王江虹

一、前言

政府投資項(xiàng)目是指以政府為主導(dǎo)，以滿足公共需求為目的，以公務(wù)公產(chǎn)和公有公共設(shè)施公產(chǎn)為內(nèi)容，以國有資產(chǎn)投資或者融資方式興建的行政性、公用性、公有性項(xiàng)目。政府投資是國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的必要手段，對社會(huì)投資和資源配置起著重要的引導(dǎo)作用。政府投資可以彌補(bǔ)市場失靈，協(xié)調(diào)社會(huì)的重大投資比例關(guān)系，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

可行性研究是投資決策的基礎(chǔ)和重要依據(jù)，以滿足項(xiàng)目科學(xué)決策、指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施、規(guī)避重大失誤與風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，需要調(diào)查研究與項(xiàng)目有關(guān)的法律政策和相關(guān)資料、數(shù)據(jù)，對項(xiàng)目的建設(shè)背景、建設(shè)條件、工藝工程技術(shù)方案、保護(hù)環(huán)境、能源消耗及投資、資金籌措等方面進(jìn)行充分論證和分析，從而提出項(xiàng)目是否具備投資價(jià)值的結(jié)論和意見。

政府項(xiàng)目投資可行性研究是由政府相關(guān)部門在調(diào)查、分析、論證的基礎(chǔ)上，對全部或部分財(cái)政投資項(xiàng)目的根本性問題做出的判斷和決定。根本性問題包括擬建項(xiàng)目的建設(shè)與否、項(xiàng)目選址是否合理以及建設(shè)方案的確定等重大問題。

二、政府投資項(xiàng)目的特點(diǎn)

由于政府投資項(xiàng)目是以政府財(cái)政基本建設(shè)資金為投資主體的項(xiàng)目，所以其具有與一般投資項(xiàng)目不同的特點(diǎn)。首先，政府投資項(xiàng)目大多數(shù)集中在為社會(huì)發(fā)展服務(wù)的非盈利性公益性項(xiàng)目。第二，由于政府在國家利益關(guān)系中肩負(fù)的重任，一些超大型政府投資項(xiàng)目比一般項(xiàng)目投資大、風(fēng)險(xiǎn)大、影響面大。第三，政府出于要在納稅人中樹立廉潔、高效的形象，同時(shí)為了保證政府投資項(xiàng)目的投資效益，一般采取了更嚴(yán)格的管理程序。政府投資項(xiàng)目的這些特征決定了政府必須對其投資項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的可行性研究，以保證其做出正確的投資決策。

三、政府投資項(xiàng)目可行性探討

可行性研究的主要任務(wù)是圍繞項(xiàng)目的必要性和可行性進(jìn)行研究。具體包括項(xiàng)目建設(shè)提出的背景及必要性、投資方向、市場需求、建設(shè)條件、工程建設(shè)規(guī)模、工程技術(shù)方案、投資規(guī)模、資金籌措方案及財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)、環(huán)境影響分析、能耗分析、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及應(yīng)對措施、結(jié)論與建議。針對政府投資項(xiàng)目的特點(diǎn)，本文僅從投資方向、工程建設(shè)規(guī)模及投資規(guī)模3方面來對政府投資項(xiàng)目的可行性研究做進(jìn)一步的分析探討。

1.關(guān)于投資方向

政府投資是國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段之一，在引導(dǎo)投資方向和資源配置中起著非常重要的作用。政府投資可以對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，主要是通過調(diào)整社會(huì)投資總量和投資結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)；政府投資可以彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)的不足，為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展服務(wù)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府已不再是唯一的出資人，國家無論對重點(diǎn)扶持的基礎(chǔ)設(shè)施，還是其他重要產(chǎn)業(yè)都鼓勵(lì)引入社會(huì)資金，但政府投資能起到引領(lǐng)和示范作用，其通過直接投資以及投資補(bǔ)貼、投資抵免、貸款貼息等方式，引導(dǎo)整個(gè)社會(huì)資金更多地投到國家鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域中。因此，政府投資項(xiàng)目的可行性研究更應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注國家最新產(chǎn)業(yè)政策，只有深入研究項(xiàng)目的建設(shè)是否符合國家及地方的相關(guān)產(chǎn)業(yè)方向，才能清晰地論述項(xiàng)目建設(shè)的背景、必要性，準(zhǔn)確預(yù)測市場，正確進(jìn)行需求分析，從根本上把握好政府投資項(xiàng)目的投資方向。

2.工程建設(shè)規(guī)模

按計(jì)劃管理要求劃分，政府工程建設(shè)項(xiàng)目可分為基本建設(shè)項(xiàng)目、更新改造項(xiàng)目、商品房屋建設(shè)項(xiàng)目及其他固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，不同類型的建設(shè)項(xiàng)目其規(guī)模的確定是不同的。以公益性項(xiàng)目建設(shè)為例，公益性項(xiàng)目是指那些非贏利性和具有社會(huì)效益性的項(xiàng)目。廣義的公益性項(xiàng)目是指為社會(huì)大眾或社會(huì)中某些人口群體的利益而實(shí)施的項(xiàng)目，既包括政府部門發(fā)起實(shí)施的農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水利、教育、交通等項(xiàng)目，也包括民間組織發(fā)起實(shí)施的扶貧、婦女兒童發(fā)展等項(xiàng)目。公益性項(xiàng)目的投資應(yīng)當(dāng)是政府投資首選并優(yōu)先保證的領(lǐng)域。公益性項(xiàng)目的門類很多，功能要求各不相同，現(xiàn)有規(guī)范、規(guī)定不可能全部覆蓋。在沒有規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)的情況下，項(xiàng)目實(shí)施過程容易各行其是，導(dǎo)致建設(shè)規(guī)模難以控制。公益性項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模的確定要充分考慮到項(xiàng)目的基本功能和特殊功能，基本功能是指為完成項(xiàng)目總體目標(biāo)必須具備的功能，如黨政機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定的辦公室用房、公共服務(wù)用房、設(shè)備用房、附屬用房4項(xiàng)基本功能，綜合醫(yī)院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)中急診部、門診部、住院部、醫(yī)技系統(tǒng)、保障系統(tǒng)、行政管理、生活用房的7項(xiàng)基本功能，以及中小學(xué)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、普通高等學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定的基本功能等，以上列舉的是國家主管部門制定了建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的，而對于目前尚未明確規(guī)定的，政府部門就應(yīng)仔細(xì)剖析其使用要求，列出基本功能。此外，公益性項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模的確定還要充分考慮項(xiàng)目的特殊功能。特殊功能是指項(xiàng)目為完成其總體目標(biāo)，根據(jù)其業(yè)務(wù)特點(diǎn)要求還須設(shè)置必要的其他功能。在確定建設(shè)規(guī)模時(shí)，需要注意到特殊功能使用面積是否包括在基本功能的綜合指標(biāo)中，避免重復(fù)。

可見，政府投資項(xiàng)目的可行性研究，重點(diǎn)在于建設(shè)規(guī)模的確定，只有規(guī)模測算準(zhǔn)確，控制好建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，才能從根本上控制好項(xiàng)目的總投資。

3.關(guān)于投資規(guī)模

目前，我國政府投資項(xiàng)目每年約為2500億元，投資規(guī)模巨大，項(xiàng)目管理及投資效果往往是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，而且對引導(dǎo)市場有重要作用。因此，控制好政府投資項(xiàng)目的投資是關(guān)系到政府投資效率和效益、規(guī)范建設(shè)市場秩序的大問題。政府投資項(xiàng)目普遍存在投資失控問題，“三超”現(xiàn)象和釣魚工程還大量存在，要想控制投資規(guī)模，在可行性研究階段就要對項(xiàng)目的投資估算嚴(yán)格把關(guān)。只有按照國家相關(guān)部門的規(guī)定及實(shí)際使用功能，測算項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模，優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，合理確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，才能從根本上控制投資規(guī)模。

建設(shè)項(xiàng)目可行性研究的過程是方案比選和擇優(yōu)的過程，不僅要比選工程、工藝技術(shù)方案，還要與投資相結(jié)合，進(jìn)行多方案比選論證、優(yōu)化方案，比如在建設(shè)規(guī)模、選址、總圖布置、設(shè)備選型、保護(hù)環(huán)境、節(jié)約能源和工程造價(jià)等方面，其核心是對工程方案的經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行比較。多方案的經(jīng)濟(jì)比選既要考慮控制項(xiàng)目的資金投入，又要考慮項(xiàng)目建成后的運(yùn)行成本及各種經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，同時(shí)又要把環(huán)境保護(hù)、節(jié)約能源及社會(huì)效益等因素結(jié)合起來綜合考慮，最后給政府決策部門推薦出最好的工程方案，以便做出科學(xué)決策。

項(xiàng)目可行性研究中，在確定了建設(shè)規(guī)模后，接下來就要確定項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，即項(xiàng)目定位，這決定了項(xiàng)目建筑設(shè)計(jì)的規(guī)模和檔次。建設(shè)項(xiàng)目的類型不同，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)也不同。如黨政機(jī)關(guān)辦公樓的建設(shè)，國家對辦公用房建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)是有嚴(yán)格規(guī)定的，其建設(shè)水平，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，做到因地制宜、實(shí)事求是、簡潔、實(shí)用。不同級(jí)別的部門，人均建筑面積指標(biāo)和裝修標(biāo)準(zhǔn)都是不同的，單位造價(jià)也不同，超過標(biāo)準(zhǔn)是絕不允許的，對這類項(xiàng)目，只需要根據(jù)不同級(jí)別選擇對應(yīng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。圖書館、學(xué)校、醫(yī)院、博物館等公共設(shè)施類建設(shè)項(xiàng)目，除了國家有關(guān)部門制定了相關(guān)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)內(nèi)對這類項(xiàng)目也有劃分標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了各級(jí)別的設(shè)施硬件、軟件配備的要求及單位面積指標(biāo)等，因此，這一類項(xiàng)目首先對其建設(shè)級(jí)別要有個(gè)定位，再根據(jù)相應(yīng)的等級(jí)確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；對于具有特殊性的工程，例如，因其特殊的地理位置和功能，要求建設(shè)成為地標(biāo)性建筑的，對其外型或內(nèi)部硬件配置有一定的要求，相應(yīng)會(huì)提高項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，如機(jī)場、港口、橋梁、水利及城市排水供氣等項(xiàng)目，有各自的設(shè)計(jì)規(guī)范，按照相應(yīng)的規(guī)定設(shè)計(jì)即可。對于國家和行業(yè)沒有具體規(guī)定其建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的，可參照國內(nèi)具有可比性的同類工程的建設(shè)情況，結(jié)合擬建項(xiàng)目的實(shí)際情況，綜合考慮確定。

目前，隨著政府服務(wù)意識(shí)的提升，政府投資項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的確定按照經(jīng)濟(jì)適用的原則，不再追求高標(biāo)準(zhǔn)、高檔次。政府辦公用房要簡約、實(shí)用，公共服務(wù)設(shè)施遵循先進(jìn)、便利的原則。另外，具有示范和引領(lǐng)作用的公共設(shè)施其標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)適度超前，確定合理的建設(shè)規(guī)模后，只有根據(jù)使用功能優(yōu)化設(shè)計(jì)，選取適用的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，才能在可行性研究過程中，控制好政府投資項(xiàng)目的投資規(guī)模。

四、結(jié)束語

政府投資項(xiàng)目可行性研究是政府投資項(xiàng)目前期工作的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，是控制項(xiàng)目規(guī)模和投資的重要依據(jù)，也是項(xiàng)目成功與否的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。投資體制改革以來，政府作為實(shí)際投資主體，對使用財(cái)政資金的項(xiàng)目，越來越重視項(xiàng)目的可行性和合理性；在可行性研究中，政府越來越關(guān)注項(xiàng)目是否是國家鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域；對建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資的控制也越來越嚴(yán)格。

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