黃雪嬌

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢430072)

現(xiàn)代社會是由不同目標(biāo)、不同利益、不同立場和觀點的主體構(gòu)成的多元化社會。由于利益的多元化，社會主體在追求各自的目標(biāo)、滿足自身需求時不可避免地會出現(xiàn)矛盾沖突，因此糾紛具有不可避免性。但從整個社會的發(fā)展來看，糾紛的存在并不是只有消極作用，低暴力、高頻度的沖突能夠“清潔社會空氣”［1］。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國正從傳統(tǒng)一元化社會向多元化社會邁進(jìn)，不同主體之間的利益和需求難免存在摩擦，各種矛盾和沖突也日益加劇。從橫向來看，這些沖突表現(xiàn)在個體與個體之間，群體與群體之間等;從縱向來看，這些糾紛則表現(xiàn)在個體、群體與國家之間［2］。行政糾紛是典型的縱向社會沖突。隨著傳統(tǒng)干涉行政向服務(wù)行政的轉(zhuǎn)變，政府職能越來越多元化，單一的糾紛解決方式已經(jīng)無法滿足現(xiàn)實需求，學(xué)界關(guān)于構(gòu)建多元化行政糾紛解決機(jī)制的呼聲也越來越強(qiáng)烈，那么究竟是哪些因素在行政糾紛解決中發(fā)揮著重要作用呢?多元行政糾紛解決機(jī)制又有哪些判斷標(biāo)準(zhǔn)呢?

一、現(xiàn)代社會行政糾紛的不可避免性和社會整合功能

糾紛存在是社會的常態(tài)，沒有任何沖突的社會是一個無生機(jī)、沉悶乏味的社會［3］。任何事物都具有兩面性，糾紛雖然極有可能成為影響社會和諧的不穩(wěn)定因素，但它同時也具有社會整合功能。只要能夠為不同的利益主體提供一個可以對話的平臺，讓沖突各方能夠自由表達(dá)不滿情緒，安全有序地發(fā)泄怨氣，就能“防止被堵塞的敵意積累的傾向”，從而對整個社會起到一種“安全閥”的作用［1］。相反，如果一味追求社會表面的和諧穩(wěn)定，使得糾紛累積到一定程度，直到無法化解時，只會造成更深層次的社會動蕩。

多元化社會是思維開闊、兼容并蓄的社會，它允許不同的利益觀和不同的價值觀存在，包容不同利益主體因追求自身的價值和目標(biāo)所產(chǎn)生的各種摩擦。一般情況下，只有當(dāng)社會的自我修復(fù)機(jī)制已經(jīng)無法解決不同利益主體之間的沖突時，才需要國家權(quán)力的介入，以尋求更加合理有效的方式來解決糾紛。行政糾紛是一種特殊的社會糾紛，通常是指行政主體在行使行政職權(quán)過程中與行政相對人發(fā)生的有關(guān)行政法律關(guān)系的權(quán)利義務(wù)爭執(zhí)。在“警察國家”時代，行政機(jī)關(guān)的職能比較單一，行政糾紛的形式也比較簡單，進(jìn)入“福利國家”后，行政管理活動逐漸滲入社會生活的方方面面，行政糾紛的形式也越來越多樣化、復(fù)雜化。正如布萊希特所言:“世界上不存在兩片完全相同的樹葉”，不同類型的行政糾紛自然也需要不同的解決方式。

糾紛解決是通過特定的方式和程序解決糾紛和沖突，恢復(fù)社會平衡和秩序的活動和過程［2］。在這個過程中，沖突各方通過磋商協(xié)調(diào)達(dá)成一致意見，或者在第三者主持下進(jìn)行溝通交流、相互妥協(xié)，最終解決糾紛?？偟膩碚f，我國并不缺乏解決行政糾紛的途徑和方法，但這些方式本身并沒有形成一個系統(tǒng)化的機(jī)制;當(dāng)沖突主體需要選擇糾紛解決途徑時，也沒有合理有效的指引機(jī)制。這就導(dǎo)致沖突各方在糾紛解決過程中無法及時選擇對己最有利且最有效的方式，一旦糾紛無法得到滿意解決，沖突主體又會求助于其他的糾紛解決方式，最終沖突各方需要花費大量的時間和精力才能化解糾紛，極大地消耗了國家資源和社會資源。因此，筆者認(rèn)為，在我國構(gòu)建多元化的行政糾紛解決機(jī)制，首先應(yīng)當(dāng)考察目前行政糾紛解決機(jī)制的運行狀況，進(jìn)而分析影響行政糾紛解決的各種法社會學(xué)因素，最后確定多元行政糾紛解決機(jī)制的判斷標(biāo)準(zhǔn)。這樣不僅有利于沖突主體選擇適合的行政糾紛解決方式，還能夠衡量多元行政糾紛解決機(jī)制的功能和效用是否真正得到發(fā)揮。

二、我國現(xiàn)存行政糾紛解決方式的運行狀況

目前我國行政救濟(jì)途徑主要包括調(diào)解、仲裁、復(fù)議、訴訟、信訪等。通過分析這些現(xiàn)有的糾紛解決方式，我們發(fā)現(xiàn):

首先，行政調(diào)解和仲裁只解決很少一部分行政糾紛，但司法調(diào)解卻實質(zhì)上解決大量的行政糾紛①雖然我國《行政訴訟法》第五十條明定行政訴訟不適用調(diào)解，但自2007年以來，行政訴訟的協(xié)調(diào)和解作為一項重要內(nèi)容出現(xiàn)在最高法院的工作報告中，其中2009年經(jīng)過和解撤訴的行政訴訟案件為4.3萬件，占一審行政案件的35.9%，而2011年經(jīng)過和解撤訴的一審行政訴訟案件已經(jīng)達(dá)到6.5萬件，占一審行政案件的48%。這足見“協(xié)調(diào)和解”制度對行政糾紛解決的影響力。筆者認(rèn)為，所謂“協(xié)調(diào)和解”跟調(diào)解并無本質(zhì)不同。。司法實踐中，“協(xié)調(diào)和解”具體操作方式是——在案件審判過程中，法院發(fā)揮能動性，促使雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成合意，以《行政訴訟法》第五十一條所確立的撤訴制度為依托，最終由法院同意原告撤訴而結(jié)案，是沒有調(diào)解書的調(diào)解［4］。調(diào)解作為一種糾紛解決方式，主要是在民事糾紛中發(fā)展起來的。民事糾紛主要涉及平等民事主體之間的沖突，雙方對自己的權(quán)利都有處分權(quán)，通過調(diào)解的手段解決糾紛自然無可厚非。但在行政糾紛中，先不論行政主體是否有權(quán)處分國家公權(quán)力，單就行政主體與行政相對人之間社會力量對比而言，在目前行政權(quán)自律性不足和司法權(quán)威性缺位的情況下，誰能保證通過調(diào)解方式獲得的處理結(jié)果是公平公正的呢?

其次，行政復(fù)議機(jī)關(guān)害怕當(dāng)被告，大都做出維持決定，這導(dǎo)致行政復(fù)議制度的功能形同虛設(shè)。行政復(fù)議一般被認(rèn)為是一種行政系統(tǒng)內(nèi)部的糾錯機(jī)制，它采用法院審理案件的某些方式進(jìn)行審查，具有準(zhǔn)司法性。理論上，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)對解決行政糾紛和監(jiān)督行政權(quán)力發(fā)揮積極的作用，但實踐中卻不盡如人意。2009年全國行政復(fù)議的維持比例已經(jīng)達(dá)到66%。這一結(jié)果的產(chǎn)生可能是因為在中國當(dāng)前的語境下，行政機(jī)關(guān)當(dāng)被告不僅僅意味著坐上被告席，還意味著要接受行政內(nèi)部的績效考核及各種非正式的評價②何海波:《復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告》，載北大公法網(wǎng)，2013年10月14日訪問。。筆者認(rèn)為，未來《行政復(fù)議法》的修改應(yīng)當(dāng)確認(rèn)行政復(fù)議的司法性，將其作為司法的初審。關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)的設(shè)置——比較理想的模式是在各級政府統(tǒng)一設(shè)置行政復(fù)議委員會，并將職能部門復(fù)議權(quán)相對集中［5］。如此一來，行政復(fù)議機(jī)關(guān)才能夠相對獨立地行使裁決權(quán)。

再次，近年來，我國行政訴訟案件一直在十萬件左右徘徊，但同期信訪涉訴案件保守估計都有兩三百萬件。這兩三百萬案件未能進(jìn)入行政訴訟渠道進(jìn)行處理，可見，行政訴訟制度在化解糾紛、解決矛盾方面，已經(jīng)基本失靈了。關(guān)于信訪的制度定位，學(xué)界一直爭議不斷。有學(xué)者認(rèn)為信訪是一種ADR式的糾紛解決方式［6］。有學(xué)者則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將信訪改造成為行政復(fù)議和行政訴訟的過濾機(jī)制、補(bǔ)充機(jī)制和疑難處理機(jī)制①這里的過濾是指在尊重行政相對人意愿的前提下，將一部分能通過行政復(fù)議或行政訴訟解決的信訪案件轉(zhuǎn)移到這兩個渠道中來，一方面可以彌補(bǔ)法院和行政復(fù)議收案嚴(yán)重不足的情況，另一方面也能夠緩解信訪機(jī)構(gòu)的巨大壓力。補(bǔ)充則是指將未列入行政復(fù)議和行政訴訟范圍的案件納入信訪的范圍。疑難處理是指在行政復(fù)議和行政訴訟遭遇種種阻礙尤其是關(guān)系網(wǎng)的阻隔時，將案件轉(zhuǎn)移到信訪渠道上來。參見應(yīng)星:《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，載《法學(xué)研究》2004年第3期。這不失為一種對信訪救濟(jì)的定位方式，但卻忽略了改造信訪制度自身存在的弊端的難度。筆者認(rèn)為在對信訪進(jìn)行重構(gòu)之前，改造才是首要任務(wù)。。亦有學(xué)者主張將信訪改造成類似于香港申訴專員制度的救濟(jì)手段，專門用來處理失當(dāng)行政行為［7］。還有學(xué)者主張廢除信訪制度②如姜明安在反駁應(yīng)星的觀點時指出:“最終取消信訪的救濟(jì)功能是必需的，只有人治的路完全堵死了，法治的路才會出現(xiàn)。”(趙凌:《信訪條例修改欲走“第三條道路”》，《南方周末》，2005年1月13日。)。筆者認(rèn)為，囿于現(xiàn)存制度設(shè)計和司法環(huán)境的種種缺陷和不足，信訪制度在未來一段時期內(nèi)還會一直存在下去，因此，當(dāng)務(wù)之急是將信訪制度改造成為適當(dāng)?shù)男姓m紛解決機(jī)制。本文贊同將信訪制度改造成為類似于香港的申訴專員公署制度③申訴專員公署(Office of the Ombudsman)，前稱行政事務(wù)申訴專員公署，成立于1989年，是直接向香港特別行政區(qū)行政長官負(fù)責(zé)的法定機(jī)構(gòu)，獨立于政府之外，監(jiān)督政府運作，負(fù)責(zé)處理及解決因政府部門及公營機(jī)構(gòu)因行政失當(dāng)而引起的不滿和問題。申訴專員由行政長官委任。參見:http://www.ombudsman.hk/tc/publications_2005_06.html，2014 年3 月5 日訪問。。但改革不是一蹴而就的，筆者認(rèn)為首先應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)規(guī)定相應(yīng)的過渡條款，使過去未能通過行政訴訟渠道解決的信訪案件逐漸被納入司法途徑解決，等到人們對信訪新的制度功能有較清楚的認(rèn)知時再推行改革，使行政訴訟制度與信訪制度各歸各位、各司其責(zé)、各盡其責(zé)。

三、對影響行政糾紛解決的法社會學(xué)因素的考察

傳統(tǒng)理論認(rèn)為，法律從根本上就是規(guī)則，糾紛解決過程實質(zhì)上也是裁決者適用法律(國家法或習(xí)慣法)的過程④如Hart，concept of Law;Fuller，Morality of Law.轉(zhuǎn)引自:唐·布萊克:《社會學(xué)視野中的司法》，郭星華等譯，法律出版社2002年版，第26頁。。根據(jù)法律適用的三段論模式，大前提是法律條文，小前提是具體的法律事實，結(jié)論是法官根據(jù)事實和法律作出的裁決。換句話說，法律從一個案件到另一案件是一成不變的，即相同的事實就會產(chǎn)生同樣的結(jié)論。但從法社會學(xué)的角度來看，任何糾紛的解決，都不是以服從嚴(yán)格的規(guī)則為主的，而是以解決糾紛、解決問題為主的，僅僅依靠邏輯理性還不能夠完全理解和把握法律。龐德主張，法律是發(fā)達(dá)政治組織化社會里高度專門化的社會控制形式，即通過有系統(tǒng)有秩序地運用這種社會暴力而達(dá)到社會控制的目的。在這一意義上，法律是一種社會功能或“社會控制”，是協(xié)調(diào)利益沖突的手段;法律的作用就是承認(rèn)、確定、實現(xiàn)和保障各種利益，尤其是社會利益。他提出應(yīng)當(dāng)用法的功能性概念來取代邏輯性概念，主張“有用即真理”［8］。筆者認(rèn)為，行政糾紛歸根結(jié)底就是行政相對人與行政主體之間的利益紛爭，無論我們選擇哪種糾紛解決方式，最終的目的殊途同歸，即都是為了解決糾紛。筆者正是立足于這樣偏向功利主義和實用主義的角度來對影響行政糾紛解決的各種法社會學(xué)因素進(jìn)行考察。

(一)社會力量對比

無論在什么地方，組織在法律行為中的作用都是舉足輕重的。對立的組織能夠預(yù)見他們的案情將會如何處理，而無組織的民眾——依靠自身力量的個人——援引的法律少且在法律面前更顯得懦弱［9］。唐·布萊克在對索馬里傳統(tǒng)社會中“通賠團(tuán)體”⑤位于非洲索馬里北部的游牧部落，以血緣或契約組成一定的組織，當(dāng)群體內(nèi)部成員受到群體外成員的傷害時，由群體出面提出賠償要求;當(dāng)群體內(nèi)部成員傷害了群體外成員，由群體出面賠償;群體內(nèi)部成員之間的糾紛由群體來解決。參見唐·布萊克:《社會學(xué)視野中的司法》，郭星華等譯，法律出版社2002年版，第48頁。進(jìn)行考察之后，假設(shè)美國社會也存在類似這樣的組織并將其稱為“法律合作社團(tuán)”。他認(rèn)為在民事案件和刑事案件中引入法律合作社團(tuán)，可以平衡處于糾紛中的社會結(jié)構(gòu)并使其均質(zhì)地發(fā)展，消除案件之間諸多的社會差異，減少種種歧視現(xiàn)象，從而使每個人的社會權(quán)益都得到應(yīng)有尊重。行政糾紛呈現(xiàn)的是公權(quán)與私權(quán)的交鋒，爭議雙方社會力量懸殊在行政糾紛中表現(xiàn)得更為明顯。如何在公權(quán)與私權(quán)的博弈中作出合法、公正、有效的決定對糾紛裁決主體提出了很高的要求?；谖覈鴳椃ㄙx予公民結(jié)社的自由，筆者認(rèn)為一種可行的方案是——在行政糾紛解決中引入“法律合作社團(tuán)”，即允許相對人所在的社區(qū)或單位結(jié)成一定的組織，當(dāng)該組織的成員認(rèn)為行政主體的行政行為侵犯其合法權(quán)益時，該組織可以為其提供各種物質(zhì)支持和法律幫助。通過改變糾紛的社會結(jié)構(gòu)來平衡爭議雙方的社會力量，達(dá)到公正有效解決行政糾紛的目的。

(二)沖突主體對糾紛解決方式的信任度

正如前述學(xué)者所言，面對紛繁復(fù)雜的行政糾紛，沖突主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政糾紛的性質(zhì)和特點來選擇合適的救濟(jì)途徑［10］。但這需要一個前提——即沖突主體信賴其選擇的糾紛解決方式，認(rèn)為該種方式可以有效地解決糾紛。心理學(xué)家多伊奇則認(rèn)為，信任的產(chǎn)生是個人心理所作的一種預(yù)期，當(dāng)個人的預(yù)期損失大于預(yù)期收益時，信任就會自然消失［11］。當(dāng)行政糾紛發(fā)生時，沖突主體選擇其信賴的某種糾紛解決方式，如果糾紛及時有效地得到解決，沖突主體自然會加深對這種方式的信任度。反之，如果糾紛不能得到解決，如果下次再發(fā)生類似的糾紛，沖突主體通常不會再選擇這種方式，至少不是第一選擇。關(guān)于信任因素的作用，在行政糾紛領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為明顯。我們一直強(qiáng)調(diào)信訪是一種非常態(tài)的糾紛解決方式，但實踐中，當(dāng)沖突主體(行政糾紛中主要是行政相對人)對法院的裁決不滿時，通常把信訪作為最后的救濟(jì)途徑。這不僅有違司法最終的原則，也是沖突主體對司法極端不信任的一種體現(xiàn)。如果一種糾紛解決方式連“公開、公平、公正”的品質(zhì)都不具備，自然也無法得到?jīng)_突主體的認(rèn)同。因此，筆者認(rèn)為，我們在討論改造信訪制度的同時，也應(yīng)當(dāng)檢討現(xiàn)存的行政糾紛解決方式解決糾紛的效率和提供正義的能力。

(三)糾紛裁決主體的權(quán)威性和公正性

在鄉(xiāng)土社會中權(quán)威是“長老”，在現(xiàn)代社會中人們信仰的應(yīng)當(dāng)是法律的權(quán)威。那么法律的權(quán)威應(yīng)當(dāng)由誰來代表呢?筆者認(rèn)為，在多元行政糾紛解決機(jī)制中，糾紛裁決主體的權(quán)威不僅包括其在訴訟中的權(quán)威還包括在非訟救濟(jì)途徑中的權(quán)威。根據(jù)馬克斯·韋伯對權(quán)威的分類，司法權(quán)威是一種法理型的權(quán)威。即建立在相信統(tǒng)治者的章程所規(guī)定的制度和指令權(quán)利的合法性之上，也即合理性基礎(chǔ)之上的權(quán)威。它是一種特殊的公權(quán)力，同時具有社會公信力［12］。我國實踐中司法權(quán)威式微，司法的權(quán)威性低下，導(dǎo)致申訴成風(fēng)、上訪不斷，嚴(yán)重影響了司法“定分止?fàn)帯惫δ艿陌l(fā)揮，更不利于社會穩(wěn)定的大局［13］。因此，要發(fā)揮司法解決行政糾紛的作用，首先要提升司法的權(quán)威，具體應(yīng)當(dāng)改善司法環(huán)境、推進(jìn)司法改革、保證法官獨立行使審判權(quán)并完善司法監(jiān)督機(jī)制。另外，目前囿于訴訟范圍的限制，行政訴訟能夠解決的糾紛數(shù)量非常有限，有相當(dāng)一部分的行政糾紛仍然要通過非訟的方式解決。因此我們不能忽視非訟救濟(jì)途徑中裁決主體的權(quán)威。非訟的糾紛裁決主體既需要豐富的專業(yè)知識和經(jīng)驗，還要具有良好的職業(yè)操守，否則決定的權(quán)威性將無法保障。此外，為保證裁決主體的相對獨立性，各種非訟的糾紛裁決機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向有限司法化的方向改革。

(四)成本(代價)

無論是解決糾紛還是維護(hù)正義都要付出相應(yīng)的成本和代價。從廣義上看，訴訟行為的成本與效益同社會經(jīng)濟(jì)文化環(huán)境和實體法的直接規(guī)定有關(guān)，但在特定的經(jīng)濟(jì)文化環(huán)境中，在實體法規(guī)范既定的前提下，訴訟成本與效益取決于訴訟過程本身的一些因素，如訴訟周期、訴訟費用、訴訟程序的繁簡、裁判結(jié)果的公正率等［14］。目前我國行政訴訟成本偏高，訴訟效率也很不理想。行政訴訟超審限率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于民事訴訟和行政訴訟，一個重要原因在于大量的案外協(xié)調(diào)工作，協(xié)調(diào)不了就尋機(jī)再調(diào)，造成案件久調(diào)不決［15］。為保證行政訴訟的公正和效率，法院應(yīng)嚴(yán)格遵守有關(guān)審理期限的規(guī)定，當(dāng)案外協(xié)調(diào)和解工作無法達(dá)成一致意見時，就應(yīng)當(dāng)及時判決。同時，非訟救濟(jì)途徑的成本也需要考慮周期、費用、程序及結(jié)果的公正性等因素。筆者認(rèn)為裁決主體通過非訟救濟(jì)途徑解決糾紛時，可以依據(jù)比例原則和信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則對相關(guān)因素進(jìn)行審查，進(jìn)而做出適當(dāng)?shù)臎Q定。

(五)社會效果和公眾滿意度

裁決的社會效果通常與裁決結(jié)果的公眾滿意度息息相關(guān)。一般來說，當(dāng)事人對裁決結(jié)果的不滿如果只停留在個人主觀情緒上，就沒有多少社會性的效果。但如果當(dāng)事人的不滿在一定范圍內(nèi)傳播并且得到社會成員的認(rèn)可時，就會影響糾紛解決的正當(dāng)性。正當(dāng)性的承認(rèn)對糾紛的解決效果來說具有非常重要的意義，它不僅關(guān)系著當(dāng)事者個人心理的因素，還被看作規(guī)定當(dāng)事者和社會成員的相互作用過程的一個重要的社會學(xué)上的變數(shù)［16］?，F(xiàn)代社會傳媒行業(yè)的迅速發(fā)展，為當(dāng)事人不滿情緒的傳播提供了重要平臺，許多行政糾紛經(jīng)過媒體的鋪陳和渲染，在整個社會產(chǎn)生巨大反響。對于訴訟救濟(jì)途徑來說，媒體報道具有兩面性，一方面它可能延展和強(qiáng)化司法行為的社會效果，通過媒體實現(xiàn)道德與法律的接續(xù)，為司法建立更為扎實的社會基礎(chǔ);另一方面，基于道德立場往往使媒體囿于情感性判斷，因而較少顧及司法過程中技術(shù)化、理性化、程序化的運作方式［17］。對于非訟救濟(jì)途徑來說，媒體的影響可能沒有那么強(qiáng)烈，但同樣不可忽視。在“媒體爆炸”的時代，如何充分發(fā)揮媒體優(yōu)勢夯實糾紛解決的正當(dāng)性，同時在裁決糾紛過程中盡量避免媒體的不當(dāng)影響，是多元化行政糾紛解決機(jī)制具體運作中亟待解決的問題。

四、多元行政糾紛解決機(jī)制的判斷標(biāo)準(zhǔn)

通過對我國現(xiàn)存行政糾紛解決機(jī)制運行狀況及影響行政糾紛解決的法社會學(xué)因素的考察，我們發(fā)現(xiàn)，雖然在一定社會和一定時期內(nèi)行政糾紛解決機(jī)制的選擇可能會表現(xiàn)出復(fù)雜的民族性、地域性、經(jīng)濟(jì)性、文化性等特點，但在特定國家和特定時期內(nèi)影響行政糾紛解決的因素表現(xiàn)出某種共通性，因此，筆者認(rèn)為，可以在分析上述因素的基礎(chǔ)上確立多元行政糾紛解決機(jī)制的衡量因素和判斷標(biāo)準(zhǔn)。具體來說，包括以下幾個方面:

(一)客觀方面

1.獨立性

這里所說的獨立性包括糾紛解決機(jī)構(gòu)設(shè)置的獨立性和權(quán)限劃分的相對獨立性。一方面，我國不僅要改變目前人民法院獨立性嚴(yán)重不足的情形;另一方面，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)向有限司法化的方向改革、信訪機(jī)構(gòu)的功能和設(shè)置也要作相應(yīng)調(diào)整等。獨立性和沖突裁決主體的權(quán)威性與公正性息息相關(guān)，雖然在議行合一的國家結(jié)構(gòu)模式下，一開始我國司法機(jī)關(guān)的設(shè)置就注定了在處理行政案件中的尷尬地位和進(jìn)退維谷的處境，但近年來隨著市場經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，公民法律意識越來越強(qiáng)，網(wǎng)絡(luò)媒體也迅速崛起，無形之中也成為制衡行政權(quán)力的重要力量，這對于維護(hù)法院的獨立性與權(quán)威性發(fā)揮著積極的作用。

2.對抗性

在行政糾紛中，相對人大都是弱勢的一方，為了保障糾紛處理結(jié)果的公正性，我們必須采取相應(yīng)的措施和手段提升行政相對人的社會地位，改變雙方力量懸殊的局面，使沖突雙方可以分庭抗禮。為了均衡行政主體與相對人之間的社會力量對比，除了前述提到的引入“法律合作社團(tuán)”的觀念，還可以通過強(qiáng)化司法行政部門的功能、完善法律援助制度等方式來實現(xiàn)。

3.時效性

時效性也包括兩方面的內(nèi)容，一方面“遲到的正義為非正義”，行政糾紛是公權(quán)力與私權(quán)利的沖突，應(yīng)當(dāng)為相對人提供及時有效的救濟(jì)，否則再多的救濟(jì)途徑也無濟(jì)于事;另一方面，一般情況下，除無效行政行為之外，行政行為一經(jīng)作出即可產(chǎn)生拘束相對人、原決定機(jī)關(guān)以及其他相關(guān)人與機(jī)關(guān)的效力。基于法律安定性原則及對行政機(jī)關(guān)管理權(quán)限的尊重，相對人如果在法定期限內(nèi)沒有尋求救濟(jì)，將喪失法律上的勝訴權(quán)。當(dāng)然，這要建立在完善的時效制度的基礎(chǔ)之上。

4.公開性

公開是公正的前提。英國1215年《自由大憲章》確立“自然正義”原則，其基本要求是一方面任何人不能作為自己案件的法官，另一方面任何人在判決有罪之前有應(yīng)當(dāng)獲得陳述和申辯的機(jī)會。以我國的“協(xié)調(diào)和解”制度為例，在劇場化的司法活動中，行政主體不能窺探到司法調(diào)解過程的全貌，法院和法官很多情況下只要秉承盡可能讓當(dāng)事人撤訴的觀點基本上就能夠讓其滿意，而對于行政相對人，法官基本上采取軟硬兼施、連消帶打的方式讓其能夠跟行政主體達(dá)成一致意見，最終撤訴。我們不能說撤訴就沒有充分保障行政相對人的合法權(quán)益，但是司法調(diào)解的程序并沒有以一種公開的方式進(jìn)行，也沒有合法有效的監(jiān)督手段和措施，這就難免會讓人懷疑有“暗箱操作”的可能。正義應(yīng)當(dāng)以人們看得見的方式表現(xiàn)出來，因此，多元行政糾紛解決機(jī)制不能只關(guān)注結(jié)果的公正，更要注重過程的公正。

(二)主觀方面

客觀標(biāo)準(zhǔn)主要關(guān)注多元行政糾紛解決機(jī)制運作的外在表現(xiàn)，主觀標(biāo)準(zhǔn)則更注重滿足沖突各方心理需求以及全社會對多元行政糾紛解決機(jī)制的期待，具體來說不僅要維護(hù)人的尊嚴(yán)，還應(yīng)當(dāng)致力于取得沖突主體乃至全體公眾的信任。

1.尊嚴(yán)

尊嚴(yán)常用以表明人本固有的價值屬性和擁有受到他人尊重的權(quán)利。雖然在不同的背景和語境中尊嚴(yán)可能呈現(xiàn)不同的內(nèi)涵，但尊重和維護(hù)人的尊嚴(yán)是全人類共同的追求。如歐盟在基本人權(quán)憲章中確認(rèn)人的尊嚴(yán)神圣不可侵犯，德國、伊朗、南非、瑞士等國在憲法中明文規(guī)定要尊重人的尊嚴(yán)①參見:http://zh.wikipedia.org/wiki/%E5%B0%8A%E4%B8%A5，2014年4月8日訪問。。我國也在2004年憲法修正案中明確要“尊重和保障人權(quán)”。目前在法律領(lǐng)域中，人們對人的尊嚴(yán)的關(guān)注，可能更多的還是停留在刑事訴訟領(lǐng)域中，諸如禁止刑訊逼供、非法證據(jù)排除、保障被告人的最后陳述權(quán)等。筆者認(rèn)為，雖然多元化的行政糾紛解決機(jī)制最終是為了解決糾紛，但沖突主體在糾紛解決過程中是否感覺到被尊重，將直接影響其對糾紛裁決機(jī)關(guān)的信任感和糾紛處理結(jié)果的滿意度。所以無論是在調(diào)解、仲裁、信訪、復(fù)議還是訴訟中，糾紛裁決主體應(yīng)當(dāng)充分地尊重沖突各方，在行政糾紛中要避免對行政主體點頭哈腰、阿諛奉承，而對行政相對人冷言冷語、囂張跋扈的情形出現(xiàn)。前面提到的香港申訴專員公署制度正是為了處理行政機(jī)關(guān)的失當(dāng)行政行為。筆者認(rèn)為，我國在完成對信訪制度的改造之前，有必要充分發(fā)揮各級人大、政協(xié)及司法行政機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督功能，開設(shè)便民投訴窗口，并將各部門每年的投訴情況列入年度績效考核。如此一來，不僅能改變公眾跟國家機(jī)關(guān)打交道時臉難看、事難辦的情況，還可以緩解目前相對人對行政糾紛解決機(jī)構(gòu)普遍信任度和滿意感不高的局面，能夠鼓勵沖突主體選擇正式的行政糾紛解決途徑，客觀上會減少信訪案件的數(shù)量，使我國的行政糾紛解決逐漸步入正軌。

2.信任

在社會科學(xué)中，信任被認(rèn)為是一種依賴關(guān)系。值得信任的個人或團(tuán)體意味著他們尋求實踐政策，道德守則，法律和其先前的承諾。尼古拉斯·盧曼在《信任:一個社會復(fù)雜性的簡化機(jī)制》一書中給信任定義為:“信任是為了簡化人與人之間的合作關(guān)系。”在多元行政糾紛解決機(jī)制中，沖突主體對糾紛解決機(jī)制本身的信任度直接決定行政糾紛能否從根本上得到化解。適度的行政糾紛具有社會整合功能，但是當(dāng)行政糾紛積蓄到一定程度仍然無法化解時，公眾質(zhì)疑的可能不僅僅是糾紛解決機(jī)制本身，甚至是社會制度及國家機(jī)器能否有效治理國家。公眾對多元行政糾紛解決機(jī)制的信任感建立在糾紛處理過程和結(jié)果的公平、公開和公正的基礎(chǔ)之上。具體來說，首先，需要糾紛裁決主體專業(yè)性強(qiáng)、經(jīng)驗豐富、態(tài)度謙卑;其次，糾紛裁決機(jī)構(gòu)能夠相對獨立地行使權(quán)限，依據(jù)事實和法律(國家法和民間法)作出決定;再次，完善監(jiān)督機(jī)制，建立統(tǒng)一的信息公開系統(tǒng)，定期召開新聞發(fā)布會，讓公眾知悉一段時期內(nèi)行政糾紛解決的主要成果;最后，拓寬公眾參與及媒體監(jiān)督的渠道，司法行政部門可以在各個社區(qū)、街道進(jìn)行普法宣傳、接受咨詢，使公眾了解多元化行政糾紛解決機(jī)制的具體內(nèi)容及運行過程。

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