李煥宏

(中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院 北京 100872)

為應(yīng)對(duì)當(dāng)下自然資源耗竭和環(huán)境破壞的問(wèn)題,黨中央做出了生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署,習(xí)近平總書記提出“劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線”,“不能越雷池一步”的要求。森林是生態(tài)保護(hù)的重點(diǎn),具有凈化空氣、調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、提供木材等多方面的功能。

集體林是山林權(quán)屬于集體所有的森林,分為生態(tài)林和商業(yè)林兩類。南方集體林區(qū)是我國(guó)的主要林區(qū),包括湖南江西、安徽、浙江、福建、廣西、貴州等10省(區(qū)),占我國(guó)約37%的森林面積。南方集體林區(qū)憑借家庭經(jīng)營(yíng)為主體的自由競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和良好自然條件,逐漸取代東北國(guó)有林區(qū)成為木材生產(chǎn)的主力,為長(zhǎng)三角和珠三角的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)大的資源基礎(chǔ)。

1 集體林的采伐限額制度分析

上個(gè)世紀(jì)80年代林業(yè)“三定”初期,剛分到山的林農(nóng)大面積砍伐林木,導(dǎo)致我國(guó)森林蓄積量的嚴(yán)重下降和生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重惡化。在此背景下,1987年重新修訂的《森林法》規(guī)定了森林采伐限額制度,規(guī)定“國(guó)家根據(jù)用材林的消耗量低于生長(zhǎng)量的原則,嚴(yán)格控制森林年采伐量,國(guó)家制定統(tǒng)一的年度木材生產(chǎn)計(jì)劃。年度木材生產(chǎn)計(jì)劃不得超過(guò)批準(zhǔn)的年采伐限額,計(jì)劃管理的范圍由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！贝撕?集體林區(qū)采伐林木必須申請(qǐng)采伐許可證。

1.1 采伐限額制度實(shí)施程序

各地采伐限額制度雖略有差異,但其主要程序一般為限額分配、發(fā)放許可證、伐中監(jiān)督和伐后驗(yàn)收[1]。首先,全民所有的森林和林木,以國(guó)營(yíng)林業(yè)企事業(yè)單位、農(nóng)場(chǎng)、廠礦為單位,集體所有的森林和林木以縣為單位,提出本單位年采伐限額的建議指標(biāo),逐級(jí)上報(bào),經(jīng)匯總平衡并審核后,報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),并抄送林業(yè)部。年采伐限額一經(jīng)批準(zhǔn)下達(dá),便成為編制年度木材生產(chǎn)計(jì)劃和申請(qǐng)采伐的依據(jù)。超過(guò)限額采伐量,或者濫發(fā)許可證,都屬違法行為。采伐蓄積一定量以上的山場(chǎng),當(dāng)?shù)亓謽I(yè)站實(shí)行伐中監(jiān)督。采伐結(jié)束后,由當(dāng)?shù)亓謽I(yè)站進(jìn)行伐后驗(yàn)收。

1.2 采伐限額執(zhí)行存在的問(wèn)題

(1)超限額采伐較為普遍。超額砍伐現(xiàn)象的存在使得限制額度采伐的政策并沒有起到應(yīng)有的效果,有的林場(chǎng)更因長(zhǎng)期超限額采伐導(dǎo)致可開采的森林資源耗盡而被迫停產(chǎn)。

(2)林業(yè)砍伐灰色空間大。采伐指標(biāo)由地方政府官員分配,具體執(zhí)行又涉及林業(yè)區(qū)主管人員,“關(guān)系戶”得到了政策和監(jiān)管上的優(yōu)待;沒有指標(biāo)的林戶看著樹腐爛都不能砍伐,去申請(qǐng)指標(biāo)又因?yàn)榭傤~限制等原因被林業(yè)當(dāng)局推脫[2]。

(3)山上管理不嚴(yán),源頭消耗失控。采伐林木必須申請(qǐng)采伐許可證,并按規(guī)定的地點(diǎn)、面積、樹種,數(shù)量進(jìn)行采伐。但基層林業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)不健全,管理人員少,實(shí)際是山上無(wú)人管,無(wú)證采伐、批少砍多現(xiàn)象十分普遍。

(4)森林資源的建檔立案沒有落到實(shí)處。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)森林資源檔案大多數(shù)尚未建立,由于家底不清,導(dǎo)致有資源的無(wú)采伐指標(biāo),有采伐指標(biāo)的無(wú)樹砍,引起采伐證的非法買賣,管理秩序混亂。

1.3 采伐限額造成的經(jīng)濟(jì)損失

林木是長(zhǎng)期投資,初期投入大,收益慢,限額采伐制度打亂了收獲時(shí)間。林業(yè)經(jīng)營(yíng)者不能根據(jù)市場(chǎng)的變化去決定自己投資經(jīng)營(yíng)的林木的生產(chǎn),而是由行業(yè)主管控制。限額采伐制度的實(shí)施,使商品林生產(chǎn)企業(yè)的自由采伐權(quán)受到限制,經(jīng)營(yíng)者缺乏必要的自主權(quán),影響其對(duì)木材市場(chǎng)的靈活響應(yīng),不能根據(jù)市場(chǎng)需求和價(jià)格變動(dòng)來(lái)決定采伐的數(shù)量和時(shí)間,決定是否更新樹種,增加了商品林投資回籠的風(fēng)險(xiǎn),抑制了市場(chǎng)活躍度。中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭鳳田指出“采伐指標(biāo)不除,林改難興。如果說(shuō)保護(hù),則是保護(hù)了林業(yè)主管部門的既得利益?！?/p>

2 國(guó)外林業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)介紹

國(guó)外林業(yè)管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的特點(diǎn)是盡量把林業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)下放,使擁有更多信息的群體掌握處置權(quán),如地方林業(yè)協(xié)會(huì)、社區(qū)以及生產(chǎn)合作社。包括印度、泰國(guó)、菲律賓、加納等亞洲國(guó)家以及非洲、美洲的很多國(guó)家都發(fā)展起了適應(yīng)本國(guó)林業(yè)特點(diǎn)的社區(qū)組織[3]。社區(qū)成員關(guān)系較為緊密,交易成本較小,內(nèi)部有較強(qiáng)的道德約束力,方便進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度。隨著信息技術(shù)的發(fā)展和全民學(xué)習(xí)的普及,新時(shí)期的社區(qū)組織已擺脫了知識(shí)技能的局限,逐漸成為基層科學(xué)管理的重要力量。此外,日本的森林組合模式也值得借鑒[4]。依照2010年的數(shù)據(jù),日本57.92%的森林由私人所有,森林組合是一定區(qū)域內(nèi)森林所有者的集合體。森林所有者按其出資多少獲得相匹配的收益,成員一人一票選出管理者。森林組合發(fā)揮了指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買經(jīng)營(yíng)材料、銷售林產(chǎn)品、幫助融資等多方面的功能。日本森林組合解決了小規(guī)模林主難以解決的運(yùn)輸、病蟲害防治等問(wèn)題,進(jìn)行市場(chǎng)預(yù)判和經(jīng)銷指導(dǎo),推動(dòng)了林業(yè)商品供銷鏈條,用規(guī)模效應(yīng)減少了成本和風(fēng)險(xiǎn)。

3 建議

國(guó)家設(shè)定生態(tài)紅線、森林紅線是促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展,不能單方面理解為“禁止開發(fā)”?！安稍L限額”制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想的遺留,且有一定的風(fēng)險(xiǎn)淪為林業(yè)管理部門行使不正當(dāng)權(quán)力的手段。限額采伐管理導(dǎo)致需求與供應(yīng)的不對(duì)應(yīng)、超伐偷伐、管理成本過(guò)高等問(wèn)題也促使我們思考林業(yè)管理的新思路?；谥袊?guó)現(xiàn)有問(wèn)題,借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),本文建議:①建立多級(jí)森林檔案盡快建立多級(jí)森林資源檔案,注明林權(quán)單位、承包戶主、林種、林齡、地點(diǎn)、面積或株數(shù)、蓄積、采伐時(shí)間、采伐面積和造林更新等情況。②建立地方聯(lián)合組織,基于村民自治和合作社等既有組織,實(shí)行“群防群治”,解決當(dāng)前林木采伐現(xiàn)場(chǎng)無(wú)人監(jiān)督檢查的問(wèn)題。③穩(wěn)定承包責(zé)任制,使群眾消除政策變動(dòng)造成經(jīng)濟(jì)損失的顧慮,自覺地愛林、護(hù)林。④統(tǒng)一采伐時(shí)間,為方面監(jiān)管,每周固定兩天的伐木期,其余時(shí)間禁止上山,以便護(hù)林員集中時(shí)間上山檢查監(jiān)督。

[1]徐秀英,馬天樂,劉俊昌.南方集體林區(qū)林權(quán)制度改革研究[J].林業(yè)科學(xué),2006(08):121-129.

[2]鄭宇.淺議林農(nóng)參與市場(chǎng)的幾個(gè)障礙[J].中國(guó)市場(chǎng),2008(44):19-20.

[3]楊從明.關(guān)于社區(qū)林業(yè)在中國(guó)發(fā)展的再認(rèn)識(shí)[J].林業(yè)與社會(huì),2004(02):1-7.

[4]張於倩,王玉芳.日本民有林政策對(duì)我國(guó)發(fā)展非公有制林業(yè)的啟示[J].綠色中國(guó),2004(08):49-51.