文 （唐山師范學(xué)院，河北唐山 063000）

美國社會法學(xué)的創(chuàng)始人羅斯科·龐德曾說過，“我愿意把法律看成這樣一種社會制度，即在通過政治組織的社會對人們的行為進(jìn)行安排而滿足人們的需要或?qū)崿F(xiàn)人們的要求的情形下，它能以付出最小代價為條件而盡可能地滿足社會需求”［1］?，F(xiàn)代社會救助法治下政府應(yīng)當(dāng)為社會救助提供支持，保障社會救助事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，最終實現(xiàn)公民的社會救助權(quán)利。本文基于行政法、經(jīng)濟(jì)法和社會法視閾下重新檢視政府在社會救助制度體系建構(gòu)中的責(zé)任，認(rèn)為政府責(zé)任在行政法和經(jīng)濟(jì)法視閾下存在越位和離位狀態(tài)，應(yīng)從社會法視閾對政府責(zé)任進(jìn)行合理定位。

一、政府越位：行政法視閾下社會救助中的政府職能之超越

1.行政法視閾下的政府職能定位。行政法是一部控權(quán)法［2］，即管控行政機關(guān)權(quán)力之法，其調(diào)整對象是行政機關(guān)與行政相對人之間在行政活動中所形成的行政管理關(guān)系，它通過規(guī)范行政權(quán)力的來源、行使等方式達(dá)到維護(hù)行政管理秩序、保障社會公共利益和公民合法權(quán)利的目的。行政法作為架構(gòu)國家機構(gòu)的基本法律，以維護(hù)國家利益為其價值本位［3］。在我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下，社會救助的運行主要依靠政府的行政權(quán)力來實施和監(jiān)管，建構(gòu)的社會救助制度具有濃厚的行政法屬性，政府頒布的社會救助政策和法規(guī)多是基于政治因素考慮，出發(fā)點在于維護(hù)社會穩(wěn)定，保障人民政權(quán)地位不動搖。這體現(xiàn)出國家行政權(quán)在社會生活中的極度膨脹，超越了行政法的控權(quán)范疇。

基于行政法的法律價值和調(diào)整對象，筆者認(rèn)為，應(yīng)重新審視政府在建構(gòu)社會救助制度體系中的責(zé)任。行政法視閾下界定政府責(zé)任，具有一定的合理性和功效性，通過現(xiàn)行社會救助制度的推行，可以窺視，在國家維護(hù)社會穩(wěn)定、確保市場經(jīng)濟(jì)有序進(jìn)行和保護(hù)社會貧弱群體最大利益指引下，先由政府運用行政權(quán)力頒布行政決策，后由政府推動實施，可以起到安撫社會底層群體，穩(wěn)定政治形勢的作用，事實證明也取得了良好的效果。但這種急功近利的行政決策，缺乏系統(tǒng)的制度設(shè)計，是短期的過渡政策，有很大的盲目性，如果不加以修正將會帶來嚴(yán)重后果。

2.傳統(tǒng)社會救助中的政府越位。我國傳統(tǒng)的行政法治理念認(rèn)為，行政法的目的是維護(hù)行政機關(guān)系統(tǒng)的正常管理行為，保障政府機器的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，建立和維護(hù)穩(wěn)定、良好的政治秩序［4］。這種思想在我國一直處于主導(dǎo)地位，雖然后來行政法學(xué)者提出控權(quán)論，但從行政法實施效果分析，政府仍然保有維護(hù)國家和社會穩(wěn)定的執(zhí)法思想。在社會救助制度的建構(gòu)領(lǐng)域也不例外，行政權(quán)力充分?jǐn)U張，政府依據(jù)行政法律規(guī)范推動社會救助制度的實施。政府先是批準(zhǔn)社會救助試點地區(qū)，然后推廣實施，政府決策的動機是促進(jìn)社會保障事業(yè)發(fā)展，維護(hù)國家政治穩(wěn)定。

我國現(xiàn)行社會救助發(fā)展模式仍受到傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，政府居于絕對主導(dǎo)和控制地位，如最低生活保障、五保供養(yǎng)政策，它是適用于在市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)國家實施的福利社會救助模式，這不利于提高救助效率，有損社會公平，導(dǎo)致政府責(zé)任在社會救助制度構(gòu)建時越位，政府包攬了一切，以行政命令代替了法律規(guī)范，在一定程度上制約了社會救助法制的發(fā)展。因為社會救助水平并非越高越好，而應(yīng)維持在一個適當(dāng)?shù)乃?，它?yīng)既保障社會貧弱群體最基本的生存權(quán)，又要激發(fā)其參加勞動的積極性，避免形成惰性。因此，社會救助制度構(gòu)建中政府應(yīng)承擔(dān)一定的責(zé)任，但責(zé)任越位反而會制約其發(fā)展。

二、政府離位：經(jīng)濟(jì)法視閾下社會救助中政府職能之偏離

1.經(jīng)濟(jì)法視閾下的政府職能定位。經(jīng)濟(jì)法調(diào)整國家在協(xié)調(diào)本國市場經(jīng)濟(jì)活動中產(chǎn)生的特定經(jīng)濟(jì)關(guān)系，它以消費者為本、平衡協(xié)調(diào)和社會責(zé)任本位為其核心的指導(dǎo)思想和基本精神［5］。現(xiàn)代社會救助法是伴隨著產(chǎn)業(yè)革命逐漸產(chǎn)生和發(fā)展的，英國在十七世紀(jì)初期頒布的《濟(jì)貧法》是社會救助法的萌芽。1908年，英國國會通過了《養(yǎng)老金法》，對70歲以上的老人實施免費養(yǎng)老金制，成為現(xiàn)代社會救助制度的開端。而經(jīng)濟(jì)法也伴隨產(chǎn)業(yè)革命和社會化大生產(chǎn)而產(chǎn)生，與社會救助法的形成動因和法律溫床是近似的，并且早期的社會救助法一直是經(jīng)濟(jì)法的子法，只是到了后來市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)時期，經(jīng)濟(jì)法才將社會救助法分離出去，率屬于社會法范疇。

當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心之一是保障和改善民生，確保社會貧弱群體最基本的生存權(quán)，增強其生活幸福感。而這需要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)法的價值，政府理應(yīng)充分依據(jù)經(jīng)濟(jì)法協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟(jì)活動，以維護(hù)社會和諧穩(wěn)定與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)法的價值包括工具性價值和目的性價值，前者是公平、效率與安全，后者是可持續(xù)性發(fā)展，社會救助法制度的構(gòu)筑和發(fā)展必須服從經(jīng)濟(jì)公平、安全和效率的需要，服從于社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。但由于經(jīng)濟(jì)法功能的局限性，政府僅干預(yù)社會救助的建構(gòu)是不行的，并不能真正保障全體貧弱群體的社會救助權(quán)。

2.社會救助中政府職能之偏離。越位指的是是政府本不應(yīng)該介入而介入，離位則是指政府本該介入而不介入，越位和離位均制約社會救助制度體系的建構(gòu)。政府責(zé)任離位主要表現(xiàn)在：首先是立法離位，社會救助制度的現(xiàn)行立法層次較低，目前主要以條例、辦法、決定和通知的形式出現(xiàn)，尚沒有出臺一部《社會救助法》，同時缺乏與之相配套的單項救助法律規(guī)范。具體實施方案也大多是一些地方的經(jīng)驗總結(jié)，體現(xiàn)為政府的決策。這導(dǎo)致社會救助制度在實施過程中，沒有規(guī)范的行為準(zhǔn)則、成熟的制度架構(gòu)和合理的救助標(biāo)準(zhǔn)可循，不利于社會救助公平與效率價值的實現(xiàn)，也無益于發(fā)揮社會救助穩(wěn)定機制和效率優(yōu)先機制的功能。

除此之外，還存在資金離位的問題，社會救助在制度規(guī)定上過于強調(diào)地方責(zé)任，一方面會造成部分地方政府因財政困難而“縮減救助面，壓低救助線”，嚴(yán)重阻礙了“應(yīng)救盡救”的實現(xiàn)。另一方面又會使部分地方無法落實國家推動的救助標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整。再者，監(jiān)管離位，社會救助制度體系構(gòu)建是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府有力地監(jiān)管整個制度的實施和運行，然而，實踐中政府在監(jiān)管社會救助運行中嚴(yán)重離位，如社會救助基金管理混亂，“社會救助年檢”形同虛設(shè)，政府挪用社會救助資金的現(xiàn)象普遍存在。政府責(zé)任離位使得社會救助表面似披上一件美麗的面紗，揭開后卻是傷痕累累。

三、合理定位：社會法視閾下社會救助中政府應(yīng)當(dāng)履行的三個職能

正義是法的重要價值，它首先是社會性的、抽象的，而后是具體的、現(xiàn)實的，“正義是人類精神中最受尊重的理念，不管有無宗教信仰，所有的人都援引正義，沒有人敢公然擯棄正義”［6］。社會法是從經(jīng)濟(jì)法中脫胎換骨衍生而來的，它調(diào)整與社會政策有關(guān)的以社會本位為核心的一類法律關(guān)系及其運行中所產(chǎn)生的社會關(guān)系［7］。社會法具有維護(hù)社會權(quán)利與促進(jìn)和諧穩(wěn)定等積極功能，對保護(hù)社會弱勢群體合法利益起到保駕護(hù)航之作用。

社會法的重要目標(biāo)之一是實現(xiàn)社會正義，它使社會救助從“國家主導(dǎo)型”到“市場經(jīng)濟(jì)型”再到“社會型”演變，使社會救助發(fā)展模式從“救濟(jì)撫恤的恩賜式”到“配套發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)式”再到“基本的社會權(quán)利式”發(fā)展，若社會救助制度體系的構(gòu)建和發(fā)展充分體現(xiàn)社會法的屬性，使社會救助法成為社會法的重要部分，則可以突破現(xiàn)行制度建構(gòu)中的諸多瓶頸，如資金籌集、待遇分享、制度運行等遇到的障礙，使社會救助不再是社會主義制度的優(yōu)越性，而演變?yōu)樯鐣毴跞后w的基本權(quán)利和政府、市場的職責(zé)所在?；谏鐣ㄒ曇?，政府在建構(gòu)社會救助制度體系中必須履行相應(yīng)的義務(wù)，全面介入和適度干預(yù)社會救助領(lǐng)域，對社會弱勢群體進(jìn)行特殊保護(hù)，切實保障其最基本的生存權(quán)。

1.社會救助中政府制度供給的職能。筆者認(rèn)為，實現(xiàn)法的價值有助于滿足個人、群體、社會或國家的需要，一種制度有無價值、價值大小，既取決于該種制度的性能，又取決于一定主體對該制度的需要，抑或該制度能否滿足該主體需要和滿足的程度。要建立現(xiàn)代化的社會救助制度，實現(xiàn)社會救助的制度價值，必須依靠法律，通過立法建立規(guī)范的社會救助制度體系?！稇椃ā返?5條規(guī)定了公民的社會救助權(quán)，為社會救助法制建構(gòu)提供法律基礎(chǔ)，但我國尚未建立司法審查制度，憲法的依據(jù)在社會救助制度的構(gòu)建中淪為空談［8］。

在國外立法實踐中，社會救助立法在各項立法中是予以優(yōu)先考慮的，很多國家社會救助法的出臺要早于社會保險法。為把軟性的建議變成剛性的法律條款、應(yīng)盡快頒布和實施國家的社會救助法案，出臺《社會救助法》、《社會救助法》和各地開展社會救助工作的實施意見，使救助工作有法可依、有章可循、健康發(fā)展。在民政部的積極推動下，我國《社會救助法》已經(jīng)列入了本屆人大、政府的立法規(guī)劃，需要盡快制定出臺。對社會救助意義和地位，對社會救助的理念和原則以及社會救助的主體、對象、類別、標(biāo)準(zhǔn)、程序、機構(gòu)、人員、管理和資金來源等等進(jìn)行明確的規(guī)范。全面統(tǒng)一的《社會救助法》的制定，不僅是社會救助制度化的保障，同時也是社會救助體系建設(shè)中的重要內(nèi)容。它能夠確立社會救助制度在整個社會救助制度中的重要地位，也有利于協(xié)調(diào)社會救助制度中各個內(nèi)容的關(guān)系，使之形成有機的整體。

2.社會救助中政府監(jiān)督管理的職能。前文已述及，政府在社會救助制度體系建構(gòu)時存在越位和離位，政府履行監(jiān)管責(zé)任不得力。一方面政府在提高社會救助水平和加強社會救助監(jiān)督力度方面投入的精力不足；另一方面由于我國現(xiàn)階段的社會救助法律法規(guī)中，普遍存在缺乏法律責(zé)任規(guī)范的現(xiàn)象，無法確保社會救助制度的有效實施。因此，對政府在社會救助制度體系構(gòu)建中承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)進(jìn)行合理歸位，既要防止政府的越位，又要避免政府的離位。政府應(yīng)履行在社會救助制度體系構(gòu)建中的監(jiān)督管理責(zé)任，理順和統(tǒng)一社會救助的實施機構(gòu)和運行管理組織，規(guī)范社會救助經(jīng)辦機構(gòu)的職能。

建立健全社會救助監(jiān)督制約機制，從法律上設(shè)定社會救助的監(jiān)督手段。首先建立審計監(jiān)督，對社會救助資金的籌集、使用、運營進(jìn)行審計監(jiān)督，對社會救助經(jīng)辦機構(gòu)進(jìn)行定期審計，并公布審計結(jié)果，發(fā)現(xiàn)違法行為及時移交司法機關(guān)處理。其次，確立社會監(jiān)督渠道［9］，現(xiàn)行社會救助制度下農(nóng)村居民繳費后很難知道其資金去向，更談不上對運營的監(jiān)督，因此，應(yīng)充分保障其知情權(quán)，利用農(nóng)村居民、新聞媒體、社團(tuán)組織建立社會監(jiān)督機制。同時，應(yīng)當(dāng)合理界定政府監(jiān)管的范圍，對屬于社會救助事務(wù)性工作交由社會化的經(jīng)辦機構(gòu)負(fù)責(zé)，如社會救助基金的管理、運營、投資等由社會救助經(jīng)辦機構(gòu)負(fù)責(zé)，政府應(yīng)專注于社會救助制度體系運行的監(jiān)管，確保社會救助制度得到合法、穩(wěn)健、良性實施。

3.社會救助中政府資金支撐的職能。財政作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會運行的主要杠桿，是政府配置資源的主體。資金供給是社會救助制度體系建構(gòu)的關(guān)鍵要素，建立健全社會救助籌資體系，確保救助資金的供需能夠基本平衡，是關(guān)系到該項制度能否順利實施并取得應(yīng)有成效的一個關(guān)鍵問題。建立健全中央一省一市一區(qū)(鄉(xiāng))四級籌資體制，并且在綜合考慮地區(qū)間救助對象多寡和財政狀況好壞的基礎(chǔ)上，區(qū)別不同情況來合理劃分各級財政的籌資比例。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的面向全民的最低生活保障制度，從資金保障方面看，應(yīng)該堅持各級財政合理分擔(dān)的原則。

同時，要充分發(fā)揮民間組織在社會救助制度體系建構(gòu)中的積極作用，積極拓寬社會救助籌資渠道，大力吸納社會救助資金［10］。社會救助制度體系建構(gòu)中除由中央政府和地方政府唱主角外，也要充分發(fā)揮各級群眾團(tuán)體(工會、婦聯(lián)、共青團(tuán))和各種民間組織(行會、商會、協(xié)會)及慈善機構(gòu)(紅十字會協(xié)會、中華慈善總會)的作用。通過他們的活動募集資金和物資，以緩解各級政府的壓力。國家有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定國家鼓勵自然人、法人或者其他組織對公益事業(yè)進(jìn)行捐贈，并且規(guī)定對公益事業(yè)捐贈有突出貢獻(xiàn)的自然人、法人或者其他組織，由人民政府或者有關(guān)部門予以表彰。按照上述規(guī)定，對在社會救助捐贈中成績突出的捐贈者給予公開表彰，會對其名譽、地位等起到正面的提升作用，這既有利于鼓勵捐贈者繼續(xù)社會救助捐贈的善行，也有利于營造“勸善”的社會氛圍，促使更多的社會成員加入到救助資金捐贈的行列中來。

德國著名學(xué)者貝克認(rèn)為，傳統(tǒng)社會體現(xiàn)了形式理性主義下的穩(wěn)定性，而風(fēng)險社會意味著作為社會關(guān)系調(diào)節(jié)器的法律規(guī)范必須做出相應(yīng)的結(jié)構(gòu)變遷［11］。行政法、經(jīng)濟(jì)法和社會法具有不同的調(diào)整對象、法律價值，基于這些不同法域研究社會救助制度體系構(gòu)建中的政府責(zé)任也有顯著的區(qū)別。社會法是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展之特定階段的產(chǎn)物，政府責(zé)任應(yīng)從行政法、經(jīng)濟(jì)法視閾演變至社會法視閾，修正行政法視閾下的越位和經(jīng)濟(jì)法視閾下的離位，而應(yīng)基于社會法視閾確立政府的責(zé)任，這對于建構(gòu)新型社會救助制度體系具有重要價值。

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