尚真宇

（遼寧省水利廳水政監(jiān)察局 遼寧 沈陽(yáng) 110003）

隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，水利事業(yè)也進(jìn)入了一個(gè)嶄新的發(fā)展階段，在依法治國(guó)方略的不斷深入推進(jìn)下，現(xiàn)階段對(duì)依法治水的要求也越來(lái)越高，加強(qiáng)水行政執(zhí)法體系建設(shè)，已成為水利發(fā)展的重要課題。完善水行政執(zhí)法體系的根本就是要著力推進(jìn)基層水行政執(zhí)法工作。然而，通過(guò)下基層深入開(kāi)展調(diào)研，不難發(fā)現(xiàn)，基層水行政執(zhí)法體系仍待完善，執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全、人員編制不規(guī)范等問(wèn)題仍制約著基層水行政執(zhí)法工作的有效開(kāi)展。筆者通過(guò)對(duì)沈陽(yáng)市康平縣、蘇家屯區(qū)及其下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村的實(shí)地走訪調(diào)研，深入了解了基層水行政執(zhí)法現(xiàn)狀，并由此展開(kāi)了如何推進(jìn)基層水行政執(zhí)法工作的思考。

1 沈陽(yáng)市康平縣、蘇家屯區(qū)基層水行政執(zhí)法工作面臨的突出問(wèn)題

（1）涉河違法活動(dòng)時(shí)有發(fā)生，基層河道執(zhí)法工作難度大。

通過(guò)對(duì)沈陽(yáng)市康平縣、蘇家屯區(qū)有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道進(jìn)行走訪和調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其轄區(qū)內(nèi)涉河違法活動(dòng)時(shí)有發(fā)生，尤其是河道砂石資源較為豐富的地區(qū)，均不同程度的存在著破壞河道、亂采濫挖現(xiàn)象，且屢禁不止。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）水利站工作人員雖能較早發(fā)現(xiàn)相關(guān)違法行為，但由于工作人員無(wú)執(zhí)法權(quán)，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的涉河違法行為僅能勸阻或進(jìn)行舉報(bào)，而縣區(qū)水利部門(mén)雖有執(zhí)法權(quán)，卻遠(yuǎn)水解不了近渴，執(zhí)法的實(shí)效性受到限制。例如：蘇家屯區(qū)姚千街道，其轄區(qū)內(nèi)的界河北沙河時(shí)有破壞河道、非法采砂等活動(dòng)，街道水利工作人員發(fā)現(xiàn)后雖能出面干涉，但由于沒(méi)有執(zhí)法資格，只能對(duì)其進(jìn)行勸說(shuō)或向上級(jí)水利部門(mén)舉報(bào)，而區(qū)水政執(zhí)法人員趕赴現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，違法人員和設(shè)備早已撤走，致使無(wú)法對(duì)其進(jìn)行查處；又如：位于蘇家屯區(qū)渾河王綱大橋上游段，非法采砂時(shí)有發(fā)生，隨著地方水利部門(mén)加大打擊力度，一些人采取化整為零的方式，用自家小型設(shè)備進(jìn)入河道盜采砂石，開(kāi)采手段由常見(jiàn)的機(jī)械設(shè)備挖掘改為用鍬挖，運(yùn)輸方式也由原有的大型裝載車(chē)輛改為用小馬車(chē)、三輪車(chē)分散運(yùn)輸，這些行為破壞了河道生態(tài)環(huán)境、給水利工程安全造成了隱患，同時(shí)也給打擊非法采砂工作帶來(lái)了困難。市、區(qū)水政及公安部門(mén)雖多次采取行動(dòng)，但由于這種盜采方式采挖量不大，且取證監(jiān)管困難，執(zhí)法人員也只能采取制止、驅(qū)趕等方式，一般難以對(duì)設(shè)備進(jìn)行查扣或?qū)Ξ?dāng)事人進(jìn)行處罰。

（2）人為侵占、破壞農(nóng)村水利工程設(shè)施行為較為普遍，基層水政執(zhí)法人員少，工作任務(wù)重。

為發(fā)展農(nóng)田基本建設(shè)，沈陽(yáng)市康平縣、蘇家屯區(qū)近幾十年來(lái)興建了大量的農(nóng)田水利工程，但由于長(zhǎng)期以來(lái)群眾對(duì)水利工程設(shè)施保護(hù)意識(shí)淡薄，工程設(shè)施缺乏日常監(jiān)管，致使人為破壞泵站設(shè)施、侵占農(nóng)田排水溝道等行為較為普遍，農(nóng)村水利工程管理保護(hù)和執(zhí)法難度大。例如：康平縣北三家子街道易澇耕地較多，轄區(qū)內(nèi)設(shè)有5個(gè)排灌站，9條排干，930余條農(nóng)田排水溝道。由于連年干旱，排水溝道久未使用，很多溝道被人為填平種植作物，致使農(nóng)田喪失了設(shè)計(jì)排澇能力；更有甚者，受利益驅(qū)使，對(duì)泵站等水利設(shè)施進(jìn)行破壞、偷盜，給國(guó)家造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，每年汛期，縣、街道兩級(jí)均需投入大量財(cái)力、人力用于排水溝道的清淤和泵站等水利設(shè)施的維修；再如：蘇家屯區(qū)農(nóng)業(yè)種植以水稻為主，轄區(qū)內(nèi)兩個(gè)灌區(qū)設(shè)計(jì)灌溉面積達(dá)30萬(wàn)畝，近年來(lái)部分人受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，水田改旱田，原有灌溉設(shè)施閑置后，缺乏保護(hù)，也受到不同程度的破壞嚴(yán)重；除此之外，農(nóng)村非法占河占灘、破壞河道防洪工程現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，給防洪安全埋下了隱患。由于農(nóng)村水利工程分布廣、在缺乏日常管理的情況下，一些群眾法律意識(shí)薄弱，部分人覺(jué)得“法不責(zé)眾”，所以打起了水利工程設(shè)施的主意，而縣區(qū)級(jí)執(zhí)法人員相對(duì)較少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人力有限，對(duì)水利工程的管理保護(hù)和執(zhí)法工作難度大，水政執(zhí)法工作難以順利開(kāi)展。

2 兩縣區(qū)基層水行政執(zhí)法工作存在問(wèn)題的原因

（1）水行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)及職能尚未建立健全。

一是縣區(qū)級(jí)水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)不健全，水行政執(zhí)法專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量薄弱有的水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)與水資源辦等部門(mén)合署辦公，仍為自收自支單位，需兼顧水資源費(fèi)征收等業(yè)務(wù)，削弱了水行政執(zhí)法工作。二是兩縣區(qū)下轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均沒(méi)有水行政執(zhí)法職能，水行政執(zhí)法工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面成為空白。三是村級(jí)水利工程、設(shè)施缺乏日常監(jiān)督管理人員，且未建立有效的水事違法行為舉報(bào)機(jī)制。

（2）打擊非法采砂存在法律空缺，水利、公安聯(lián)合執(zhí)法模式有待進(jìn)一步探索。

根據(jù)現(xiàn)行的水法規(guī)與刑法，目前還沒(méi)有對(duì)非法采砂行為的明確界定，即沒(méi)有定罪量刑的明確標(biāo)準(zhǔn)。按照《水法》規(guī)定，水行政處罰額度的上限是10萬(wàn)元，而這個(gè)額度比較非法采砂獲得的暴利相差甚遠(yuǎn)，根據(jù)“一事不再罰”原則，執(zhí)法主體對(duì)相對(duì)人的同一個(gè)違法行為僅能進(jìn)行一次處罰，相對(duì)人若繳納完罰款，更有可能變本加厲地進(jìn)行非法開(kāi)采，以彌補(bǔ)其“損失”，獲得更多的非法利潤(rùn)。如公安機(jī)關(guān)介入打擊非法采砂后，也面臨著犯罪行為調(diào)查取證困難、盜采量難以認(rèn)定等問(wèn)題，而基層水利和公安部門(mén)相互協(xié)作配合的機(jī)制也尚未健全，有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（3）巨大的砂石需求量和相對(duì)較小的違法成本助長(zhǎng)了非法采砂行為的滋生。

自2005年沈陽(yáng)市渾河乃至全境河道實(shí)施禁采以來(lái)，采砂設(shè)備均已被清出河道，2011年起遼寧省又先后開(kāi)展了一系列河道采砂專(zhuān)項(xiàng)整治活動(dòng)，河道非法采砂現(xiàn)象得到了一定遏制。但由于目前建筑市場(chǎng)砂石需求量巨大，砂石價(jià)格高漲，面對(duì)眼前豐富的砂石資源，若砂石經(jīng)營(yíng)者舍近求遠(yuǎn)，從外地砂場(chǎng)引進(jìn)砂石，其“守法成本”很高；而在非法盜采者看來(lái)，非法采砂獲利大，“違法成本”又相對(duì)較低，受利益驅(qū)使，河道非法采砂活動(dòng)時(shí)有發(fā)生。

（4）水行政執(zhí)法人員不足，水利法律法規(guī)普及、宣傳及農(nóng)村水利工程設(shè)施日常保護(hù)監(jiān)督工作薄弱。

加強(qiáng)水法律法規(guī)在基層的普及、宣傳工作是水行政執(zhí)法工作深入開(kāi)展的先決條件；不斷壯大隊(duì)伍、增強(qiáng)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平，是水行政執(zhí)法工作順利開(kāi)展的重要保障；對(duì)水利工程設(shè)施加強(qiáng)日常監(jiān)督保護(hù)是基層水行政執(zhí)法工作有序開(kāi)展的重要基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于體制、機(jī)制不健全，缺乏足夠的基層執(zhí)法人員和對(duì)水利工程設(shè)施有效的保護(hù)監(jiān)督，缺少對(duì)水法律法規(guī)必要的普及、宣傳，致使基層群眾水利法律意識(shí)淡薄，涉水違法行為難以得到有效控制。

3 對(duì)加強(qiáng)相關(guān)基層水行政執(zhí)法工作的幾方面建議

各級(jí)水行政主管部門(mén)始終應(yīng)堅(jiān)持依法治水，并全面貫徹水利法律法規(guī)，從上到下逐步理順?biāo)?zhí)法機(jī)構(gòu)，不斷增強(qiáng)執(zhí)法人員素質(zhì)，提高執(zhí)法水平。

3.1 對(duì)省級(jí)水行政主管部門(mén)建議

一是建議省級(jí)水行政主管部門(mén)盡快出臺(tái)河道采砂相關(guān)管理辦法，制定科學(xué)合理的執(zhí)法流程和量刑依據(jù)，有效打擊河道非法采砂行為，維護(hù)河道管理秩序。二是隨著各地遼寧省江河流域公安機(jī)構(gòu)的逐步建立，應(yīng)積極探索水利與公安部門(mén)科學(xué)的聯(lián)合執(zhí)法模式，明確職責(zé)分工及取證方式方法等，保障執(zhí)法效力。三是爭(zhēng)取財(cái)政支持，每年列專(zhuān)項(xiàng)資金用于水行政執(zhí)法及全省水行政執(zhí)法隊(duì)伍、基層水利保護(hù)監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)等相關(guān)工作。

3.2 對(duì)市級(jí)水行政主管部門(mén)的建議

一方面對(duì)于轄區(qū)內(nèi)砂石資源較為豐富且有疏浚需求的河道，應(yīng)根據(jù)上級(jí)統(tǒng)一要求編制河道采砂規(guī)劃，劃定可采區(qū)、禁采區(qū)及保留區(qū)，制定科學(xué)的年度開(kāi)采計(jì)劃，對(duì)河道內(nèi)砂石進(jìn)行合理開(kāi)采，增加非稅收入，減輕河道管理及執(zhí)法壓力；另一方面應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)河道日常監(jiān)督管理，加大打擊非法采砂工作力度，疏堵結(jié)合，保障河道采砂能夠沿著依法、科學(xué)、有序的方向發(fā)展。

3.3 對(duì)相關(guān)縣區(qū)水行政主管部門(mén)的建議

建議相關(guān)縣區(qū)應(yīng)根據(jù)自身情況，設(shè)置獨(dú)立的水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，根據(jù)工作需要，增加人員編制及經(jīng)費(fèi)投入，人員全部納入財(cái)政全額撥款，強(qiáng)化人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)基層水法律法規(guī)宣傳工作。應(yīng)積極爭(zhēng)取財(cái)政資金，每年用于水行政執(zhí)法相關(guān)工作。應(yīng)盡快建立水政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與公安部門(mén)協(xié)調(diào)配合、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。另外，縣區(qū)水行政主管部門(mén)應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）水利執(zhí)法工作實(shí)際需求，與其共同研究落實(shí)水利站具備水行政執(zhí)法職能等問(wèn)題。

3.4 對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的具體建議

相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在設(shè)立水利站的同時(shí)，每個(gè)水利站應(yīng)至少選派兩名工作人員接受相關(guān)執(zhí)法培訓(xùn)，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)水政監(jiān)察員，專(zhuān)職負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)水行政執(zhí)法工作，擔(dān)負(fù)轄區(qū)監(jiān)督、執(zhí)法職責(zé)。

3.5 村級(jí)水利工程設(shè)施的保護(hù)監(jiān)督的具體建議

應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村水利工程設(shè)施的日常監(jiān)督保護(hù)工作，建議對(duì)現(xiàn)有村級(jí)水管員加強(qiáng)水行政執(zhí)法培訓(xùn)，明確其監(jiān)督保護(hù)責(zé)任，負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)水利工程設(shè)施進(jìn)行日常監(jiān)督保護(hù)，保障暢通的信息反饋渠道，對(duì)破壞、侵占水利工程設(shè)施的違法行為能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)、勸阻并上報(bào)。

[1]遼寧省水利廳.遼寧省水政執(zhí)法體系規(guī)劃[R].2012.