文 （電子科技大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，四川成都 611731）

我國城管部門作為立足于城市管理的行政執(zhí)法部門，由于其特殊的行政執(zhí)法地位常常成為社會(huì)輿論焦點(diǎn)。城管執(zhí)法范圍廣泛，大多數(shù)執(zhí)法行為會(huì)觸及一些既得利益者或影響到部分相對(duì)行政人的權(quán)益，如對(duì)相對(duì)人的經(jīng)濟(jì)處罰，對(duì)違章建筑的強(qiáng)制性拆除，還有對(duì)小商小販違規(guī)占道經(jīng)營的治理等，出現(xiàn)矛盾和沖突并不奇怪。但如果不能正視問題，有效化解矛盾，勢(shì)必引發(fā)嚴(yán)重沖突，對(duì)政府形象、群眾利益、社會(huì)穩(wěn)定造成嚴(yán)重影響。研究城管執(zhí)法沖突的成因進(jìn)而找到解決之策具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、城管執(zhí)法主體履行職責(zé)與相對(duì)人維護(hù)自身權(quán)益之間的矛盾

通常所謂的城管部門，是城市管理行政執(zhí)法部門的簡(jiǎn)稱，是指集中行使城市管理行政處罰權(quán)的政府部門，是城管執(zhí)法主體。城管執(zhí)法部門的職能是按照法律法規(guī)，在自身的城市管理職能范圍內(nèi)，對(duì)行政執(zhí)法相對(duì)人權(quán)利的行使和義務(wù)的履行進(jìn)行監(jiān)督，從而保證社會(huì)的穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。［1］城管執(zhí)法的對(duì)象大部分是有違法違章行為的相對(duì)人（或組織），執(zhí)法手段在不同城市和地區(qū)有所區(qū)別，但總的來說以暫扣物品、罰款為主，這直接對(duì)執(zhí)法相對(duì)人（或組織）的利益造成影響，這就使他們與城管執(zhí)法主體發(fā)生直接的沖突。當(dāng)城管執(zhí)法部門所代表的公共利益與執(zhí)法相對(duì)人（或組織）所代表的私人利益發(fā)生碰撞時(shí)，兩者的矛盾便由此產(chǎn)生。在沒有合理的管理協(xié)調(diào)機(jī)制的作用下，雙方所代表的利益沖突加劇到失控時(shí)，所謂的“雙暴”即暴力執(zhí)法與暴力抗法就不可避免發(fā)生。城管執(zhí)法的工作性質(zhì)及現(xiàn)實(shí)環(huán)境決定了城管執(zhí)法不可避免地處于諸多矛盾的風(fēng)口浪尖，其執(zhí)法的對(duì)象和場(chǎng)所決定了其面臨的執(zhí)法環(huán)境比其他執(zhí)法主體都更為糟糕。［2］而城市管理過程中，城管執(zhí)法主體與執(zhí)法相對(duì)人的矛盾可能是其涉及的眾多矛盾中最為尖銳與最難協(xié)調(diào)的：一方面城管執(zhí)法主體在其職能范圍內(nèi)理所應(yīng)當(dāng)有責(zé)任和權(quán)力對(duì)城市管理過程中的違章違法行為進(jìn)行管理與處罰；另一方面執(zhí)法的相對(duì)人為了高額利益或者迫于生計(jì)而從事違法違章行為。因此造成了城管執(zhí)法領(lǐng)域的惡性循環(huán)——執(zhí)法相對(duì)人為了利益或者生計(jì)抗法甚至暴力抗法促使執(zhí)法主體暴力執(zhí)法，而執(zhí)法主體的暴力執(zhí)法行為卻無法達(dá)到執(zhí)法效果同時(shí)又備受指責(zé)，導(dǎo)致執(zhí)法主體不斷加強(qiáng)執(zhí)法力度，城管配置逐漸向武裝化發(fā)展，執(zhí)法手段也越來越粗暴。執(zhí)法主體雖然在不斷強(qiáng)化執(zhí)法力度，但執(zhí)法成效卻不夠明顯。

二、城管執(zhí)法人員總體執(zhí)法水平不高

目前，在我國城管執(zhí)法隊(duì)伍中既有納入行政編制的公務(wù)員，也有以工代干人員、參照公務(wù)員法管理的事業(yè)編制人員，甚至還有大量的編外人員，特別是有些地方存在大量聘用臨時(shí)人員充填到城管執(zhí)法隊(duì)伍的現(xiàn)象?？偟膩碚f，目前我國城管執(zhí)法隊(duì)伍整體文化素質(zhì)不高，大部分人員沒有經(jīng)過高等、系統(tǒng)的文化教育，這些人員的原始學(xué)歷大都為高中、中專。在基層城管隊(duì)伍中這個(gè)問題尤為突出。［3］由于繁重的城市管理執(zhí)法對(duì)城管人員需求量大，進(jìn)入城管部門的門檻低，他們進(jìn)入城管部門后，也難以得到系統(tǒng)性的專業(yè)培訓(xùn)。他們?cè)谛惺箞?zhí)法權(quán)力過程中，不能按照法定的程序正確行使執(zhí)法權(quán)力，很大程度上只追求執(zhí)法效果，在執(zhí)法過程中遭遇困難和阻礙時(shí)就容易與執(zhí)法對(duì)象發(fā)生沖突，動(dòng)用暴力、脅迫的方式執(zhí)法?；蛘咭?yàn)槿狈?zhí)法經(jīng)驗(yàn)和執(zhí)法技巧，他們?cè)谟龅奖粓?zhí)法對(duì)象反抗、攻擊、辱罵時(shí)不冷靜，以暴制暴，導(dǎo)致沖突加劇失控。此外還由于執(zhí)法人員溝通、表達(dá)方式不妥，引致語言沖突，進(jìn)而發(fā)展為肢體沖突甚至流血事件，雙方的矛盾沒有得到調(diào)解卻還在不斷加劇，致使城管執(zhí)法主體與執(zhí)法相對(duì)人完全對(duì)立。

除了城管執(zhí)法人員的執(zhí)法素質(zhì)不高外，還因?yàn)槌枪軋?zhí)法的自由裁量權(quán)較大，這就加劇了執(zhí)法糾紛和沖突的發(fā)生。城管執(zhí)法中自由裁量權(quán)過大，表現(xiàn)為針對(duì)相對(duì)人進(jìn)行暫扣物品或者罰款，暫扣時(shí)間的長(zhǎng)短，暫扣的物品價(jià)值受損是否進(jìn)行補(bǔ)償沒有明確規(guī)定；罰款的數(shù)額沒有一定的標(biāo)準(zhǔn)，甚至罰款數(shù)額還是相對(duì)人與城管討價(jià)還價(jià)的結(jié)果。［4］這就難免會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法的隨意性、差異性。人員素質(zhì)低，加上自由裁量權(quán)過大，更容易加劇行政執(zhí)法的偏差，導(dǎo)致矛盾糾紛，甚至演變?yōu)榱餮獩_突事件。

三、法律制度的缺失帶來執(zhí)法合法性危機(jī)

我國城市管理綜合執(zhí)法起源于1996年10月1日生效的《中華人民共和國行政處罰法》中關(guān)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)的規(guī)定。該法第十六條規(guī)定:“國務(wù)院或國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”，［4］它將原來分屬于環(huán)衛(wèi)、規(guī)劃、環(huán)保、工商等職能部門的行政處罰權(quán)全部或部分集中于一個(gè)機(jī)構(gòu)，即把一些職能部門所擁有的管理權(quán)、審批權(quán)和處罰權(quán)中的處罰權(quán)分割出來，以履行城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)的職責(zé)，完成對(duì)違反城市管理法規(guī)的當(dāng)事人實(shí)施行政處罰，維護(hù)城市管理秩序的任務(wù)。自2002年以來，一些試點(diǎn)城市相繼成立了城市管理行政執(zhí)法局。雖然該制度可以在一定程度上解決多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹的問題，但到目前為止，尚沒有一部法律層面的城管執(zhí)法法律。各地方性法規(guī)、部門規(guī)章和其它行政規(guī)范性文件，法律位階低，內(nèi)容各不相同，具有濃厚的地方特點(diǎn)。國家一直沒有制定出臺(tái)專門、統(tǒng)一的法律法規(guī)對(duì)城管執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，城管部門長(zhǎng)期性地“借法執(zhí)法”，執(zhí)法活動(dòng)經(jīng)常面臨“師出無名”、“底氣不足”之質(zhì)疑。

目前在城管范圍內(nèi)比較規(guī)范且集中行使的行政處罰權(quán)主要涉及四個(gè)部門：建設(shè)行政主管部門（包括市政、園林、公用、規(guī)劃、市容環(huán)境衛(wèi)生等）的全部行政處罰權(quán)，工商行政管理部門對(duì)無照商販的行政處罰權(quán)，環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)社會(huì)生活噪聲污染和建筑施工污染的行政處罰權(quán)，公安部門對(duì)侵占道路行為的行政處罰權(quán)。［5］由于城管部門權(quán)力大多來自于其他部門的讓權(quán)，在執(zhí)法過程中所依據(jù)的無非是一些地方性的管理辦法和法規(guī)，并沒有與之職能相對(duì)應(yīng)的法律。法律制度的缺失必然帶來法律監(jiān)管的缺位，城管執(zhí)法頻頻暴露出執(zhí)法違法、執(zhí)法不當(dāng)?shù)葐栴}。城管執(zhí)法的法律效力和法律地位明顯不足，城管執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中一直處于一種尷尬的境地：它不僅面臨著執(zhí)法相對(duì)人的質(zhì)疑，而且在與其他部門打交道的過程中也處于“弱勢(shì)地位”。［6］城管部門頒布的規(guī)章制度既得不到執(zhí)法相對(duì)人的認(rèn)同，也得不到其他部門的配合。同時(shí)，也沒有法律對(duì)城管執(zhí)法人員的權(quán)利義務(wù)、法定職責(zé)等問題做出明確規(guī)定，這使城管執(zhí)法人員的執(zhí)法缺乏明確的法律依據(jù)，從而濫用行政處罰自由裁量權(quán)，這不僅損害了法律的嚴(yán)肅性，還直接損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益。

四、一元化的城管模式導(dǎo)致沖突協(xié)調(diào)緩沖機(jī)制的缺失

長(zhǎng)期以來，我國在公共管理上實(shí)行政府與社會(huì)高度合一的模式，政府往往成為公共管理的唯一主體。這種一元化的公共管理模式衍生出城市管理單一主體模式，其最明顯的后果就是其他主體在城市管理中的參與權(quán)被削弱。特別是隨著我國城市管理綜合執(zhí)法制度的建立，環(huán)衛(wèi)、交通、工商、規(guī)劃等相關(guān)部門把其執(zhí)法權(quán)交給城管部門后，城管部門在城市管理中獨(dú)當(dāng)一面，職權(quán)擴(kuò)大，涉及對(duì)象廣泛，更成為矛盾集中指向的部門、社會(huì)輿論重點(diǎn)關(guān)注的部門。

但是，現(xiàn)行的城市管理執(zhí)法體制沒有設(shè)置獨(dú)立于城管行政執(zhí)法系統(tǒng)之外的第三方協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，城管部門和管理對(duì)象之間缺乏沖突緩沖與協(xié)調(diào)的機(jī)制，雙方直接處于對(duì)立的境地，當(dāng)雙方之間為了各自所代表的權(quán)利進(jìn)行博弈時(shí)，社會(huì)的自我調(diào)解舒緩機(jī)制失靈，這也是導(dǎo)致城管執(zhí)法過程中沖突不斷甚至愈演愈烈的體制性原因。因此，大力培育和健全社會(huì)基層組織、中介組織，包括組建城管執(zhí)法矛盾糾紛第三方協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)于減少和化解當(dāng)前嚴(yán)重的城管執(zhí)法糾紛和沖突，具有重要的意義。

五、城市管理理念和方式的偏差

城市行政管理是我國行政管理的組成部分，分析和探究我國城管部門執(zhí)法沖突的深層次原因，離不開我國行政管理的時(shí)代大背景，離不開對(duì)我國傳統(tǒng)行政管理理念和方式的反思。

在過去相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，我們?cè)谛姓芾砝砟钌现毓苤戚p服務(wù)，與此相應(yīng)的管理方式呈現(xiàn)出命令式、簡(jiǎn)單化、一刀切特點(diǎn)。這種理念和方式在城市行政管理中表現(xiàn)得尤為明顯。這成為導(dǎo)致城管執(zhí)法沖突的主要原因。綜觀近年來發(fā)生的城管執(zhí)法沖突事件，比例最高、沖突最為強(qiáng)烈的事件就是因治理小商小販的占道或流動(dòng)經(jīng)營引發(fā)的事件，這些沖突表面上看是城市政府追求市容整潔、美觀、有序，與小商小販維持基本生存之間的沖突，但在實(shí)質(zhì)上是我國社會(huì)轉(zhuǎn)型期深層次社會(huì)矛盾激化的表現(xiàn)，是公共利益和私人利益難以調(diào)和的表現(xiàn)。

當(dāng)前，我國在推進(jìn)和深化服務(wù)型政府建設(shè)中，必須摒棄傳統(tǒng)落后的行政理念和方式，樹立服務(wù)行政理念、責(zé)任行政理念、以人為本行政理念。如果真正能踐行這些理念，那么政府部門就可能轉(zhuǎn)變工作思路，著力解決城市下崗職工、農(nóng)民工等弱勢(shì)群體的就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療等民生問題，為他們提供更加有效的基本公共服務(wù)，小商小販的無序經(jīng)營亂象就會(huì)隨之減少。如果不從解決這些根本問題入手，而把城市管理的重點(diǎn)集中于加大對(duì)城管部門的投入，加大其執(zhí)法力度，只能是治標(biāo)不治本。城市政府行政理念是否科學(xué)、先進(jìn)，對(duì)城管執(zhí)法沖突與否具有決定性的影響。

行政方式問題也是我們考察城管執(zhí)法沖突的一個(gè)不可忽視的因素。不少城管執(zhí)法沖突事件暴露出行政方式的偏差和落后。長(zhǎng)期以來，一些地方政府部門習(xí)慣于“重堵輕疏”、“一刀切”的管理方式。如對(duì)于治理城市中的商販占道經(jīng)營和流動(dòng)經(jīng)營也大多如此。如果對(duì)小商小販的無序違規(guī)經(jīng)營，試圖 “以禁代管”、“以禁代限”，一“禁”了事，那會(huì)事與愿違，甚至適得其反。［7］其實(shí)，對(duì)于治理諸如所謂的占道經(jīng)營和流動(dòng)經(jīng)營等頑疾，并非束手無策，與其“嚴(yán)禁”和“嚴(yán)堵”，不如實(shí)行“限禁”、“疏堵結(jié)合”政策，允許他們?cè)谝?guī)定的時(shí)間和地點(diǎn)經(jīng)營，規(guī)范化管理，既可以解決他們的基本生計(jì)，也能提供便民服務(wù)。這考驗(yàn)政府部門的行政能力和水平。簡(jiǎn)單化、一刀切的管理方式，折射出的是一些管理者的惰政甚至不作為。

總之，當(dāng)前，我國城管執(zhí)法沖突是多種原因綜合作用的結(jié)果。預(yù)防和化解沖突需要多管齊下，綜合治理。簡(jiǎn)言之，一方面，急需完善我國城管執(zhí)法的立法工作，使城管執(zhí)法過程有法可依、有法必依，以法律對(duì)城管執(zhí)法權(quán)力進(jìn)行針對(duì)性約束，將城管的自由裁量權(quán)嚴(yán)格限制在制度框架范圍之內(nèi)。另一方面，要建立健全監(jiān)督控制機(jī)制。首先，建設(shè)內(nèi)部監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)城管組織體制的完善，系統(tǒng)內(nèi)部各部門之間信息共享、資源共享；其次，完善外部監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)城管系統(tǒng)對(duì)社會(huì)公眾和相關(guān)行政組織的透明化、民主化執(zhí)法，公開資金使用、人員配備、獎(jiǎng)懲情況等；第三，完善考核、加強(qiáng)宣傳，重塑城管隊(duì)伍形象，科學(xué)設(shè)置考核體系，確定執(zhí)法崗位和執(zhí)法責(zé)任，將考核制度作為管理隊(duì)伍、樹立形象、提升業(yè)績(jī)的重要手段。我國城管執(zhí)法沖突的化解是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，筆者擬另撰文作深入研究。

［1］宋超.城市管理執(zhí)法模式探析［J］.法制與社會(huì)，2010(12).

［2］張玉磊.我國城管執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)困境與對(duì)策［J］.山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007(06).

［3］王春業(yè).論城管行政執(zhí)法形象隊(duì)伍的重塑［J］.西部法學(xué)評(píng)論，2012(04).

［4］侯菁如，劉往洪.城管綜合行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的適用［J］.福建論壇（人文社會(huì)科學(xué)版），2012(12).

［5］唐翠蓉.城管執(zhí)法模式初探［J］.政法論壇，2010(04).

［6］廖娟.行政法視野下的城管執(zhí)法困境分析［J］.傳承，2010(2).

［7］劉智勇.“禁改限”政府行政理念與方式的進(jìn)步［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2009（11）.