楊柳段守萬

（中共重慶市委黨校，重慶 404000）

“完善和落實領導干部問責制，完善從嚴管理干部隊伍制度體系”，是黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的重大戰(zhàn)略部署之一。作為法律理論工作者，有必要從法治建設角度，深入分析和總結黨政領導干部問責制度建設的實踐經驗，及其存在的主要問題，提出進一步推進黨政領導干部問責制度化、規(guī)范化、程序化的對策建議。

一、問責制度建設的歷史淵源

問責制是指問責主體對其管轄范圍內各級組織和成員承擔職責和義務的履行情況，實施并要求其承擔否定性后果的一種責任追究制度。其實質就是，問責主體按照一定權限、程序和方式，對問責對象進行責任追究，以維護政權統(tǒng)治的合法性和權威性。

行政問責制在我國并非“舶來品”，而是自古有之。中國古代很早就有對玩忽職守、中飽私囊的官員處以極刑的嚴厲規(guī)定。問責也是封建君王用以整肅吏治的一種有效方式，比如明朝的朱元璋乾剛獨斷，曾頻頻追查、懲辦過失官員。歷朝歷代幾乎也都有御史大夫一職，他們常常手持“尚方寶劍”出巡各地，調查地方有錯官員。這都是當時的領導干部問責。但是，由于人治體制的弊端，問責未能被提升到制度化的層面長效實施，往往只異化為封建官員之間黨同伐異、排除異己的一種手段。

隨著西方民主憲政制度的確立，問責制在實踐中也得到了不斷的發(fā)展和完善。問責制度的成型是近現(xiàn)代西方民主政治發(fā)展的必然產物。作為民主政治的基礎——主權在民思想，即國家的一切權力屬于人民，而人民作為一個整體不可能行使國家公共權力，因而有必要“將權力轉移給使用者即被授權的人”。被授權的人必須對權力的所有者負責，這就是西方行政問責制度的理論基礎。

英國是最早實行行政問責制度的國家。英國的責任內閣制強調，只有通過民選的議會才是國家的最高權力機關，政府由議會選舉、決定組成，向議會負集體責任；政府首腦在形式上由國家元首任免，并且負實際行政責任。英國就是在這種集體責任和個人負責相結合的體制下，建立起行政官員的問責體系。正是在這種思想影響下，1787年美國確立了總統(tǒng)個人負責制，即將行政大權交于總統(tǒng)個人行使，同時國會、司法可以依照職權并按法定程序向總統(tǒng)問責。美國前總統(tǒng)尼克松和克林頓分別因為“水門事件”、“萊溫斯基案”先后遭到美國國會的彈劾。

不論是英國的責任內閣制還是美國的總統(tǒng)負責制，他們都建立了一套行政官員的問責制度。問責制度在推進西方“責任政府”建設、鞏固資產階級政權等方面都發(fā)揮了重要的作用。

理論界一般認為，我國黨政領導干部問責制，是指特定的問責主體對黨政領導干部承擔的職責和義務的履行情況實施監(jiān)督和責任追究的制度，是適應提高依法執(zhí)政和依法行政能力，建設法治政府、責任政府需要的一項重要制度。其核心是通過對黨政機關及其工作人員的多種責任形式的法定化，形成行政責任制度體系，并使之得到有效執(zhí)行，以真正體現(xiàn)“有權必有責，用權受監(jiān)督，違法受追究”的法治要求。

二、黨政領導干部問責制在實踐運行中存在的問題

黨政領導干部問責制度建立的根本要義在于用制度約束黨政領導干部的權力運用。迄今為止，我國黨政領導干部問責已經過多年的實踐和探索。

（一）我國黨政領導干部問責制的實踐運行

近年來，我國黨政領導干部問責制度建設取得了長足的發(fā)展。尤其是十六大以來，建設步伐明顯加快。2003年初，在抗擊“非典”中，上千名領導干部因隱瞞疫情或防治不力而遭到嚴厲處分，其中包括時任北京市市長孟學農和衛(wèi)生部部長張文康兩名省部級高官被中央免職；2003年重慶市開縣井噴特大事故，是建國以來重慶歷史上死亡人數(shù)最多、損失最重的一次特大安全事故，2004年初，國務院堅決處理了相關責任人，時任中石油集團總經理馬富才引咎辭職；2008年，河北省省委常委、石家莊市委書記吳顯國同志因對三鹿牌奶粉事件負有領導責任，免去其河北省省委常委、石家莊市委書記職務，而國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局局長李長江同志也因監(jiān)管缺失引咎辭職。2013年7月，廣西壯族自治區(qū)政協(xié)副主席、總工會主席李達球因當?shù)匕傩张e報其親屬涉黑等問題，于9月被開除黨籍和公職。

從2003年行政問責制大規(guī)模實施到現(xiàn)在，我國的黨政領導干部問責制度逐步趨于完善、成熟。在問責啟動上，逐步由隨意性問責向常態(tài)性問責轉變?！胺堑洹笔录栘煈吞庪S意性較大、情緒性較濃，但從“非典”事件之后，問責逐漸走向了常態(tài)化、經常化；在問責方式上，由單一的免職向多種方式發(fā)展。最先的問責，一般都是不論官員過錯大小，一旦追究責任就是免職。隨著問責方式的不斷改進，問責實踐探索中也逐漸出現(xiàn)了引咎辭職、責令辭職等；在問責程序上，由不規(guī)范逐步走向規(guī)范化軌道。最初問責大多重實體問責，輕程序問責，沒有固定的問責程序，在問責的實踐探索中也逐步向程序的規(guī)范化發(fā)展。

這些探索為推進黨政領導干部問責的制度化、規(guī)范化提供了有益借鑒。

（二）黨政領導干部問責制在實踐運行中存在的問題

《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》、《公務員法》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨黨內監(jiān)督條例(試行)》、《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》和《行政機關公務員處分條例》等法律法規(guī)及一些地方性法規(guī)，對黨政領導干部問責作出了規(guī)定，但從法治建設的角度看，這些規(guī)定明顯存在以下問題：

1.規(guī)定缺乏可操作性

由于這些法律法規(guī)中對問責的規(guī)定過于原則化，導致問責情形發(fā)生時難以尋找到相關規(guī)定啟動問責程序，最終導致問責不了了之。

2.問責對象規(guī)定較窄

由于這些規(guī)定主要是針對行政官員，導致一些本應被問責的黨政官員卻由于沒有相應的明確規(guī)定而沒有被問責。

3.問責程序不夠規(guī)范

由于問責程序不夠明確，決定機關在自由裁量時容易受社會和輿論情緒的牽引，最終導致問責隨意性較大，情緒化色彩較重。

4.問責方式不太明確

由于問責方式的規(guī)定模糊不清，只好以紀律處分代替問責，甚至代替法律責任的追究。

5.問責情節(jié)考慮較少

由于這些規(guī)定對問責“從重從輕”等情節(jié)沒有作出明確的界定，導致問責時上下一般粗，以至于問責結果畸輕畸重，沒有體現(xiàn)“罰當其罪”的要求。

三、提升黨政領導干部問責制法治化水平的思考

2009年6月中共中央、國務院聯(lián)合頒布了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》，標志著我國黨政領導干部的問責全面步入了規(guī)范化、法治化的軌道。主要體現(xiàn)為：一是明確了問責的具體對象?！稌盒幸?guī)定》從黨內法規(guī)和國家行政法規(guī)的角度，專門就黨政領導干部的問責問題作出規(guī)定，適用針對性很強。二是實現(xiàn)了黨政一體化問責?！稌盒幸?guī)定》不僅針對行政領導干部，也針對黨內領導干部的失職瀆職和用人失察、失誤等行為，較好體現(xiàn)了權責一致的法治原則。三是提升了問責規(guī)范化水平?！稌盒幸?guī)定》對問責主體、對象、范圍、方式、情節(jié)和救濟等方面都作了具體而明確的規(guī)定，具有較強的可操作性，體現(xiàn)了“罰當其罪”的法治原則。

《暫行規(guī)定》頒行，適應了依法治國、依法執(zhí)政、依法行政“三位一體”同步推進的要求，加速了推進我國黨政領導干部問責的法治化進程。當然，《暫行規(guī)定》是一部暫行的規(guī)定，在許多地方還應當隨著實踐的發(fā)展、法治化進程的加快而不斷的改進和完善。

1.盡快實現(xiàn)黨政領導干部行政問責制的法制化

所謂法制化就是要逐步實現(xiàn)由黨內、行政問責向法制問責的轉變。我國黨政領導干部問責依據(jù)的大多屬于黨內規(guī)章、國務院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。這些規(guī)范性法律文件不僅法律位階較低，而且適用范圍有限，缺乏必要的權威性和統(tǒng)一性。我國人大及其常委會在未來的法治建設中，應當著手制定關于黨政領導干部問責的統(tǒng)一性法律，比如《問責法》，使其成為與現(xiàn)行《公務員法》效力同等的法律，提升問責的法律層級。而中共中央、國務院應當圍繞《問責法》制定相應的黨政法規(guī)配套實施細則，增強問責制度的可操作性。這里可以借鑒一些國外有關問責的規(guī)定。比如《日本國家公務員倫理規(guī)章》中規(guī)定：公職人員不得接受厲害關系人提供的接待，不得同利害關系者進行娛樂活動、打高爾夫球或者共同旅行等。通過這種不斷提升問責的法律層級和增強問責可操作性相結合的方式，把問責的范圍、情形等具體化、規(guī)范化，從而逐步實現(xiàn)向統(tǒng)一的、全面的法制問責轉變。

2.盡快實現(xiàn)黨政領導干部行政問責制的制度化

制度化就是要逐步實現(xiàn)由同體問責向異體問責的轉變。同體問責，即執(zhí)政黨系統(tǒng)對其黨員干部的問責和行政系統(tǒng)對其行政干部的問責，簡單的說，就是黨委問責黨員、政府問責行政干部。《暫行規(guī)定》主要實行的就是同體問責，走的是自己監(jiān)督自己的路子，難以實現(xiàn)多元化的問責效果。與此相對的異體問責是包括人大、政協(xié)、媒體和社會公眾等廣泛參與和實施的問責?，F(xiàn)今許多問責的實施都是由于媒體的廣泛報道和群眾的反復呼吁而形成的，但缺乏具體的法定操作性；而人大問責是人民代表大會制度的重要內容，其具有深厚的理論基礎和明確的憲法依據(jù)，但問責實踐的為數(shù)較少、積極性不高。所以在未來的法治實踐中，必須從法律法規(guī)層面上擴大問責主體的范圍、落實問責主體的權利義務和細化問責的啟動方式，逐步實現(xiàn)由同體問責向異體問責轉變，從而更好的發(fā)揮問責效果。

3.盡快實現(xiàn)黨政領導干部行政問責制的規(guī)范化

逐步實現(xiàn)由失職瀆職問責向全面問責的轉變。在問責的范圍上，《暫停規(guī)定》主要是針對黨政領導干部失職、瀆職行為進行的問責，卻對一些因為不作為、少作為而造成的不良影響或惡劣后果的行為以及已經或可能違背公共利益、沒有滿足公共期望的行為沒有明確規(guī)定。那么，在今后的法治建設中，就應當進一步的完善問責制度，加大“無為問責”、“績效問責”的力度，逐步實現(xiàn)向全面問責的轉變。

4.盡快實現(xiàn)黨政領導干部行政問責制的程序化

逐步實現(xiàn)問責救濟由“申訴型”向“司法型”轉變。《暫行規(guī)定》中明確賦予了被問責的黨政領導干部對問責決定不服的的救濟權，即“15日內,向問責決定機關提出書面申訴”。但是這種只能向原決定機關提出申訴的救濟方式在實際操作中是否能真正達到救濟的目的呢？這是讓人質疑的。其次，《暫行規(guī)定》并沒有對申訴后決定不服的情況有所涉及，較容易暴露救濟環(huán)節(jié)中的弊端。因此，今后的問責救濟模式設計，就應當充分的發(fā)揮行政復議、行政訴訟等多種行政救濟渠道的作用，由單一的“申訴型”救濟逐漸向“司法型”救濟轉變，窮盡救濟渠道，從法治的角度更加有效的保護被問責官員的合法權益。

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