孫啟平

（貴州大學(xué)法學(xué)院，貴州貴陽(yáng)，550025）

論服務(wù)行政理念下的行政規(guī)制改革

孫啟平

（貴州大學(xué)法學(xué)院，貴州貴陽(yáng)，550025）

服務(wù)行政現(xiàn)象已經(jīng)成為我國(guó)行政法發(fā)展不能回避的客觀現(xiàn)實(shí)。服務(wù)行政理念對(duì)我國(guó)行政規(guī)制的影響主要是規(guī)制視野的轉(zhuǎn)變，即從“管制”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的行政規(guī)制側(cè)重行政主體對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的管理與控制。服務(wù)行政理念下的行政規(guī)制改革要求行政規(guī)制從以行政主體為中心轉(zhuǎn)移到以市場(chǎng)主體為中心，行政規(guī)制的職能更加側(cè)重服務(wù)。行政規(guī)制改革視野轉(zhuǎn)變不僅是現(xiàn)代行政法發(fā)展的必然要求，也是構(gòu)建服務(wù)型政府和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。我國(guó)應(yīng)當(dāng)積極構(gòu)建與服務(wù)行政理念相適應(yīng)的行政規(guī)制運(yùn)行機(jī)制，更好發(fā)揮政府的作用，推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

服務(wù)行政；行政規(guī)制；管制規(guī)制；服務(wù)規(guī)制；改革

一、服務(wù)行政與行政規(guī)制視野的轉(zhuǎn)變

德國(guó)行政法學(xué)家厄斯特·福斯多夫于1938年發(fā)表《當(dāng)成是服務(wù)主體的行政》一文，首次提出“服務(wù)行政”之概念。福斯多夫認(rèn)為生存乃是人民享有自由、秩序與福祉的基礎(chǔ)，國(guó)家唯有提供生存的保障與確保國(guó)民生存的基礎(chǔ)，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家的穩(wěn)定與發(fā)展，進(jìn)而提出“生存照顧”概念，即“國(guó)家因此而負(fù)有廣泛照料人民生存照顧的義務(wù)，并受這一種義務(wù)之拘束”。［1］生存照顧成為現(xiàn)代行政的任務(wù)，現(xiàn)代行政職能發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)80年代西方國(guó)家興起“新公共管理”運(yùn)動(dòng)，此次運(yùn)動(dòng)的主要目標(biāo)是改變以“政府為中心”的傳統(tǒng)管理行政模式，實(shí)現(xiàn)以“滿足人民需要為中心”的現(xiàn)代服務(wù)行政模式。新公共管理理論認(rèn)為，公民本位是政府取得合法性的基礎(chǔ)，公共服務(wù)應(yīng)從追求效率到強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利的價(jià)值轉(zhuǎn)變，積極構(gòu)建新型服務(wù)政府。我國(guó)最早提出“服務(wù)行政”相關(guān)概念的學(xué)者是崔卓蘭教授，她在《行政法觀念更新試論》一文中指出：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，要改變那種單純的圍繞如何實(shí)現(xiàn)政府進(jìn)行有效的“管理”控制，需要將政府的“管理”和“服務(wù)”融為一體，樹(shù)立“管理即服務(wù)”的思維模式。［2］關(guān)于服務(wù)行政的含義理解，學(xué)界并沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。有學(xué)者認(rèn)為“服務(wù)行政是政府以維持人們生活，增進(jìn)人民福利和促進(jìn)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)與發(fā)展為目的，直接或間接向公民個(gè)人與市場(chǎng)機(jī)制所不能自行提供的公共服務(wù)，保障公民基本生活的一種行政方式”。［3］也有學(xué)者從行政行為性質(zhì)角度認(rèn)為“服務(wù)行政是以造福公民為目的的，具有形成性的授益行為”，［4］“凡是通過(guò)授益活動(dòng)直接促進(jìn)社會(huì)成員利益的所有行政活動(dòng)都可稱(chēng)之為服務(wù)行政”。［5］134筆者認(rèn)為，無(wú)論學(xué)者如何界定服務(wù)行政的含義，服務(wù)行政現(xiàn)象都已經(jīng)成為我國(guó)行政法發(fā)展不能回避的客觀現(xiàn)實(shí)，服務(wù)行政對(duì)現(xiàn)代行政認(rèn)識(shí)的巨大影響之一，即政府不僅僅是管理者，而且也是服務(wù)者和興利者。

現(xiàn)代服務(wù)行政的出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)行政價(jià)值理念的巨大轉(zhuǎn)變，服務(wù)行政理念轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在“從管制到服務(wù)”轉(zhuǎn)變、“從權(quán)力行政到服務(wù)行政”轉(zhuǎn)變、“從政府本位到公民本位”轉(zhuǎn)變。［6］傳統(tǒng)行政認(rèn)為統(tǒng)治與管理職能是政府的唯一職能，其基本特征是管制，公民對(duì)政府的強(qiáng)制命令只能無(wú)條件的服從，因此傳統(tǒng)行政下政府與公民之間形成一種簡(jiǎn)單的“命令--服從”關(guān)系。從管制到服務(wù)行政理念的轉(zhuǎn)變，要求政府的主要任務(wù)不再僅僅注重“管制”，而是更加側(cè)重服務(wù)，這是對(duì)傳統(tǒng)行政范式的巨大轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)權(quán)力行政注重“管”字當(dāng)頭，把行政管理權(quán)絕對(duì)化，行政權(quán)處在至高無(wú)上的地位。在權(quán)力行政背景下，以“政府本位”為中心的行政強(qiáng)調(diào)政府是社會(huì)管理的中心，整個(gè)社會(huì)生活都要圍繞政府以及服務(wù)于政府?，F(xiàn)代服務(wù)行政宗旨是為人民服務(wù)，公民不再僅僅是政府管理的對(duì)象，而是政府服務(wù)的對(duì)象，公民是社會(huì)管理的中心。在服務(wù)行政理念下，政府的任何舉措都要以“公民”為中心，以增進(jìn)公民福祉為宗旨，改變了傳統(tǒng)權(quán)力行政中政府高高在上的地位，使政府彎下身腰，更好地為社會(huì)與公民服務(wù)。

服務(wù)行政理念給行政規(guī)制改革帶來(lái)的重要影響，就是行政規(guī)制改革視野的轉(zhuǎn)變，即行政規(guī)制改革視野從“管制規(guī)制”向“服務(wù)規(guī)制”轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的行政規(guī)制更加側(cè)重行政主體對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的管理與控制，行政規(guī)制行為主要強(qiáng)調(diào)對(duì)市場(chǎng)主體及其市場(chǎng)行為的強(qiáng)制、命令與規(guī)范。而服務(wù)行政理念下的行政規(guī)制改革要求行政規(guī)制從以行政主體為中心轉(zhuǎn)移到以市場(chǎng)主體為中心；行政規(guī)制的職能不再僅僅是管制市場(chǎng)，而是更加注重服務(wù)市場(chǎng)；行政規(guī)制的手段不再僅僅是控制，而是更加注重服務(wù)。因此服務(wù)行政理念下的行政規(guī)制要改變以前“重規(guī)制、輕服務(wù)”的價(jià)值取向，樹(shù)立“規(guī)制即服務(wù)”的行政理念。

二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中規(guī)制方式的變革

（一）西方國(guó)家規(guī)制方式的變革

規(guī)制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)分不開(kāi)，規(guī)制概念是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度才出現(xiàn)的。在古典自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論下，市場(chǎng)能夠通過(guò)自身實(shí)現(xiàn)資源配置的最大化，否定政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。隨著資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)的出現(xiàn)，市場(chǎng)出現(xiàn)失靈，西方國(guó)家政府逐步加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的介入，以此彌補(bǔ)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的弊端。在政府干預(yù)下，傳統(tǒng)規(guī)制的方式具體多樣，主要有：服務(wù)成本定價(jià)、以歷史為基礎(chǔ)的價(jià)格規(guī)制、以公共利益為標(biāo)準(zhǔn)的配置、標(biāo)準(zhǔn)制定、以歷史為基礎(chǔ)的配置及個(gè)別審查等。［7］8規(guī)制在很長(zhǎng)時(shí)間里為西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)帶來(lái)巨大的發(fā)展與繁榮，政府規(guī)制的過(guò)度介入，沖擊著原來(lái)自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，也帶來(lái)了一系列弊端，例如過(guò)度的規(guī)制造成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制破壞、企業(yè)發(fā)展效率低下、社會(huì)資源嚴(yán)重浪費(fèi)以及公民社會(huì)福利受損等弊端。面對(duì)政府規(guī)制失靈的出現(xiàn)，西方國(guó)家提出了“放松規(guī)制”理論，對(duì)政府規(guī)制的適用進(jìn)行合理規(guī)范。放松規(guī)制基本目標(biāo)乃是政府權(quán)力下放，優(yōu)化規(guī)制結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化效益分析，實(shí)現(xiàn)規(guī)制法治。放松規(guī)制的具體做法包括：放松對(duì)定價(jià)權(quán)的規(guī)制、逐步減少價(jià)格規(guī)制所涵蓋的產(chǎn)品范圍、放寬或取消進(jìn)入市場(chǎng)的規(guī)制等。西方國(guó)家在改變傳統(tǒng)規(guī)制方式的同時(shí)引進(jìn)了激勵(lì)性規(guī)制方法。這種激勵(lì)性機(jī)制有特許投標(biāo)、區(qū)域性競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)契約和價(jià)格上限等方式。［7］240因此西方國(guó)家在針對(duì)傳統(tǒng)規(guī)制手段進(jìn)行改革的同時(shí)，逐步引入了多種新的規(guī)制機(jī)制，規(guī)制手段更趨于創(chuàng)新性、多樣性與激勵(lì)性。

（二）我國(guó)規(guī)制方式的變革

我國(guó)規(guī)制方式的變革是隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，逐漸發(fā)展與變革的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府包辦一切，資源配置由政府按計(jì)劃進(jìn)行，不允許市場(chǎng)自由的存在。20世紀(jì)80年開(kāi)始，我國(guó)逐步開(kāi)始市場(chǎng)化改革，改革的方向是確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，因此經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)就要克服以往“全能政府”的弊端，逐步實(shí)現(xiàn)向“有限政府”方向轉(zhuǎn)變。在此背景下，我國(guó)行政規(guī)制改革方式就是要打破政府對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)，逐步確立市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在規(guī)制手段上，首先，打破國(guó)有企業(yè)的壟斷地位，逐漸引入私人主體參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展；其次，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，簡(jiǎn)化行政審批與行政許可，激勵(lì)公民個(gè)人參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；再次，構(gòu)建多元市場(chǎng)管制主體，強(qiáng)化規(guī)制法制建設(shè)，綜合運(yùn)用行政和法律等手段管理市場(chǎng)秩序。自此，我國(guó)電力、自來(lái)水、公共交通、煤氣、電信、航空等行業(yè)逐步呈現(xiàn)促進(jìn)市場(chǎng)化、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)以及放松規(guī)制的管制格局。此外，在社會(huì)規(guī)制領(lǐng)域，如食品安全、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等方面，不斷制定法律法規(guī)，也表明了我國(guó)政府對(duì)這一領(lǐng)域加強(qiáng)規(guī)制的傾向。隨著時(shí)代的發(fā)展，政府規(guī)制的形式也出現(xiàn)了新的變化，即柔性的行政規(guī)制，包括行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)以及信息披露等。［8］2004年，國(guó)務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第9條明確指出：“要改革行政管理方式……要充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等方式的作用?！?010年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》第14條指出“推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變與管理方式的創(chuàng)新”?，F(xiàn)代行政管理方式（如行政指導(dǎo)、行政規(guī)劃、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)等）與傳統(tǒng)的“剛性管理方式”（如行政審批、行政許可、行政命令、行政強(qiáng)制、行政處罰等）相比，具有非強(qiáng)制性、示范引導(dǎo)性、柔軟靈活性及方法多樣性等特點(diǎn)。因此，現(xiàn)代“柔性”行政規(guī)制手段的出現(xiàn)，使行政規(guī)制在實(shí)踐中獲得了新的生命力。

三、行政規(guī)制視野轉(zhuǎn)變的因由

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中規(guī)制方式的不斷變革，服務(wù)行政理念對(duì)行政規(guī)制改革的重要影響在于行政規(guī)制視野的轉(zhuǎn)變，即從“管制規(guī)制”向“服務(wù)規(guī)制”轉(zhuǎn)變。服務(wù)行政理念下的行政規(guī)制改革視野轉(zhuǎn)變是隨著現(xiàn)代行政法基本理念發(fā)展而轉(zhuǎn)變的，也是隨著傳統(tǒng)管制政府向現(xiàn)代服務(wù)政府轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變的，更是隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而轉(zhuǎn)變的。概括的說(shuō)，行政規(guī)制改革視野轉(zhuǎn)變的原因主要包括以下幾點(diǎn)：

（一）現(xiàn)代行政法發(fā)展的必然要求

行政法基本理論經(jīng)過(guò)了管理論、控權(quán)論向平衡論、服務(wù)論的發(fā)展。行政管理論認(rèn)為行政法的基本特點(diǎn)是管理，管理的手段是強(qiáng)制，強(qiáng)制的方式是命令，傳統(tǒng)的行政法律關(guān)系是一種單一的“命令--服從”關(guān)系。在這種行政法下，行政管理的突出特征是行政主體的命令與相對(duì)方的服從，行政主體的命令至高無(wú)上，相對(duì)方必須無(wú)條件的服從，不容有任何的反抗與違背。在行政控權(quán)論中，強(qiáng)調(diào)的是對(duì)行政權(quán)的控制，通過(guò)對(duì)行政權(quán)的限制，來(lái)達(dá)到約束與防止行政權(quán)濫用，進(jìn)而保護(hù)行政相對(duì)人的自由與權(quán)益。在此種行政法下，行政制度的中心是以行政機(jī)關(guān)為中心構(gòu)建的，通過(guò)強(qiáng)化行政權(quán)的監(jiān)督，間接地實(shí)現(xiàn)對(duì)公民自由權(quán)的保護(hù)與尊重。在傳統(tǒng)行政法理論下，行政制度的構(gòu)建仍是以“國(guó)家”為本位的或以“行政機(jī)關(guān)”為本位的，公民或私人并沒(méi)有成為行政規(guī)制制度安排的中心。

隨著現(xiàn)代行政法的不斷發(fā)展，新的行政法理論不斷提出，如平衡論和服務(wù)論。平衡論的基本含義是“在行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，權(quán)利與義務(wù)在總體上應(yīng)當(dāng)是平衡的”。［9］平衡論基本理念強(qiáng)調(diào)行政主體與行政相對(duì)人權(quán)利與義務(wù)的平衡性，就是要把行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人放在天平的兩端，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間地位的平等性，行政制度的制定必須同時(shí)考慮行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人兩方的利益與訴求。行政服務(wù)論強(qiáng)調(diào)行政主體不僅僅是管理主體，更是社會(huì)的服務(wù)主體，行政主體應(yīng)當(dāng)積極為人民提供各種服務(wù)，樹(shù)立“管理即服務(wù)”的價(jià)值理念。服務(wù)論在承認(rèn)政府的管理職能的同時(shí)，更加強(qiáng)調(diào)其服務(wù)與保障職能，各種行政管理舉措應(yīng)當(dāng)以增進(jìn)人民福祉為管理目標(biāo)，以此實(shí)現(xiàn)國(guó)家良善之治?，F(xiàn)代行政法在處理行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系方面，意在強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁嗟闹匾暸c關(guān)照，現(xiàn)代行政制度的構(gòu)建正逐步實(shí)現(xiàn)以“國(guó)家”本位向“公民”本位轉(zhuǎn)變。正如學(xué)者所言：行政權(quán)的人民本位并不是一個(gè)單一的歷史范疇命題，而是一個(gè)具有絕對(duì)性的命題，行政法的本質(zhì)精神是為人民服務(wù)的。［10］隨著行政法理論的不斷變遷，行政規(guī)制改革視野的轉(zhuǎn)變也逐漸由以“行政主體”為中心的“管理”行政向以“行政相對(duì)”人為中心的“服務(wù)”行政轉(zhuǎn)變。

（二）構(gòu)建服務(wù)型政府的必然要求

行政規(guī)制改革視野的轉(zhuǎn)變不僅僅是現(xiàn)代行政法發(fā)展的必然結(jié)果，而且與當(dāng)下構(gòu)建服務(wù)型政府的要求也是密不可分的。2005年國(guó)務(wù)院前總理溫家寶在《政府工作報(bào)告》中明確要求“努力建設(shè)服務(wù)型政府，創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務(wù)之中，更好地為基層、企業(yè)和社會(huì)公眾服務(wù)的要求”。十八屆三中全會(huì)通過(guò)《全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）中明確指出“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府與服務(wù)型政府”。服務(wù)型政府的提出，體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)傳統(tǒng)行政范式的巨大轉(zhuǎn)變，這就要求政府行政管理的價(jià)值實(shí)現(xiàn)從“政府本位”向“社會(huì)本位”的轉(zhuǎn)換，政府行政管理的模式實(shí)現(xiàn)從“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)行政管理價(jià)值強(qiáng)調(diào)政府本位，即國(guó)家權(quán)力至高無(wú)上，公民個(gè)人只能積極服從于政府管理，而現(xiàn)代行政管理價(jià)值強(qiáng)調(diào)社會(huì)本位，就是要求政府行政管理措施或手段都要以社會(huì)整體利益為根本價(jià)值取向。傳統(tǒng)管制型行政規(guī)制在特定時(shí)期發(fā)揮了一定的作用，但也造成了一些負(fù)面影響，例如管制導(dǎo)致政府僭越社會(huì)權(quán)力，管制妨礙了市場(chǎng)自由，管制助長(zhǎng)了政府規(guī)模膨脹，孳生政府及其公務(wù)人員腐敗。［5］118，119服務(wù)行政理念下的行政規(guī)制改革就是要以政府簡(jiǎn)政放權(quán)、激發(fā)市場(chǎng)活力和增進(jìn)社會(huì)福祉為根本目標(biāo)。和諧社會(huì)的核心是以人為本，在法律允許范圍內(nèi)，行政規(guī)制改革措施應(yīng)當(dāng)為公民的自由發(fā)展提供更大的空間。因此在構(gòu)建服務(wù)型政府的背景下，行政主體應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變管理職能，樹(shù)立服務(wù)行政理念，創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務(wù)之中，努力構(gòu)建以尊重和保障行政相對(duì)方權(quán)利，實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)行政相對(duì)方自由發(fā)展的行政規(guī)制體系。

（三）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求

可以說(shuō)，“行政服務(wù)理念的出現(xiàn)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物”，［11］服務(wù)行政理念下行政規(guī)制改革視野的轉(zhuǎn)變與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有一定適應(yīng)性。新中國(guó)成立之后，我國(guó)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府的管制職能在經(jīng)濟(jì)和政治領(lǐng)域無(wú)處不在，政府的主要作用是對(duì)人民發(fā)號(hào)施令和實(shí)施強(qiáng)制。20世紀(jì)90年年代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制完成了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，政府的職能也逐步轉(zhuǎn)變。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府職能轉(zhuǎn)變的要求就是簡(jiǎn)政放權(quán)、減少管制以及鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。黨的十八屆三中全會(huì)指出經(jīng)濟(jì)改革要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用。服務(wù)行政理念下行政規(guī)制改革要以市場(chǎng)和政府為導(dǎo)向，行政規(guī)制改革措施的效果，一方面要有利于促進(jìn)市場(chǎng)自由發(fā)展，另一方面要有利于更好發(fā)揮政府的作用。行政規(guī)制乃是行政主體對(duì)市場(chǎng)主體及其市場(chǎng)行為的管理與規(guī)范，在服務(wù)行政理念下，行政規(guī)制的職能價(jià)值要由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，要求行政規(guī)制服務(wù)意識(shí)增強(qiáng)，不管是行政規(guī)制制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，還是提供公共服務(wù)的創(chuàng)新，規(guī)制都必須立足于市場(chǎng)，立足于社會(huì)公眾。在服務(wù)行政理念下，行政規(guī)制法律體系的構(gòu)建，要從管理行政法向服務(wù)行政法轉(zhuǎn)變，由原來(lái)強(qiáng)調(diào)的行政權(quán)力的權(quán)力本位轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利的權(quán)利本位，更突出了對(duì)人權(quán)的尊重和公民權(quán)利的保護(hù)及其政府行政權(quán)力的弱化。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，這種以市場(chǎng)為主導(dǎo)，以服務(wù)行政理念為指引的行政規(guī)制表現(xiàn)出了強(qiáng)大的生命力與適應(yīng)性。

四、行政規(guī)制視野轉(zhuǎn)變的要求

隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展，私人在公共治理中的作用日益提高，“私人主體正深深介入到管制、提供服務(wù)、政策設(shè)計(jì)與實(shí)施當(dāng)中”。［12］服務(wù)行政理念下的行政規(guī)制的改革就要把行政相對(duì)人（或私人主體）作為制度安排的起點(diǎn)，努力形成以行政相對(duì)人為中心的規(guī)制服務(wù)運(yùn)行機(jī)制。在操作的過(guò)程中有以下幾點(diǎn)要求：

（一）規(guī)制對(duì)觀念層面的要求

目前我國(guó)行政規(guī)制法律體系及其法律實(shí)踐仍是將行政主體置于行政相對(duì)方之上，仍是以行政主體為中心的行政規(guī)制模式。在服務(wù)行政理念指導(dǎo)下，行政規(guī)制改革觀念的轉(zhuǎn)變就是要從以往的以“行政主體”為中心向“行政相對(duì)人”為中心，從重“管制”向重“服務(wù)”的觀念轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)行政規(guī)制重視管制，行政主體與行政相對(duì)人之間形成“命令-服從”行政關(guān)系，行政規(guī)制的目標(biāo)是管理，管理的手段是強(qiáng)制。雖然在管制行政下，行政主體以保護(hù)公共利益為名實(shí)施規(guī)制，行政規(guī)制具有毋庸置疑的優(yōu)越性，但這種情勢(shì)，過(guò)度強(qiáng)調(diào)行政規(guī)制的公共利益，合法的個(gè)人利益與權(quán)力在公共利益面前就會(huì)被忽視與侵犯。因此，行政規(guī)制改革視野的轉(zhuǎn)變，必須改變過(guò)度強(qiáng)調(diào)以行政主體為中心的行政規(guī)制觀念，行政規(guī)制法律、法規(guī)的制定者要轉(zhuǎn)變以前的行政規(guī)制思維，樹(shù)立以行政相對(duì)人為中心的行政規(guī)制觀念，重視保護(hù)行政相對(duì)人的合法利益與權(quán)力。此外，行政主體不是以強(qiáng)制命令方式，要求行政相對(duì)人的絕對(duì)服從，以權(quán)壓人，而是在實(shí)施行政行為的過(guò)程中，要強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，樹(shù)立“規(guī)制即服務(wù)”的觀念，把行政相對(duì)人的個(gè)人利益融入到公共利益中加以尊重、維護(hù)和保障。

（二）規(guī)制對(duì)方式層面的要求

服務(wù)行政對(duì)現(xiàn)代行政的變革影響之一，即非權(quán)力行政方式的出現(xiàn)與運(yùn)用?，F(xiàn)代出現(xiàn)非權(quán)力行政的方式，行政規(guī)制不再以國(guó)家權(quán)力來(lái)單方性地約束行政相對(duì)人，而是采取非強(qiáng)制、非命令性的手段與方式，積極引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的健康發(fā)展。傳統(tǒng)行政規(guī)制方式主要是以行政強(qiáng)制命令為特征的剛性規(guī)制方式（如行政征收、行政許可、行政審批、行政處罰、行政強(qiáng)制等），雖然可以得到立竿見(jiàn)影的管制效果，但此種方式容易激化行政主體與行政相對(duì)人之間的矛盾與沖突，破壞兩者關(guān)系，影響社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。行政規(guī)制改革就是要推進(jìn)規(guī)制方式的創(chuàng)新，大量采用柔性規(guī)制方式，諸如行政指導(dǎo)、行政合同、行政規(guī)劃、行政服務(wù)與行政獎(jiǎng)勵(lì)等。在此柔性規(guī)制方式下，行政規(guī)制措施更多地體現(xiàn)出廣泛參與、平等協(xié)商、自由選擇等現(xiàn)代民主行政的基本價(jià)值理念。隨著世界范圍的民主化發(fā)展和福利國(guó)家職能的逐漸增強(qiáng)，傳統(tǒng)的管理行政、秩序行政逐漸向以給付行政、服務(wù)行政為特點(diǎn)的現(xiàn)代行政發(fā)展。因此，在服務(wù)行政理念下，行政規(guī)制改革對(duì)規(guī)制方式基本要求就是行政主體盡可能采用非強(qiáng)制性方式為行政相對(duì)人提供更多的便利與服務(wù)，為行政相對(duì)人的自由發(fā)展提供更廣闊的空間。

（三）規(guī)制對(duì)制度層面的要求

行政規(guī)制觀念的轉(zhuǎn)變離不開(kāi)制度層面的支持與保證。行政規(guī)制改革的制度建設(shè)不僅體現(xiàn)著規(guī)制觀念的轉(zhuǎn)變，而且直接影響規(guī)制實(shí)踐的運(yùn)行與操作。行政規(guī)制改革對(duì)制度層面的要求，就是要把服務(wù)行政理念納入到制度與實(shí)踐中，建立適應(yīng)服務(wù)行政理念的運(yùn)行機(jī)制。首先，建立以行政相對(duì)人為導(dǎo)向的公開(kāi)參與機(jī)制。民主公開(kāi)是現(xiàn)代行政基本價(jià)值理念之一，公開(kāi)參與意味著平等，意味著人人都享有平等的權(quán)利與機(jī)會(huì)。凡是與行政相對(duì)人自身利益有關(guān)的措施和決策，應(yīng)當(dāng)允許行政相對(duì)人有過(guò)問(wèn)和參與的權(quán)利，通過(guò)廣泛的公開(kāi)參與使公民個(gè)人的權(quán)益與意志在行政規(guī)制中受到尊重和保障。此外，公開(kāi)參與機(jī)制也有利于提高行政服務(wù)的有效性，增強(qiáng)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理的有效性。其次，完善服務(wù)承諾機(jī)制。現(xiàn)代行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)等非權(quán)力行政方式具有靈活性、非強(qiáng)制性、選擇性等優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中發(fā)揮著重要作用，但非權(quán)力行政方式的弊端之一，即是行政政策的不穩(wěn)定性，這種不穩(wěn)定性由于缺乏必要的法治保障，往往易造成行政機(jī)關(guān)不遵守服務(wù)承諾，侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益的現(xiàn)象。誠(chéng)信是現(xiàn)代法治政府的基本操守，承諾一經(jīng)作出就必須兌現(xiàn)而不得隨意改變，行政主體如果承諾而不履行，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。最后，完善行政相對(duì)人多元化監(jiān)督救濟(jì)制度。服務(wù)行政理念下的行政規(guī)制改革，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)多元化、多途徑的監(jiān)督救濟(jì)方式，方便行政相對(duì)人維護(hù)自身合法權(quán)益，其主要包含兩大制度：行政監(jiān)督救濟(jì)制度與司法監(jiān)督救濟(jì)制度。行政監(jiān)督救濟(jì)制度又包含行政問(wèn)責(zé)制度和行政復(fù)議制度，其主要特征是行政相對(duì)人通過(guò)行政權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)行政規(guī)制措施的有效監(jiān)督，以此來(lái)維護(hù)自身合法權(quán)益。司法監(jiān)督救濟(jì)方式主要有行政訴訟制度和規(guī)范性文件合法審查制度。隨著現(xiàn)代服務(wù)行政等非權(quán)力行政方式的運(yùn)用，一些抽象行政行為被排除在我國(guó)行政訴訟的受案范圍之外，因此加快行政訴訟法的修改，把部分抽象行政行為納入到行政訴訟的受案范圍，以此完善行政相對(duì)人的訴訟救濟(jì)方式。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《決定》指出“完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機(jī)制”，行政規(guī)制監(jiān)督機(jī)制要通過(guò)合法性審查機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政規(guī)制的法律法規(guī)、政策文件以及行政行為等進(jìn)行審查，對(duì)于違背憲法、法律、法規(guī)等文件與行為，必須堅(jiān)決予以廢止與糾正，以此來(lái)維護(hù)和保障行政相對(duì)人的自由與權(quán)利。

：

［1］陳新民.公法學(xué)札記（增訂新版）［M］.北京：法律出版社，2010：46.

［2］崔卓蘭.行政法觀念更新試論［J］.吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，1995（5）：76.

［3］蔡樂(lè)渭.服務(wù)行政基本問(wèn)題研究［J］.江淮論壇，2009（3）：44.

［4］江必新，劉新少.服務(wù)行政與自由法治之辯［J］.理論與改革，2011（1）：127.

［5］汪自成.論服務(wù)型政府的合法性［M］.長(zhǎng)春：吉林大學(xué)出版社，2008.

［6］崔運(yùn)武，高建華.服務(wù)行政：理念及其基本內(nèi)涵［J］.學(xué)術(shù)探索，2004（8）：18，19.

［7］陳富良.我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的政府規(guī)制［M］.北京：中國(guó)財(cái)經(jīng)經(jīng)濟(jì)出版社，1998.

［8］羅豪才.軟法的理論與實(shí)踐［M］.北京大學(xué)出版社，2010：273.

［9］羅豪才，袁曙宏，李文棟.現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)--論行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的權(quán)利義務(wù)平等［J］.中國(guó)法學(xué)，1993（1）：54.

［10］楊海坤，關(guān)保英.行政法服務(wù)論的邏輯結(jié)構(gòu)［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002：4，5.

［11］張弘.公共行政與服務(wù)行政下中國(guó)行政法的結(jié)構(gòu)性變革［M］.北京：法律出版社，2010：191.

［12］朱迪·弗里曼.合作治理與新行政法［M］.北京：商務(wù)印書(shū)館，2010：323.

D922.1

A

貴州大學(xué)研究生創(chuàng)新基金資助項(xiàng)目“從規(guī)制轉(zhuǎn)向服務(wù)：行政規(guī)制改革的現(xiàn)代視野”（研人文2014025）

孫啟平（1989-），男，碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)、行政法學(xué)。