劉 曄

（山西省社會科學院，山西 太原 030021）

優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，促進生態(tài)文明格局形成，是推進生態(tài)文明建設的重要基礎和首要任務。當前，山西正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展階段，人口和經(jīng)濟活動無論在城市層次上，還是在更大范圍的區(qū)域?qū)用嫔?，都表現(xiàn)出新一輪空間集聚，對土地需求將持續(xù)增加。依據(jù)山西資源優(yōu)勢和發(fā)展特點優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，引導人口與經(jīng)濟在國土空間的合理分布，引導產(chǎn)業(yè)相對集中，形成主體功能定位清晰，人口、經(jīng)濟、社會、生態(tài)相協(xié)調(diào)，生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的山西特色生態(tài)文明新格局，對加快推進全省生態(tài)文明建設進程具有重要作用。

一、生態(tài)文明格局的內(nèi)涵

黨的十八大報告明確提出，建設生態(tài)文明新格局就是要以優(yōu)化國土空間開發(fā)格局為基礎，構(gòu)建“集約高效的生產(chǎn)空間”、“宜居適度的生活空間”、“山清水秀的生態(tài)空間”。國土資源開發(fā)格局是生態(tài)文明格局的物質(zhì)基礎和構(gòu)成要素，黨的十八大報告中提出了生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間三個概念，為優(yōu)化國土空間格局理論注入了新的內(nèi)容，亦為生態(tài)文明格局的形成提供了全新的理念?；谏鲜稣J識，構(gòu)建生態(tài)文明格局就是要牢固樹立國土開發(fā)主體功能區(qū)理念，按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，通過實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，按照不同類型區(qū)域的不同功能定位要求，控制開發(fā)強度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，推進國土整治，進一步優(yōu)化空間開發(fā)結(jié)構(gòu)，提高國土資源利用效率，促進區(qū)域分工合理化和區(qū)際良性互動，構(gòu)建科學合理的產(chǎn)業(yè)化化格局、城市化格局和生態(tài)安全格局，實現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。

二、山西生態(tài)文明格局構(gòu)建思路

山西作為國家重要的能源重化工基地，現(xiàn)有國土空間開發(fā)格局存在產(chǎn)業(yè)空間布局不均衡、人居生活空間急速擴張、生態(tài)空間極度脆弱的弊病，與生態(tài)文明格局的要求相差甚遠，加快建設山西特色生態(tài)文明格局就顯得尤為重要和緊迫，對提升全省綜合競爭力、加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化、推進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展等方面具有多重功效。

從生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間的視角考慮，山西生態(tài)文明格局的構(gòu)建應以主體功能戰(zhàn)略為突破，通過引導產(chǎn)業(yè)合理布局，有針對性的解決當前較為突出的資源環(huán)境破壞、生態(tài)系統(tǒng)退化、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略調(diào)整以及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡等問題。具體構(gòu)建內(nèi)容主要包括：根據(jù)省內(nèi)不同區(qū)域資源環(huán)境承載能力，開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿?，建設“一核一圈三群”為主體的城鎮(zhèn)化格局、以六大區(qū)域為主體的農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略格局、以“一帶三屏”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局為主要任務，通過主體功能區(qū)戰(zhàn)略，實施分類管理的區(qū)域政策，促進“生產(chǎn)—生活—生態(tài)”三個空間系統(tǒng)整體協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。實現(xiàn)路徑各有側(cè)重。依據(jù)確定的生態(tài)文明構(gòu)建內(nèi)容和主體功能區(qū)定位要求，應分別從優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、重點開發(fā)區(qū)、能礦資源重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)的農(nóng)業(yè)區(qū)、限制開發(fā)的生態(tài)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)六個方面形成相應的發(fā)展道路、建設體系、目標和重點任務，并制定符合各區(qū)域發(fā)展定位要求的清晰路徑。

山西生態(tài)文明格局的特色應體現(xiàn)出資源型地區(qū)的獨有特質(zhì)，以生態(tài)文明格局為載體，助力資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，為破解資源陷阱提供一條全新的解決問題的途徑與方式，是山西特色生態(tài)文明格局構(gòu)建的基點。其中，能礦資源重點開發(fā)區(qū)建設應格外謹慎，應本著“點狀開發(fā)”的原則，形成生態(tài)友好型能礦資源開發(fā)格局?！包c”即能礦資源的集中開采區(qū)域，“點狀開發(fā)”的主旨就是要突出集約有序、高效開發(fā)，以保護生態(tài)、清潔生產(chǎn)為前提。煤炭、煤層氣分布面積廣，點狀開發(fā)應突出“小點上開發(fā)、大區(qū)域保護”，堅持資源開發(fā)與生態(tài)保護和環(huán)境修復并重，堅持“開發(fā)一點、修復一點、保護一片”。其他礦產(chǎn)資源分布比較集中，點狀開發(fā)堅持“點上開發(fā)、小區(qū)域保護”，加大技術(shù)、設備投入力度，通過生產(chǎn)水平的提升實現(xiàn)開發(fā)強度的降低，緩解資源開發(fā)對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的壓力。

三、山西生態(tài)文明格局構(gòu)建的支撐體系

生態(tài)文明格局的形成是一項長期而艱巨的系統(tǒng)工程，考慮到生態(tài)文明格局建設的綜合性和復雜性，夯實生態(tài)文明格局建設的體制機制和政策支撐，是推進山西生態(tài)文明建設的重要保障，必須引起足夠的重視。

（一）建立與生態(tài)文明格局相適應的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念

建設生態(tài)文明是人類社會行為模式的一次深刻變革，必須轉(zhuǎn)變和更新思想觀念。為此，要在各級領導干部和廣大群眾中深入開展生態(tài)文明格局理念教育，尤其要把生態(tài)文明納入社會運行的公序良俗，切實轉(zhuǎn)變各種不符合生態(tài)文明格局要求的思想觀念、發(fā)展方式和陳舊習慣。樹立與生態(tài)文明格局相契合的執(zhí)政立場。各級政府要秉承“保護青山綠水也是政績”的理念，改變重經(jīng)濟發(fā)展速度、輕發(fā)展質(zhì)量的固有思維，正確處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護、眼前政績與長遠發(fā)展的關系，努力把生態(tài)文明建設與優(yōu)化生產(chǎn)力布局、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級結(jié)合起來，與發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、開展資源節(jié)約結(jié)合起來，與加快城鎮(zhèn)化發(fā)展、新農(nóng)村建設結(jié)合起來，使生態(tài)文明格局建設融入全省經(jīng)濟、政治、文化、社會發(fā)展的各方面和全過程。加強生態(tài)文明格局建設的教育和宣傳，創(chuàng)建生態(tài)文明公眾參與機制。

（二）建立與生態(tài)文明格局相適應的綜合行政管理機制

充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的整體性、結(jié)構(gòu)性、功能性特征及其與經(jīng)濟、社會、政治、文化體系之間的互動關系，全面梳理現(xiàn)有管理資源分布情況，合理設置管理機構(gòu)和劃分管理責權(quán)，優(yōu)化行政資源，完善行政手段。各級政府及相關職能部門要實行部門聯(lián)動，統(tǒng)籌解決生態(tài)文明格局建設中遇到的重大問題，建立起權(quán)責一致、分工合理、執(zhí)行順暢、協(xié)調(diào)有序的管理運作關系。省級層面，與生態(tài)文明建設格局相對應，明確山西省人民政府各有關部門相關職責和責任主體?？h級層面，縣級人民政府應根據(jù)全國及全省生態(tài)文明建設格局和主體功能區(qū)規(guī)劃，對本市縣的國土空間進行功能分區(qū)，明確各功能分區(qū)的功能定位、發(fā)展目標和方向、開發(fā)和管理原則等，規(guī)范開發(fā)時序、把握開發(fā)強度，審批相關開發(fā)項目。

（三）建立與生態(tài)文明格局相適應的區(qū)域差別評估辦法

建立符合科學發(fā)展觀并有利于推進生態(tài)文明格局建設的績效評價體系，按照不同區(qū)域的主體功能定位，實行各有側(cè)重的績效評價辦法。建立與生態(tài)文明格局相適應的分區(qū)考核辦法。根據(jù)不同類型功能區(qū)要求確定考核辦法。針對不同功能區(qū)域?qū)嵭懈饔袀?cè)重的差異化政績考評辦法，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益作為目標責任制考核的重要內(nèi)容，將生態(tài)環(huán)境保護和社會事業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟指標視為同樣重要的內(nèi)容進行衡量，合理確定政績考核目標，強化對各地區(qū)增強可持續(xù)發(fā)展能力的考核，以達到助力生態(tài)文明格局形成的目的。強化對考核結(jié)果的追究和監(jiān)管。將生態(tài)文明建設任務納入各級領導目標責任制，分市縣、分部門進行目標分解，一級抓一級，落實責任制，建立和完善分工負責和統(tǒng)一監(jiān)管的工作流程。

（四）建立與生態(tài)文明格局相適應的協(xié)調(diào)發(fā)展政策體系

根據(jù)推進形成主體功能區(qū)的要求，建立分類管理的區(qū)域政策，綜合運用產(chǎn)業(yè)、土地、人口、環(huán)境等政策手段，通過異地扶持、區(qū)域援助、區(qū)域交易等，形成符合區(qū)域主體功能定位的利益導向機制。產(chǎn)業(yè)政策領域，修改完善現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)指導目錄，明確不同主體功能區(qū)的鼓勵、限制和禁止類產(chǎn)業(yè)。編制專項規(guī)劃、布局重大項目，必須符合各區(qū)域主體功能定位。土地政策方面，按照不同主體功能區(qū)的功能定位和發(fā)展方向，實行差別化的土地利用和管理政策，科學確定各類用地規(guī)模。環(huán)境政策，對不同主體功能區(qū)實行不同的污染物排放總量控制和環(huán)境標準。建立與主體功能分區(qū)相配套的人口政策，將公共服務領域各項法律法規(guī)和政策與戶籍管理制度相剝離，切實保障外來人口與本地人口享有基本公共服務和同等的權(quán)益。

（五）建立與生態(tài)文明格局相適應的多元資金投入渠道

按照主體功能區(qū)要求和基本公共服務均等化原則，深化財政和投資體制改革，為全省特色生態(tài)文明格局的形成提供資金支持。一是加大財政支持力度。適應主體功能區(qū)要求，加大均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，增加環(huán)境因素在一般性轉(zhuǎn)移支付中的權(quán)重。省級財政要繼續(xù)完善激勵約束機制，深化“以獎促防”、“以獎促治”、“以獎代補”等政策實施，強化各級財政資金的引導功效。二是加大政府投資扶持。將政府預算內(nèi)投資分為按主體功能區(qū)安排和按領域安排兩方面，投資內(nèi)容各有側(cè)重。三是加大社會資金投入。加強與商業(yè)銀行和政策性銀行的合作，運用有效金融手段，擴大環(huán)保投融資渠道，創(chuàng)新市場化投融資模式，明晰和保護生態(tài)環(huán)境治理修復投資權(quán)益，鼓勵社會投資者以BOT等模式參與環(huán)保投資。

四、基本結(jié)論

生態(tài)文明是一種遵循自然、經(jīng)濟、社會、生態(tài)系統(tǒng)整體運行規(guī)律，實現(xiàn)人與自然和諧、發(fā)展與環(huán)境雙贏的人類文明發(fā)展新形態(tài)。生態(tài)文明格局是實現(xiàn)生態(tài)文明的空間載體，是生態(tài)文明建設的核心內(nèi)容。統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，引導人口和經(jīng)濟向適宜開發(fā)的區(qū)域集聚，保護農(nóng)業(yè)和生態(tài)發(fā)展空間，促進人口、經(jīng)濟與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)是山西生態(tài)文明格局建設的基本出發(fā)點。

《中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》從源頭、過程、后果全過程，明確了加快生態(tài)文明制度建設改革的新舉措，山西應以建設國家資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型綜改試驗區(qū)為契機，在建立起與生態(tài)文明格局相適應的管理運作模式的基礎上，用足、用好“先行先試權(quán)”，在健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制、劃定生態(tài)保護紅線、實施生態(tài)補償、改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制方面大膽創(chuàng)新探索，逐步建立健全系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，為生態(tài)文明格局建設的持續(xù)、健康、有效推進提供制度支持。

[1]林燕華.生態(tài)文明助推國土資源工作[J].中國國土資源經(jīng)濟，2013，（5）：20-23.

[2]汪陽紅.優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的體制機制研究[J].經(jīng)濟研究參考，2012，（49）：21-34.

[3]谷樹忠，等.科學理解、扎實推進生態(tài)文明建設[N].人民日報，2012-11-29.