張艷娥

(西安財經(jīng)學院，陜西 西安710100)

十八大報告首次提出“健全社會主義協(xié)商民主制度”，強調(diào)“要完善協(xié)商民主制度和工作機制，深入進行專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，積極開展基層民主協(xié)商，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。把協(xié)商民主作為推進中國民主政治建設的一個方面單獨成段地正式寫進黨代會報告，這還是第一次。社會主義協(xié)商民主是國家基本制度層面上的民主形式和制度安排，其健全和發(fā)展對于完善中國特色社會主義制度體系、推進政治體制改革具有重要的影響和作用。

一、協(xié)商民主在中國政治實踐中的發(fā)展及理論提煉過程

協(xié)商民主作為中國特色民主的重要形式和內(nèi)容由來已久，早在新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨就對協(xié)商民主進行了探討與實踐，在同其他黨派團體的合作中形成了協(xié)商民主思想和黨派間協(xié)商實踐。中華人民共和國成立，正式確立了中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，協(xié)商民主制度得到實施。改革開放后，在黨的政治生活以及政治文明建設實踐中，開始越來越多的注重協(xié)商民主的理論發(fā)展。十三大報告就明確提出要“健全社會協(xié)商對話制度”，“正確處理和協(xié)調(diào)各種不同的社會利益和矛盾，是社會主義條件下的一個重大課題。各級領導機關的工作，只有建立在傾聽群眾意見的基礎上，才能切合實際，避免失誤”。［1］同時提出，“要進一步發(fā)揮現(xiàn)有協(xié)商對話渠道的作用，注意開辟新的渠道”。［1］

在隨后的政治實踐中，探討協(xié)商民主的制度化建設成為一種方向。2007年《中國的政黨制度》白皮書中對中國多黨合作政治協(xié)商制度的功能價值進行了全面深刻的分析。2011年中辦16號文件《中共政協(xié)全國委員會黨組“關于中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見”貫徹落實情況的報告》中正式提出“社會主義協(xié)商民主”的科學概念。黨的十八大對“社會主義協(xié)商民主制度化”的思想論斷，是我們黨深入思考中國特色社會主義民主政治發(fā)展的合理邏輯，是對我國民主政治制度創(chuàng)新深思熟慮的結果。

二、正確把握社會主義協(xié)商民主的基本內(nèi)涵

從運行層次看，社會主義協(xié)商民主涉及三個層面:一是協(xié)商主體，多元性、基本利益一致性、平等性是社會主義協(xié)商主體的基本特點。二是協(xié)商渠道。國家政權機關中人代會運行中的協(xié)商，人民政協(xié)參政議政、民主監(jiān)督協(xié)商以及基層政府與社會溝通等是中國社會主義格局中協(xié)商民主的主要渠道。三是協(xié)商內(nèi)容。2004年《中國人民政治協(xié)商會議章程》中指出“國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題”都是人民政治協(xié)商的涵蓋內(nèi)容，當然實踐中不同層級的協(xié)商在內(nèi)容上會有所區(qū)別。

從制度體系構成角度看，應重點把握三點:一是區(qū)分“制度”與“形式”的關系。作為民主的一種形式，協(xié)商民主與選舉民主一樣都是為實現(xiàn)人民當家作主的人民民主而服務的。作為制度，協(xié)商民主同時是中國特色社會主義基本政治制度的重要組成部分，這是十八大把社會主義協(xié)商民主和制度建設聯(lián)系起來講的重要考慮。二是區(qū)分“協(xié)商民主制度”與“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度”的關系。十八大報告中提出“健全社會主義協(xié)商民主制度”是比多黨合作和政治協(xié)商制度涵蓋范圍更廣的概念，是一個包含多層次、多領域、多渠道的制度體系。三是準確把握協(xié)商民主的社會主義性質(zhì)。社會主義語境中的協(xié)商民主基于其立足的經(jīng)濟基礎、制度體系框架的不同，具有自身獨特的特點。從協(xié)商民主的主體、形式、制度、途徑等方面與西方協(xié)商民主制度都存在很大的差異。

三、協(xié)商民主制度化建設在中國政治格局中具有重要價值

1.健全協(xié)商民主制度是中國社會主義民主政治自我完善的重要機制?！吧鐣髁x民主的本質(zhì)是人民當家作主，協(xié)商民主充分體現(xiàn)了社會主義民主的真實性、廣泛性、包容性”。［2］隨著改革開放的深入發(fā)展，我國社會經(jīng)濟結構發(fā)生了深刻變化，出現(xiàn)了多種經(jīng)濟成分、分配方式、就業(yè)形式，存在著多階層、多黨派、多民族、多宗教的格局，人們的思想活動表現(xiàn)為獨立性、選擇性、多變性和差異性，在價值取向和行為方式方面趨于復雜化。在這種情況下，我們首先需要高度重視選舉民主的發(fā)展，我國選舉民主的現(xiàn)有框架還不能充分滿足人民的新期待。但是單一選舉民主是不夠的，單純選舉民主具有重程序、輕結果等內(nèi)在弊端，協(xié)商民主形式能很好地彌補其不足。黨的十八大報告提出“健全社會主義協(xié)商民主制度”，把協(xié)商民主作為推進中國特色社會主義民主政治發(fā)展的重要方面和社會主義民主政治建設的重要內(nèi)容，這是一種有遠見的設計安排。協(xié)商民主與選舉民主的互補互促、協(xié)調(diào)分工，是中國特色社會主義民主政治的合理路徑選擇，也使黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一的中國民主實踐有了切實有效的制度基礎和運行機制。

2.健全協(xié)商民主制度將為中國的民主化發(fā)展釋放出更多的參與空間。公民有序的政治參與是社會主義民主的核心內(nèi)容。今天的社會發(fā)展需要國家在承認利益多樣化的前提下，對經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要問題和人民群眾關心的熱點、難點問題進行協(xié)商討論，在協(xié)商中深化認識，增進理解，形成共識。以黨內(nèi)民主為核心，以選舉民主和協(xié)商民主為兩翼，以基層民主為補充，這種自上而下與自下而上相結合的民主路徑必將極大地開辟中國社會主義民主政治的發(fā)展空間。十八大報告將“健全社會主義協(xié)商制度”單獨成段，在高度上是超越以往黨代會文件將協(xié)商民主發(fā)展限定于人民政協(xié)這一框架內(nèi)慣例的，實際上是進一步強調(diào)協(xié)商民主作為人民民主的基本形式和基本制度載體的判斷。

3.健全協(xié)商民主制度有利于提高黨的領導水平和執(zhí)政水平，實現(xiàn)決策的民主化。協(xié)商民主是實現(xiàn)黨的領導的重要形式，寓領導于協(xié)商之中是中國共產(chǎn)黨的一個重要的領導經(jīng)驗。隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的推進，黨所處的地位和環(huán)境、肩負的歷史任務都發(fā)生了新的變化。為了適應這些變化，必須提高黨的領導方式和執(zhí)政水平，堅持依法執(zhí)政，保證國家權力嚴格依法運作。協(xié)商民主可以成為改革和完善執(zhí)政黨領導方式的重要利器。通過健全協(xié)商民主制度，形成權力運行制約和監(jiān)督體系，實現(xiàn)有權必有責、用權受監(jiān)督、失職要問責、違法要追究的制度，保證人民賦予的權力始終為人民謀利益，可以使黨的執(zhí)政水平得到進一步提高。

四、中國社會主義協(xié)商民主制度實踐的運行層次

1.作為政體組織原則的協(xié)商民主。從新中國國家政治產(chǎn)生與運行的內(nèi)在邏輯看，協(xié)商民主是國家政體的重要組織原則，由此它也是中國政體得以完善的關健。民主革命時期，中國共產(chǎn)黨進行了多次國共合作的努力并且在陜甘寧邊區(qū)實行了“三三制”的制度創(chuàng)新;新中國建立前后，中國共產(chǎn)黨始終堅持領導和團結各階級力量，民主協(xié)商，共建國家;1954年人民代表大會制度組建起來后，中國共產(chǎn)黨正確分析了多黨派協(xié)商的重要政治價值，將共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度作為中國基本的政治制度加以保留并完善。正如有研究者所指出的“共產(chǎn)黨領導下的多階級團結與聯(lián)合，是中國共和政治的社會基礎與結構形式”。［3］從政治運行的廣義視域看，中國政治實踐中各項根本國家政治制度運行中，都深刻蘊含著協(xié)商民主的原則:在政黨組織的空間，民主集中式協(xié)商被作為黨的基本組織原則來把握;在國家制度的空間，民主集中式協(xié)商也是政體的基本組織與運行原則?？梢哉f，中國社會主義政治基本制度框架一開始就是某種協(xié)商型的民主政治，協(xié)商民主是國家政體組織的基本原則，也是中國社會主義民主制度完善發(fā)展的初始性“路徑依賴”。

2.合作型政黨關系間的協(xié)商民主。我國黨際間協(xié)商目前的制度框架最為完整，其完善發(fā)展是健全我國協(xié)商民主制度的主渠道。作為國家制度層面的制度平臺，政治協(xié)商制度必然會在決策過程中的信息聚合、慎重討論、溝通交流、政策表達等各方面發(fā)揮關鍵作用。黨際協(xié)商機制是在歷史中形成并在實踐中得以發(fā)展的。新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨和各黨派人士平等協(xié)商、共商國是，確立了黨際協(xié)商的基本雛形。1949年，新政協(xié)會議召開，進而《中國人民政治協(xié)商會議章程》、《省、市各界代表會議協(xié)商委員會組織通則》等文件相繼頒布，標志著黨際協(xié)商制度的正式確立和鞏固。改革開放后，中國共產(chǎn)黨進一步加強了對黨際協(xié)商民主的制度化建構。

3.執(zhí)政黨內(nèi)部的協(xié)商民主。中國共產(chǎn)黨九十多年發(fā)展進程中在民主集中制的組織原則下，對黨內(nèi)民主、黨內(nèi)協(xié)商進行了不懈的探索，形成了良好傳統(tǒng)。周恩來在人民政協(xié)第一次會議報告中指出:從新民主主義開始，黨就形成了黨內(nèi)決策首先要建立在黨內(nèi)高度共識的基礎之上，即“會前經(jīng)過多方協(xié)商和醞釀，使大家都對要討論決定的東西事先有個認識和了解，然后再拿到會議上去討論決定，達成共同的協(xié)議”。［4］P129新中國成立后，中國共產(chǎn)黨以延安民主實踐為范本，對黨內(nèi)協(xié)商民主進行了初步的制度設計。十三屆四中全會后，中央逐步頒發(fā)了一系列健全黨內(nèi)民主的文件，逐漸完善黨內(nèi)協(xié)商的制度體系。發(fā)展黨內(nèi)協(xié)商民主有利于提高黨的決策水平，是黨的決策民主化、科學化與高效化的重要保障。目前黨內(nèi)協(xié)商民主發(fā)展較早，也已漸成體系，但在新的情況下還需要繼續(xù)加以完善。

4.社會治理層面的協(xié)商民主。社會治理層面的協(xié)商是一種黨群間協(xié)商機制，也可以看作是國家與社會間的協(xié)商機制。在黨的十三大報告中創(chuàng)造性地提出“建立社會協(xié)商對話制度的基本原則，是發(fā)揚‘從群眾中來、到群眾中去’的優(yōu)良傳統(tǒng)，提高領導機關活動的開放程度，重大情況讓人民知道，重大問題經(jīng)人民討論。當前首先要制定關于社會協(xié)商對話制度的若干規(guī)定，明確哪些問題必須由哪些單位、哪些團體通過協(xié)商對話解決。對全國性的、地方性的、基層單位內(nèi)部的重大問題的協(xié)商對話，應分別在國家、地方和基層三個不同的層次上展開?！保?］十三大報告對社會協(xié)商對話制度的構想是想開辟出一個相對獨立的社會性協(xié)商制度體系，試圖在公共事務領域?qū)Σ煌?、意見和要求進行協(xié)調(diào)，以保障國家的治理和社會的秩序。90年代后，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和發(fā)展，十三大所表達的開發(fā)社會性協(xié)商資源的政治主張，在具體的政治建設中以各種不同的方式得到逐步的實踐。主要表現(xiàn)為聽證制度、民情懇談會、民主懇談會、民主理財會、居民論壇、鄉(xiāng)村論壇、民主聽證、議政會、參與式預算制度等為表現(xiàn)形式的基層協(xié)商制度等。十八大報告指出，社會主義民主協(xié)商制度要做到“就經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協(xié)商”，這就要求我們要以協(xié)商程序建設來保障各群體順暢的利益表達權利，以協(xié)商監(jiān)督來體現(xiàn)以人為本，做出公正的政策決策，形成政府與公民間協(xié)商、透明、回應、問責的善治局面。

五、健全社會主義協(xié)商民主制度的可行性路徑

1.要準確把握十八大關于“健全協(xié)商民制度”相關論述的精神實質(zhì)。黨的十八大明確提出了要“健全社會主義協(xié)商民主制度”，并規(guī)定了制度建設的方向、領域和渠道，對健全協(xié)商民主制度作了全面的部署。從地位上講，“健全社會主義協(xié)商民主制度”是我國政治體制改革的重要任務，需要我們準確把握;從主要路徑看是“完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，依靠制度建設保證協(xié)商民主;從健全渠道看，推進協(xié)商民主的制度渠道主要從四個方面去展開:一是國家政權機關，二是政協(xié)組織，三是黨派團體，四是基層民主，并且要“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道的作用”。十八大報告對社會主義協(xié)商民主制度化的相關論斷是高屋建瓴的，需要我們?nèi)姘盐蘸屠斫猓@樣才不會在理論研究和實踐探索中偏廢任何一個方面。

2.要將協(xié)商民主制度建設放在當代中國政治發(fā)展與社會主義事業(yè)的整體格局中去理解。協(xié)商民主制度建設不是孤立的，它必然與中國特色社會主義政治建設、經(jīng)濟建設、文化建設、社會建設以及生態(tài)文明建設密切聯(lián)系在一起。只有這樣，我們才能夠理解協(xié)商民主制度建設為什么能夠有助于實現(xiàn)黨的領導、依法治國與人民當家作主的有機統(tǒng)一。首先，要將健全協(xié)商民主制度與促進選舉民主的發(fā)展結合在一起來認識，搞好社會主義民主建設的頂層性設計。其次，要將健全協(xié)商民主制度與理順政黨、權力機關、政府組織的關系結合在一起分析，如何將協(xié)商納入決策程序?如何讓黨內(nèi)協(xié)商民主的成果通過法定程序成為國家意志?如何靈活設計協(xié)商程序使得人民代表會議制度與政治協(xié)商制度實現(xiàn)更深度的融合互補?等等。再次，要將健全協(xié)商民主制度與完善基層民主結合起來，以協(xié)商民主制度化化解當前基層民主政治實踐的困境，健全社會協(xié)商對話機制的渠道、途徑、手段等。另外，將協(xié)商民主建設與政府職能轉變結合在一起分析。中國協(xié)商民主制度的健全有助于實現(xiàn)民主監(jiān)督并推進法治政府、責任政府、服務型政府的建設。

3.健全協(xié)商民主制度需要不斷完善各種協(xié)商民主的形式，豐富協(xié)商民主的內(nèi)容，鍛煉公民協(xié)商民主的能力。近年來各地在基層協(xié)商民主實踐中體現(xiàn)了人民群眾的首創(chuàng)精神，例如廣東省2011年頒發(fā)了《中共廣東省委政治協(xié)商規(guī)程》，浙江溫嶺等地還出臺了《參與式預算實施辦法》和《立法聽證辦法》等。這些制度措施，奠定了發(fā)展中國特色社會主義協(xié)商民主制度的基礎性工程。另外，在網(wǎng)絡空間以論壇、博客、微博客為載體的大眾網(wǎng)絡協(xié)商民主對國家治理和社會事務進行了廣泛參與和協(xié)商監(jiān)督，一些網(wǎng)站和相關管理機構也在立法和規(guī)范規(guī)則制定方面做了許多建設性工作。但是，這些還是遠遠不夠的?？偨Y既有的協(xié)商實踐經(jīng)驗、發(fā)展具體的程序機制、形成權威性的規(guī)則、完善制度文本，這些多層次的努力都是需要協(xié)調(diào)共進的。同時，協(xié)商民主必須依托公民公共性文化和空間的支撐。發(fā)展公民社會、培育社會主義協(xié)商民主文化是發(fā)展社會主義協(xié)商民主的重要基礎。

［1］中共中央文獻研究室編.十三大以來重要文獻選編上冊［M］.人民出版社，1991.第43、44頁.

［2］賈慶林.健全社會主義協(xié)商民主制度為全面建成小康社會廣泛凝聚智慧和力量［J］.求是，2012(23).

［3］林尚立.人民共和與統(tǒng)一戰(zhàn)線:中國共產(chǎn)黨建設國家的政治方略［J］.經(jīng)濟社會體制比較，2011(4).

［4］周恩來.周恩來統(tǒng)一戰(zhàn)線文選［M］.北京:人民出版社，1984.