文 （國家行政學(xué)院，北京 100000）

十八屆三中全會提出，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，“市場要在資源配置中起決定作用”，這意味著財政支出政策的轉(zhuǎn)變。中國政府應(yīng)如何安排財政支出規(guī)模，設(shè)計財政支出結(jié)構(gòu)，以有效實現(xiàn)經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長和社會福利水平的提高？對此，不少學(xué)者僅從經(jīng)濟增長視野來尋求財政支出最優(yōu)規(guī)模和結(jié)構(gòu)。而本文著重探討Armey曲線對財政支出政策的啟示，進而為政府的科學(xué)決策提供依據(jù)，便于政府制定年度財政預(yù)算和中長期財政規(guī)劃，制定更適宜的財政支出政策以促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

一、經(jīng)濟增長極大化下財政支出存在最優(yōu)規(guī)模和結(jié)構(gòu)

20世紀80年代，財政支出與經(jīng)濟增長的關(guān)系成為大家所熱衷談?wù)摰慕?jīng)濟話題之一。但是，學(xué)者們的研究卻得出兩種截然不同的結(jié)論：Ram（1986）、Kormendi（1986）和 Grossman（1990）等研究發(fā)現(xiàn)財政支出規(guī)模擴張對經(jīng)濟增長產(chǎn)生正效應(yīng)，而 Landau（1983）、Tullock（1987）以 及Karras（1993）等研究卻得出財政支出規(guī)模與經(jīng)濟增長顯著負相關(guān)結(jié)論。對此，Sheehey（1993）指出財政支出和經(jīng)濟增長之間可能存在臨界點，從而形成了非線性關(guān)系。Armey認為較小的政府支出規(guī)?？梢约钏饺送顿Y，這時政府支出規(guī)模與實際經(jīng)濟增長正相關(guān)；過度膨脹的政府支出規(guī)模將會擠出私人投資，這時政府支出規(guī)模與實際經(jīng)濟增長負相關(guān)，并且用類似Laffer曲線來展現(xiàn)財政支出與經(jīng)濟增長之間這種非線性關(guān)系。［1］

然而，由于數(shù)據(jù)獲取，樣本選擇以及計量模型未必能準確描述經(jīng)濟的真實狀況等問題，即使存在門檻值，學(xué)者們也未必能夠?qū)崟r地掌握Armey曲線的情況，更不用說得出一致的最優(yōu)臨界值。 所以，Milton Friedman（1997）研究得出的政府支出占GDP臨界點可能存在于15%到50%的國民收入之間，而Sheng-Tung Chen和Chien-Chiang Lee（2005）采用門檻回歸估計卻得出財政總支出占GDP比重、財政投資支出占GDP比重以及財政消費支出占GDP比重的最優(yōu)規(guī)模分別為22.839%、7.302%以及14.967%。

圖1 財政支出最優(yōu)規(guī)模與結(jié)構(gòu)

當然，國內(nèi)學(xué)者也分別利用線性和非線性估計方法，測度了中國財政支出與經(jīng)濟增長之間可能存在最優(yōu)臨界值，結(jié)果同樣是莫衷一是。例如，馬拴友（2000）估算最優(yōu)財政收支可占GDP的30%左右，馬樹才和孫長清 （2005）則認為預(yù)算內(nèi)最優(yōu)財政支出規(guī)模大約占GDP的21.12%，綜合最優(yōu)財政支出規(guī)模約占GDP的24%。張明喜和陳志勇（2005）研究認為最優(yōu)政府支出規(guī)模占GDP應(yīng)該是20%，但如果把對象擴大到公共支出領(lǐng)域，最優(yōu)政府支出規(guī)模占GDP應(yīng)該是27.9%。

對此，筆者基于省級面板數(shù)據(jù)的平滑轉(zhuǎn)移回歸估計發(fā)現(xiàn)，［2］［3］省級政府財政一般預(yù)算支出規(guī)模和財政支出結(jié)構(gòu)均與經(jīng)濟增長之間存在Armey曲線所描繪的非線性效應(yīng)，其中財政一般預(yù)算支出最優(yōu)規(guī)模為9.32%，而財政支出最優(yōu)結(jié)構(gòu)則為1.643（經(jīng)濟性支出與社會性支出最優(yōu)比重），如圖1所示。并且，財政一般預(yù)算支出規(guī)模與財政支出結(jié)構(gòu)都在最優(yōu)值兩側(cè)對經(jīng)濟增長的影響具有不對稱性。

為了更為直觀地反映我國經(jīng)濟增長與財政支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)之間存在Armey曲線，即非線性關(guān)系，在模型基礎(chǔ)上，借鑒陳昆亭、龔六堂與鄒恒甫，黃賾琳以及王文甫、朱保華的研究，令勞動投入為常數(shù)1，技術(shù)系數(shù)A=1，資本產(chǎn)出彈性α=0.4，公共品產(chǎn)出彈性β=0.4，ε=0.2，資本折舊率 δ=0.1，時間偏好 ρ=-0.02，相對風險回避系數(shù)θ=0.7，筆者模擬出財政支出規(guī)模及結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟增長非線性關(guān)系曲線圖，如圖2所示。

圖2的Armey曲線顯示，當政府支出與GDP的比值小于門檻值時，政府可以增加公共消費和支出，緩解社會有效需求不足的問題，而擴張的財政支出規(guī)模不僅保護了私人產(chǎn)權(quán)，還提供更多公共產(chǎn)品直接改善了社會投資環(huán)境，激勵私人投資，促進經(jīng)濟增長。這表明政府財政支出規(guī)模和經(jīng)濟增長之間存在正的相關(guān)關(guān)系。但是，當政府支出與GDP的比值大于門檻值時，這意味著過大的財政支出規(guī)模可能造成機構(gòu)臃腫和人浮于事，降低了政府工作效率，同時沉重的稅負也打擊了私人投資熱情，擠出了私人投資，從而抑制了經(jīng)濟增長。這印證了財政支出與經(jīng)濟增長之間存在負相關(guān)關(guān)系的論斷，即過大的財政支出規(guī)模不僅對私人投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)，也降低了自身的邊際回報率，甚至需要更多的稅收為其融資，進而扭曲市場資源的合理配置。

圖2 財政支出與經(jīng)濟增長非線性關(guān)系圖

同理，當經(jīng)濟性支出與社會性支出比重低于最優(yōu)比重值時，經(jīng)濟性支出的增加有利于社會基礎(chǔ)設(shè)施的完善，扶持基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)私人進入高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，就會促進經(jīng)濟增長。反之，就會抑制經(jīng)濟增長，而這意味著隨著經(jīng)濟發(fā)展到成熟階段，人均收入水平提高，社會對教育、保健、養(yǎng)老、失業(yè)及其他福利等社會性服務(wù)的需求日益增加，而經(jīng)濟性支出對經(jīng)濟增長促進作用有限，因此政府應(yīng)承擔更多的民生責任，增加社會性支出。這與Musgrave，Rostow提出的經(jīng)濟發(fā)展階段論相一致，即一國或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展初期，政府應(yīng)增加經(jīng)濟性支出，隨著經(jīng)濟進入成熟階段，政府應(yīng)增加社會性支出。

毫無疑問，這些研究具有一定的參考價值。但不容忽視的是，一個國家的最優(yōu)財政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)與歷史、文化、經(jīng)濟發(fā)展水平以及政治體制和行政管理體制密切相關(guān)，即使在一個國家內(nèi)部，經(jīng)濟發(fā)展的不同時期和不同階段也不會完全相同，也并不存在一個“放之四海而皆準”的臨界值。因此，財政支出最優(yōu)規(guī)模和結(jié)構(gòu)是一個動態(tài)的變量，而不是一個靜態(tài)變量。此外，財政支出最優(yōu)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的估計與估計的技術(shù)方法以及數(shù)據(jù)樣本的可靠性密切相關(guān)。隨著估計方法的改進和數(shù)據(jù)的進一步完善，人們將得到不同的政府最優(yōu)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的臨界值估計。但是，可以肯定的是，財政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟增長之間確實存在最優(yōu)臨界點。

二、財政支出不能片面追求經(jīng)濟增長

總的來說，現(xiàn)在大多數(shù)研究都只是從經(jīng)濟增長的角度來評估政府最優(yōu)規(guī)模及其結(jié)構(gòu)，探討這其中存在的Armey曲線所描繪出的非線性效應(yīng)。然而，這是存在一定缺陷的。對此，十八屆三中全會提出，““糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向”，這是政府現(xiàn)代化的重大突破，同時糾正“唯GDP論英雄”，也側(cè)面說明“唯GDP論英雄”依然廣泛存在。對此，我們要有清醒的認識。

一方面，財政支出是否有效促進經(jīng)濟增長還不足以成為判斷政府規(guī)模與結(jié)構(gòu)是否最優(yōu)的一個準則。經(jīng)濟增長不等同于民生福利，僅靠經(jīng)濟增長這一單一手段是不能持續(xù)地推進民生福利的增長。特別是，經(jīng)濟發(fā)展的最終目的是人的發(fā)展和國民生活質(zhì)量的改善，政府作為社會民生福利的主要推動者，其調(diào)控經(jīng)濟資源的最終目的應(yīng)該有利于國民福利的增加。因此，財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)研究若僅僅考慮經(jīng)濟增長是不夠的，應(yīng)該考慮向民生福利的轉(zhuǎn)型。換句話說，財政支出最優(yōu)規(guī)模與結(jié)構(gòu)并不以是否促進經(jīng)濟增長為終極目標，而是要看政府發(fā)展所處的階段以及所處的社會經(jīng)濟環(huán)境。特別是，一個政府是否是一個有效的政府，不僅要關(guān)注經(jīng)濟增長“量”的問題，還要關(guān)注社會民生“質(zhì)”的問題。

另一方面，鎖定經(jīng)濟增長的財政激勵機制容易導(dǎo)致財政具有盈利性的公共性危機。不可否認，“效率優(yōu)先”對于欠發(fā)達國家來說確實具有很大意義。諸如，我國20世紀80年代初實施的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔和地方經(jīng)濟發(fā)展績效掛鉤機制，的確有利于“做大經(jīng)濟蛋糕”。但是，一旦“蛋糕夠大”時，不患寡而患不均，社會公平就必然成為一個關(guān)鍵問題，此時政府的天平自然應(yīng)該偏向公平，提高社會福利水平，否則仍以Armey曲線規(guī)則為準繩衡量財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)最優(yōu)臨界值的做法，必然會引導(dǎo)地方政府重建設(shè)、輕民生，加重了財政盈利性的色彩，弱化了其公共性本質(zhì)，更與當前所倡導(dǎo)的“包容性增長”以及構(gòu)建和諧社會理念是相悖的。

事實上，瓦格納法則就暗示著財政支出與國家經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段密切相關(guān)。如果我們不分階段，不分國情的將經(jīng)濟增長視為衡量財政支出最優(yōu)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的唯一標準，就儼如刻舟求劍，背離社會最優(yōu)的宗旨，更談不上財政政策有效與否。同時，就政府職能而言，政府不僅要講究經(jīng)濟效率（資源配置），更要關(guān)注社會公平（收入再分配和穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展），而且發(fā)展經(jīng)濟也不是政府唯一的職能，可持續(xù)的發(fā)展經(jīng)濟才是政府職能本質(zhì)所在。

因此，基于政府職能以及國情，我國財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)都應(yīng)該以公共性為主，即要以凸顯公共性的社會福利為主，正如十八屆三中全會所說，“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”；“緊緊圍繞更好保障和改善民生”，那么，中國財政支出規(guī)模及其結(jié)構(gòu)與社會福利極大化之間是否也存在Armey曲線所描繪的非線性關(guān)系？并且，與經(jīng)濟增長極大化目標相比，以社會福利極大化為目標的財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)存在什么不同之處呢？

三、我國的財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)的總體應(yīng)然趨勢

基于中國國情，按照Armey曲線規(guī)則，遵循以往學(xué)者們研究財政支出最優(yōu)規(guī)模與結(jié)構(gòu)的思路，筆者運用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析和Tobit回歸修正估計發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟增長極大化目標下，政府預(yù)算內(nèi)支出平均最優(yōu)規(guī)模為13.21%；在社會福利極大化目標下，政府預(yù)算內(nèi)支出平均最優(yōu)規(guī)模則為15.61%。由此可見，社會福利極大化目標下比經(jīng)濟增長極大化目標下的財政支出規(guī)模要有所擴大。

與之不謀而合的是，嚴成樑和龔六堂在Barro研究框架進步拓展，對最優(yōu)財政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)數(shù)理模型推導(dǎo)結(jié)論，進一步佐證了筆者的實證結(jié)論。他們的模型推導(dǎo)發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟增長率和社會福利都可以表示為財政支出規(guī)模和財政支出結(jié)構(gòu)的函數(shù)，且數(shù)值模擬的結(jié)果顯示財政支出規(guī)模與經(jīng)濟增長和社會福利之間都存在一個倒U型關(guān)系，即存在Amery曲線所示的非效應(yīng)性效應(yīng)，但是經(jīng)濟增長極大化的財政最優(yōu)規(guī)模相對較小，而以社會福利極大化為目標的財政最優(yōu)規(guī)模相對較大，同時經(jīng)濟增長率極大化對應(yīng)的生產(chǎn)性財政支出比例要高于社會福利極大化對應(yīng)的生產(chǎn)性財政支出比例。除此之外，嚴成樑和龔六堂還指出，財政支出結(jié)構(gòu)與社會福利之間也存在一個倒 U型關(guān)系，經(jīng)濟中存在一個最優(yōu)的生產(chǎn)性財政支出比例可以使得社會福利極大化，即也存在Amery曲線所描繪的非線性效應(yīng)。［4］

由此可見，在我國大力提倡改善民生的背景下，財政支出規(guī)模及其結(jié)構(gòu)與社會福利最大化之間也是存在Amery曲線所描繪的非線性效應(yīng)，且與經(jīng)濟增長目標相比，財政支出規(guī)模要有所提高，同時財政支出結(jié)構(gòu)也要有所調(diào)整，即要減少經(jīng)濟性支出而要增加民生性支出。那么，中國的現(xiàn)實情況如何呢？

四、我國財政支出的現(xiàn)實情況

中國的財政支出規(guī)模還有上升空間，同時財政支出結(jié)構(gòu)不合理，絕大多數(shù)地方政府都重建設(shè)而輕民生，而且重建設(shè)的情況非常嚴重，這與中國的特殊國情有莫大的關(guān)系，需要進行調(diào)整。

（一）財政支出規(guī)模尚有上升空間

20世紀80年代以來，我國財政支出占GDP比重總體保持著先降后升的態(tài)勢。1980年財政支出占GDP比重高達27.03%，連續(xù)兩年下降后于1983年小幅回升到23.64%，此后一路下滑到1996年的11.15%。受1994年分稅制改革影響，這一比重停止下降，并在1998年積極財政政策實施后出現(xiàn)明顯上升態(tài)勢，2003年達到18.15%，2004年又小幅下降到17.82%，之后逐年回升，2011年達到23.02%。盡管如此，我國財政支出占GDP比重平均在18.13%，與世界上其他國家相比，我國財政支出規(guī)模占GDP比重仍然偏低，既低于發(fā)達國家30%以上的平均水平，也低于發(fā)展中國家26.4%的平均水平，如圖3所示，。因此，我國財政支出規(guī)模應(yīng)該還有一定的上升空間。

圖3 1980-2011年中國財政支出占GDP比重

（二）財政支出結(jié)構(gòu)不合理

考慮到從2007年開始，我國財政支出統(tǒng)計口徑發(fā)生了變化，在此分析2007年后全國以及東中西部地區(qū)財政支出結(jié)構(gòu)的變化，剔除國防支出、外交支出、公共安全、武裝警察部隊支出等維持性支出，將財政支出分為經(jīng)濟性支出和民生性支出兩種。其中，民生性支出包括教育支出、社會保障與就業(yè)以及醫(yī)療衛(wèi)生支出，除此之外都是經(jīng)濟性支出。

如圖4所示，2007年至2010年期間，全國經(jīng)濟性支出占財政支出比重從一直是上升趨勢，分別為43.40%、43.74%、49.39%，而 2010年有所下降，為46.59%；民生性支出占財政支出比重明顯低于經(jīng)濟性支出占財政支出比重，分別為29.25%、29.67%、28.88%、29.47%，變化幾乎不大?？傮w上，近幾年我國整體導(dǎo)向還是經(jīng)濟性支出占財政支出比重要遠高于民生性支出占財政支出比重。

圖4 2007-2010年中國經(jīng)濟性支出與民生性支出占財政支出比重

圖5與圖6顯示了我國東中西部地區(qū)民生性支出與經(jīng)濟性支出各自所占財政支出的比重。從圖6與圖7的對比中可以看出，各區(qū)域的民生性支出明顯低于經(jīng)濟性支出，民生性支出比重都在40%以下且有明顯差別，而經(jīng)濟性支出都在40%以上且差別不是很大。由此可見，各區(qū)域都是“重建設(shè)、輕民生”，而且各地區(qū)在重視經(jīng)濟性支出程度上都差不多，但在重視民生性支出程度上卻有所差別，總體上是經(jīng)濟最發(fā)達地區(qū)民生性支出所占比重越少，特別是2010年各區(qū)域的民生性支出有明顯下降，這與我國在2008年開始采取四萬億投資刺激經(jīng)濟增長計劃有莫大的關(guān)系。

圖5 2007-2010年中國東中西民生性支出占財政支出比重

圖6 2007-2010年中國東中西經(jīng)濟性支出占財政支出比重

五、啟示與政策建議

從經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，特別是從關(guān)注民生、保障民生、改善民生的角度考慮，我國當前應(yīng)適當提高財政支出規(guī)模并優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。但是，我們認為構(gòu)建社會福利極大化的民生財政政策時，首先要厘清以下幾個問題：

一是財政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)的最優(yōu)標準會受到經(jīng)濟發(fā)展階段中政府職能定位的影響，并沒有一個絕對的標準，即不同時期的政府職能范圍大小決定了財政支出的最優(yōu)規(guī)模和結(jié)構(gòu)。如果不論經(jīng)濟發(fā)展階段、外部條件的動態(tài)變化，而一味地以經(jīng)濟增長作為評估財政支出最優(yōu)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的永恒準則，不僅不能客觀有效地測度財政支出的最優(yōu)規(guī)模和結(jié)構(gòu)，科學(xué)地判斷財政政策的有效性，而且也背離了經(jīng)濟問題向民生問題回歸的現(xiàn)實。因此，我國當前財政支出最優(yōu)規(guī)模和結(jié)構(gòu)考核指標體系的設(shè)置，要充分反映經(jīng)濟、社會和人的全面發(fā)展，而不能片面地用經(jīng)濟指標來考核。

二是經(jīng)濟增長是有限的，而質(zhì)量的改善是無限的。經(jīng)濟增長的最終目的是人的發(fā)展和國民生活質(zhì)量的改善。當經(jīng)濟達到一定規(guī)模時，仍以經(jīng)濟增長為財政支出最優(yōu)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的評估指標，將影響財政支出最優(yōu)規(guī)模和結(jié)構(gòu)評估的客觀性、準確性和權(quán)威性。而且，市場經(jīng)濟下的政府應(yīng)該是公共服務(wù)型的政府，政府規(guī)模不僅應(yīng)以經(jīng)濟增長為標準，更應(yīng)從保證政府為人民提供“有量有質(zhì)”的公共服務(wù)的職能標準出發(fā)，尋找政府最優(yōu)規(guī)模。這既能保證經(jīng)濟增長的需要，又能充分體現(xiàn)政府對社會公眾需求的關(guān)注，最終達到富國強民的目的，獲得公眾對政府最大滿意度的最佳結(jié)果。

三是許多有關(guān)社會福利的消費性財政支出也具有生產(chǎn)性財政支出的功能和性質(zhì)。比如說，政府對醫(yī)療衛(wèi)生的支出可以提高人的健康水平，進而提高人的社會福利水平，同時隨著醫(yī)療衛(wèi)生支出增多，人的健康水平也就越高，越有利于提高勞動者的生產(chǎn)效率，促進經(jīng)濟增長。從這一點來看，改善民生和促進經(jīng)濟增長這兩個目標并不矛盾。因此，政府調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，增加社會性支出，提供更多與民生狀況改善直接相關(guān)的公共產(chǎn)品與服務(wù)，與經(jīng)濟增長并不沖突。

綜上所述，我國財政政策在保民生的基礎(chǔ)上，既要滿足逆周期調(diào)節(jié)和推進結(jié)構(gòu)調(diào)整雙重需要，又要同時鎖定穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、控物價和防風險等多重目標。具體而言，可以從以下幾方面入手：

一是加強對財政支出政策的引導(dǎo)。十八屆三中全會提出，“完善發(fā)展成果考核評估體系，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向”。基于此，政府要積極改變官員的政績考核機制，將地方有關(guān)民生的項目建設(shè)納入績效考核。此外，政府還要在破解保密性原則，秉承十八屆三中全會提出的“實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”精神。在實現(xiàn)信息透明化的基礎(chǔ)上，建立預(yù)算資金績效評估體系，實現(xiàn)全口徑監(jiān)督、全過程監(jiān)督以及動態(tài)化監(jiān)督，從而使得政府可以及時有效地了解相關(guān)信息，降低財政資金使用風險，保證財政資金使用的安全性和規(guī)范性。

二是堅持財政支出政策創(chuàng)新。創(chuàng)新是人類發(fā)展的源動力，十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提到了44次創(chuàng)新，可見是極為重視的。中國經(jīng)濟社會發(fā)展中不斷涌現(xiàn)新問題、新情況,特別是當前財政支出結(jié)構(gòu)由輕民生向重民生轉(zhuǎn)變，而傳統(tǒng)的財政支出政策工具以及手段已經(jīng)捉襟見肘，難盡如人意，因此財政支出政策創(chuàng)新迫切性不斷增強。諸如，如何破解地方債？如何保護生態(tài)環(huán)境？如何支持中小企業(yè)發(fā)展？等等都需要應(yīng)用多種財政支出政策創(chuàng)新工具組合，搞好財政規(guī)劃，提高財政整體運行效率，從而提高人民福利水平，實現(xiàn)政府的有效管理。

［1］Armey，R.， 1995， The Freedom Revolution ［M］.Washington，DC:Rognery Publishing Co.

［2］A.González， T.Terasvirta and D.van Dijk， 2005，Panel Smooth Transition Regression Models ［R］.SSE/EFI Working Paper Series in Economics and Finance，No.604.

［3］A.González， T.Terasvirta and D.van Dijk， 2004，Panel Smooth Transition Regression Modeland an Application to Investment under Credit Constraints［R］.Working Paper， Stockholm School of Econom-ics.

［4］嚴成樑，龔六堂.最優(yōu)財政政策選擇從增長極大化到福利極大化［J］.財政研究，2012（10）.