，而從派駐基層檢察室的機構(gòu)設(shè)置、人員配備等實際情況來講，要實現(xiàn)基層檢察院的全部職責根本就不現(xiàn)實，這與設(shè)立派駐基層檢察室的初衷背道而馳。

3.派駐基層檢察室職責虛化或異化。實踐探索中，由于沒有明確的法律依據(jù)，各地檢察室在開展工作過程中難以準確把握自身的定位，致使實踐中派駐基層檢察室出現(xiàn)兩種不良傾向:一是職責虛化，部分派駐基層檢察室職責工作只停留在增設(shè)機構(gòu)上，把設(shè)置派出檢察室作為解決干警職級待遇的手段，機構(gòu)人員空掛。二是職責異化，在沒有明確職能定位和硬性工作職責的情況下，目前大多數(shù)檢察室只能開展法制宣傳、犯罪預(yù)防、參與綜治等一些軟任務(wù)，或者協(xié)助黨委政府處理一些檢察職能以外的事情，并沒有突出接待群眾來信來訪、協(xié)助查辦職務(wù)犯罪、強化執(zhí)法監(jiān)督等職能，導(dǎo)致實踐中檢察室極易出現(xiàn)脫離法律監(jiān)督職能工作越權(quán)或失職現(xiàn)象，甚至被異化為黨委政府的一個職能部門，不能充分發(fā)揮其在基層法律監(jiān)督的作用，把主要精力用在協(xié)助政府處理拆遷、土地征用糾紛等檢察職能之外的工作上，充當了當?shù)卣囊粋€職能部門。［2］

4.派駐基層檢察室與內(nèi)設(shè)機構(gòu)職能關(guān)系不明確。派駐基層檢察室與基層院內(nèi)設(shè)機構(gòu)目前主要存在兩種關(guān)系:一種是下屬關(guān)系，即檢察室是基層檢察院某一內(nèi)設(shè)機構(gòu)的派出機構(gòu)，檢察室的人員和業(yè)務(wù)都由該內(nèi)設(shè)機構(gòu)統(tǒng)一管理;另一種是并列關(guān)系，即檢察室是基層院的內(nèi)設(shè)機構(gòu)之一，與其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)平行。延伸法律監(jiān)督觸角，促進檢力下沉，是整個檢察機關(guān)的觸角延伸和檢力下沉，而非某一內(nèi)設(shè)機構(gòu)觸角的延伸或檢力下沉。因此，下屬關(guān)系的檢察室存在定位不準確，并列關(guān)系的檢察室則具有較大的優(yōu)勢。［3］但在司法實踐中，并列關(guān)系的檢察室作為基層檢察院的派出機構(gòu)，在職能配置上與基層檢察院內(nèi)部其他派出機構(gòu)之間的職責發(fā)生了重疊，導(dǎo)致檢察室與基層檢察院其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)職能關(guān)系不明確，以至出現(xiàn)部門之間權(quán)限干涉、考核發(fā)生沖突等尷尬局面。

二、影響派駐基層檢察室職能配置的因素

按照最高人民檢察院制定的《條例》以及《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，駐基層檢察室檢察室?guī)缀跻袚粋€基層檢察院的全部職責，而目前無論從人員配置還是經(jīng)費保障，派駐基層檢察室根本就無法履行上述規(guī)定的全部職責。因此，設(shè)置派駐基層檢察室必須突出重點，因地制宜合理配置職能，在職能配置時應(yīng)考慮以下因素:

1.檢察機關(guān)自身的職權(quán)范圍。檢察室的職能配置必須考慮檢察機關(guān)自身的職權(quán)范圍。按照現(xiàn)行憲法和法律的規(guī)定，檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，其基本職能是依法獨立行使檢察權(quán)。具體包括兩項主要職能:一是對訴訟活動的法律監(jiān)督，其中，對刑事訴訟的法律監(jiān)督包括立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督;對民事行政訴訟的法律監(jiān)督包括對民事行政審判、執(zhí)行等訴訟活動的監(jiān)督。另一項職能是行使具體的辦案職權(quán)，包括職務(wù)犯罪立案偵查、對刑事案件審查起訴、審查批準逮捕等，這些也都是行使法律監(jiān)督權(quán)的具體方式。派駐基層檢察室作為檢察機關(guān)的派出機構(gòu)，受基層檢察院的領(lǐng)導(dǎo)，配置的職能必須立足于檢察機關(guān)的基本職能來定位，不能越權(quán)行使其他國家機關(guān)的固有職能，代表派出院在基層履行各項法律監(jiān)督職能，是檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作向基層的延伸。

2.派出檢察院各內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職能分工。檢察院各內(nèi)設(shè)機構(gòu)覆蓋了檢察職能的全部，在設(shè)置檢察室職能時必須考慮檢察室與派出檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職能分工要合理，避免互相推諉或相互爭權(quán)。派駐基層檢察室由于其不是一級檢察機關(guān)，不應(yīng)當享有完整的檢察權(quán)，但其職權(quán)內(nèi)容應(yīng)具有復(fù)合性，不應(yīng)是單純某個檢察機關(guān)職能部門的派出機構(gòu)或職權(quán)機構(gòu)，應(yīng)包含檢察機關(guān)的綜合職能，又不能過寬過濫。

3.檢察室可能獲得的編制和人員安排。檢察職能的實施要靠檢察人員來完成，配置檢察室的職能必須充分考慮該檢察室可能獲得的編制和人員安排問題，人員充足但職能過少或職能過多但人員不夠都不利于檢察工作的開展。

4.設(shè)置地區(qū)的司法需求。設(shè)置檢察室的目的是通過檢察職能的發(fā)揮服務(wù)基層經(jīng)濟建設(shè)、社會管理。不同地區(qū)有不同的司法需求，如農(nóng)村職務(wù)犯罪較多的地方對預(yù)防和打擊職務(wù)犯罪更加需求，社會治安混亂的地方對法制宣傳教育更加需求。檢察室職能的配置不應(yīng)搞一刀切，應(yīng)因地制宜、有所選擇、有所側(cè)重地配置。［4］

三、合理配置派駐基層檢察室的職能

派駐基層檢察室職能配置應(yīng)堅持四個原則:一是不能泛化。不能要求檢察室包覽全部檢察院的業(yè)務(wù)工作，批捕、公訴、自偵等檢察核心職能一般不宜賦予檢察室，核心職能以外的職能配置不應(yīng)太廣，應(yīng)結(jié)合當?shù)厮痉ㄐ枨?，立足檢察職能，突出重點。二是不能搞一刀切。對檢察室可以履行的職能進行界定，在此基礎(chǔ)上要注重立足本地優(yōu)勢，根據(jù)檢察室設(shè)立地的特殊需求，因地制宜發(fā)掘工作亮點，配置其他輔助職能，展現(xiàn)一定的地方特色。三是不能虛化，不能停留在簡單的掛牌成立一個機構(gòu)淺層面，應(yīng)該賦予檢察室一定的實際職權(quán)。四是不能異化。不能把主要精力用在協(xié)助政府處理拆遷、土地征用糾紛等檢察職能之外的工作上，變相充當當?shù)卣囊粋€職能部門，要充分發(fā)揮檢察室在基層法律監(jiān)督的作用。同時要合理界定派駐基層檢察室與內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門職能的關(guān)系。

檢察院各內(nèi)設(shè)機構(gòu)覆蓋了檢察職能的全部，在設(shè)置檢察室職能時必須考慮檢察室與派出檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職能分工要合理，避免互相推諉或相互爭權(quán)。正如有學(xué)者提出:賦予檢察室的民行、偵監(jiān)、監(jiān)所、控申等職能，從性質(zhì)上看并不需要一種完整的權(quán)能，而是在充分發(fā)揮檢察室貼近基層、貼近群眾優(yōu)勢的前提下的部分權(quán)能。［5］派駐基層檢察室由于其不是一級檢察機關(guān)，無論是人員配置還是各項基礎(chǔ)設(shè)施保障等方面都不應(yīng)當而且不可能賦予其完整的檢察權(quán)，但其職權(quán)內(nèi)容應(yīng)具有復(fù)合性，不應(yīng)是單純某個檢察機關(guān)職能部門的派出機構(gòu)或職權(quán)機構(gòu)，應(yīng)包含檢察機關(guān)的綜合職能，是各項業(yè)務(wù)工作向基層的延伸。派駐基層檢察室作為本院派出工作機構(gòu)，受本院直接領(lǐng)導(dǎo)，對本院負責并報告工作，與內(nèi)設(shè)各業(yè)務(wù)部門之間是協(xié)作與被協(xié)作關(guān)系。派駐基層檢察室職能配置如下:

1.延伸查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪職能。(1)收集、發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪案件線索。通過受理舉報、控告，接受犯罪嫌疑人自首，走訪基層干部、群眾等，及時發(fā)現(xiàn)基層組織人員職務(wù)犯罪案件線索，特別是在新農(nóng)村建設(shè)中涉及土地征用、批租，征地補償費用，政府專項資金撥付，優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟款物的管理等環(huán)節(jié)出現(xiàn)的職務(wù)犯罪案件線索，以及國家機關(guān)工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、失職瀆職給農(nóng)民群眾造成重大經(jīng)濟損失和侵犯人權(quán)造成嚴重后果的犯罪案件線索，將案件線索移送派出院職務(wù)犯罪偵查部門，并積極配合職務(wù)犯罪偵查部門依法查處職務(wù)犯罪案件。職務(wù)犯罪偵查部門應(yīng)積極加強同派駐基層檢察室的工作聯(lián)系，在社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地開展舉報宣傳，搜集線索，廣擴案源。(2)加強職務(wù)犯罪預(yù)防。積極爭取黨委政府支持，通過建立流動警示教育展覽室、以案釋法等形式，對基層干部普遍開展反腐倡廉教育，增強拒腐防變能力。針對投資大、群眾關(guān)注的村鎮(zhèn)工程項目建設(shè)，從招投標、資金到位等方面及時跟進教育、跟進監(jiān)督，加強廉政警示，使工程建設(shè)與預(yù)防犯罪同步推進。深入駐鎮(zhèn)、街國家機關(guān)、企事業(yè)單位以及村(居)民自治組織開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會公開工作程序和內(nèi)容，及時向國家機關(guān)、企事業(yè)單位提出加強管理、健全機制、服務(wù)民生的檢察建議，提供法律政策支持。協(xié)助預(yù)防涉農(nóng)職務(wù)犯罪工作，推動健全職務(wù)犯罪預(yù)防網(wǎng)絡(luò)，協(xié)助基層組織從源頭上預(yù)防職務(wù)犯罪的發(fā)生。

2.延伸公訴、偵查監(jiān)督職能。(1)參與刑事立案、偵查活動監(jiān)督。積極配合偵查監(jiān)督部門，加大對基層公安機關(guān)辦理刑事案件的監(jiān)督力度，重點監(jiān)督應(yīng)立案而不立案、不應(yīng)立案而立案、濫用強制措施等違法犯罪行為，特別是對侵犯民營企業(yè)、農(nóng)村組織和農(nóng)民合法權(quán)益的犯罪案件，積極監(jiān)督公安機關(guān)立案查處。(2)對檢察機關(guān)決定不批準逮捕、不起訴的人員進行幫教。派駐基層檢察室要全面掌握本轄區(qū)內(nèi)因犯罪情節(jié)輕微而被檢察機關(guān)適用寬嚴相濟刑事政策而不批準逮捕、不起訴人員的基本情況，隨時了解他們的思想和工作生活情況，針對具體情況有針對性地進行回訪考察和跟蹤幫教工作，使他們徹底遠離犯罪。(3)參與輕微刑事案件和解。對因鄰里糾紛、過失犯罪等原因?qū)е碌妮p微刑事案件，積極配合偵查監(jiān)督和公訴部門深入雙方當事人所在單位、社區(qū)全方位調(diào)查了解情況，對和解的可能性進行初步預(yù)測，根據(jù)案情和調(diào)查了解的情況，對和解結(jié)果有可能發(fā)生信訪進行預(yù)測、制定工作預(yù)案，進行必要的風險評估預(yù)警，有效預(yù)防涉檢信訪發(fā)生。通過辨法析理、分清責任、說服教育等措施，敦促犯罪嫌疑人認罪服法并向被害人真誠悔過;通過對被害人的談話、勸說，淡化被害人的痛苦，積極促成雙方當事人達成和解協(xié)議。(4)參與對未成年人案件開展社會調(diào)查?！缎淌略V訟法》第二百六十八條的規(guī)定，“公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院辦理未成年人刑事案件，根據(jù)情況可以對未成年犯罪嫌疑人、被告人的成長經(jīng)歷、犯罪原因、監(jiān)護教育等情況進行調(diào)查”。檢察室應(yīng)積極配合偵查監(jiān)督部門、公訴部門，深入當?shù)毓矙C關(guān)和村民委員會、社區(qū)居委會，了解未成年犯罪嫌疑人的日常表現(xiàn)、成長經(jīng)歷、家庭教育背景等情況，分析誘發(fā)他們走上違法犯罪道路的原因，對他們的社會危險性進行評估，盡可能地幫助他們重新回歸家庭和社會，降低再次違法犯罪的可能性。

3.延伸民事行政檢察監(jiān)督職能。加強對人民法庭審判活動的監(jiān)督，積極探索利用檢察建議、糾正意見書的形式，對基層法庭的民事審判、調(diào)解、執(zhí)行活動實行監(jiān)督，收集鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭審判人員涉嫌職務(wù)犯罪的線索。協(xié)助民行檢察部門，受理群眾對民事、行政裁判及執(zhí)行不服的申訴案件，配合民行檢察部門對抗訴案件進行必要的調(diào)查，積極促成雙方當事人和解，協(xié)助民行檢察部門辦理申訴問話記錄、法律文書送達、預(yù)約當事人接受詢問等工作。對判決裁定正確的案件，深入基層認真細致地做好釋法說理和服判息訴工作。對工作中發(fā)現(xiàn)的損害國家社會利益的督促起訴案件線索，及時移送民行檢察部門并協(xié)助開展民事督促起訴工作，配合辦理民事督促起訴案件。加強民行檢察職能的宣傳，引導(dǎo)群眾對民事行政訴訟環(huán)節(jié)中損害群眾合法權(quán)益的案件，依法運用檢察監(jiān)督的手段來維護合法權(quán)益。

4.延伸刑罰執(zhí)行監(jiān)督職能。積極參與轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)外執(zhí)行罪犯的監(jiān)督考察，督促落實監(jiān)外執(zhí)行罪犯登記分類、教育管理、考核獎懲等制度，配合監(jiān)所檢察部門，深入開展核查糾正監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫管漏管專項行動。強化對社區(qū)矯正工作的監(jiān)督，協(xié)助監(jiān)所部門建立建全資料，促對矯正對象的登記分類、教育管理、考核獎懲等制度的落實;接受被矯正對象及其家屬的控告，糾正不當?shù)某C正執(zhí)行行為，維護矯正對象的合法權(quán)益。配合監(jiān)所檢察部門加強對刑滿釋放、緩刑、假釋、監(jiān)外執(zhí)行、剝奪政治權(quán)利等五類人員的回訪考察和幫教工作，幫助他們更好地融入社會。

5.延伸行政執(zhí)法活動監(jiān)督職能。積極開展對稅務(wù)、工商、國土等基層組織行政執(zhí)法活動的監(jiān)督，確保嚴格依法辦事。加強對不作為行政執(zhí)法行為的監(jiān)督糾正，扎實落實行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的工作機制，加大對基層行政執(zhí)法部門有案不立、放縱違法犯罪等問題的監(jiān)督力度。加強對亂作為行政執(zhí)法行為的監(jiān)督糾正，針對基層群眾爭議大、反映強烈的經(jīng)濟糾紛，加強調(diào)查研究，注重從中發(fā)現(xiàn)違法犯罪的行政執(zhí)法行為，監(jiān)督糾正濫用行政執(zhí)法權(quán)插手經(jīng)濟糾紛等違法行為，收集基層行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪案件線索。加強對不公正、不規(guī)范行政執(zhí)法行為的監(jiān)督糾正，通過回訪執(zhí)法相對人等方式，及時發(fā)現(xiàn)并依法監(jiān)督糾正執(zhí)法行為不公正、不規(guī)范的問題。

6.延伸控告申訴檢察職能。積極開展法制宣傳教育和檢察職能宣傳工作，堅持貼近基層現(xiàn)實、適應(yīng)群眾需求，開展送法下鄉(xiāng)、送法進企業(yè)、送法進社區(qū)活動，利用兩會之機向人大代表、政協(xié)委員通報派駐基層檢察室工作情況，定期將派駐基層檢察室有關(guān)規(guī)章制度，在檢察室辦公場所張貼，通過報刊、網(wǎng)絡(luò)、廣播等媒體廣泛進行宣傳，利用宣傳標語、宣傳頁、版面深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行宣傳，介紹檢察室的職能、受案范圍、工作程序，擴大社會影響。密切與基層社會治安綜合治理中心的聯(lián)系和配合，及時掌握涉檢信訪動態(tài)。充分發(fā)揮派駐基層檢察室的“窗口”作用，參與檢察環(huán)節(jié)社會治安綜合治理，做好矛盾糾紛排查化解工作。對群眾提出的控告、舉報和申訴，屬于檢察機關(guān)管轄的，及時受理，并經(jīng)過梳理后向控申、民行等相關(guān)部門進行移送，督促辦理，對群眾提出的不當訴求，認真做好政策解讀、法理解釋、疑問解答工作，指明解決問題的法律途徑，努力化解矛盾糾紛;不屬于檢察機關(guān)管轄的，依法移送其他部門，對應(yīng)由公安機關(guān)、法院行使管轄權(quán)的進行跟蹤監(jiān)督。

［1］郭 軍.關(guān)于基層檢察室職能定位的思考［EB/OL］，http：//www.wuxibh.jcy.gov.cn/shownews.asp?newsid=4151，2011-11-14.

［2］盧金增，石 青.避免三種傾向推動檢力下沉［N］.檢察日報，2011-08-29.

［3］張 序，白春安.以檢察室為載體延伸檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能問題的思考［J］.法學(xué)雜志，2012(3).

［4］李 銘.鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室職能的合理定位［N］.海南日報，2009-01-13.

［5］邵長生.重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室［J］.人民檢察，2009(2).