項賢國，陳慧娟，王 芳，任英欣

（唐山師范學(xué)院 歷史文化與法學(xué)系，河北 唐山063000）

一、河北省社會救助制度體系運行框架與現(xiàn)狀分析

（一）河北省社會救助制度體系運行框架

由于我國還沒有頒布《社會救助法》，各地方政府社會救助的種類龐雜，社會救助項目交錯，救助行為很容易重復(fù)。河北省根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，確立了以最低生活保障、“三無”人員供養(yǎng)等基本生活救助為基礎(chǔ)，以醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、法律救助、災(zāi)害救助等專項救助為支撐，以社會互助為補充的新型社會救助制度框架［1］。

最低生活保障制度是國家對城市和農(nóng)村中符合條件的貧困居民，按照最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)給予基本生活保障的制度。城市“三無”人員供養(yǎng)制度是針對無法定贍養(yǎng)人、無勞動能力、無生活來源的人員，政府給予其福利性質(zhì)的保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬（未成年人保教）的救助。農(nóng)村五保供養(yǎng)制度是農(nóng)村為缺乏勞動力、生活沒有依靠的鰥寡孤獨殘疾人提供生活幫助和照顧的一項制度。

醫(yī)療救助是政府和社會對貧困人口中因病而無經(jīng)濟能力進行治療的人實行支持性的補助和援助。教育救助是政府對貧困地區(qū)和貧困家庭提供的減免中小學(xué)教育費用，對大專院校貧困生的貸款、獎學(xué)金、助學(xué)金政策以及民間組織對貧困學(xué)生的救助制度。住房救助是政府向低收入家庭和其他需要保障的特殊家庭提供租金補貼或以低廉租金配租的制度。法律救助是指由專門的法律救助人員為經(jīng)濟困難或特殊案件的當(dāng)事人給予減免收費、提供法律幫助的一項制度。災(zāi)害救助是政府和社會為幫助災(zāi)民脫離災(zāi)難險情、減輕災(zāi)害損失、克服災(zāi)后生活和生產(chǎn)困難而提供的社會救助制度。

社會互助是指在政府鼓勵和支持下，社會團體和社會成員自愿組織和參與的扶弱濟困活動。它具有自愿和非盈利的特征，其資金主要來源于社會捐贈和社會成員自愿交費，政府往往從稅收方面給予支持。社會互助的形式主要包括工會、婦聯(lián)等群眾團體組織的群眾性互助互濟，民間公益事業(yè)團體組織的慈善救助，城鄉(xiāng)居民自發(fā)組成的各種形式的互助等。

（二）河北省社會救助制度運行現(xiàn)狀分析

從河北省的社會救助工作實踐看，對城市和農(nóng)村分別有規(guī)定。目前，城市社會救助體系中的多項社會救助制度分別由不同的部門負(fù)責(zé)。最低生活保障、醫(yī)療救助、流浪人員救助由民政部門負(fù)責(zé)，同時需要衛(wèi)生、財政、公安等部門配合。住房救助由建設(shè)部門負(fù)責(zé)，教育救助和司法救助分別由教育、司法部門代為行使職能。近年來，河北省城市社會救助正積極探索管理重心下移的模式，充分發(fā)揮基層政府、社區(qū)等組織的作用，并由社會救助有關(guān)部門給予幫助和指導(dǎo)。

農(nóng)村社會救助的運行是在省民政廳的指導(dǎo)下，由各地方政府和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會進行規(guī)范化操作。管理模式與城市社會救助類似，由內(nèi)部各部門分工協(xié)作。一是制定了相對規(guī)范化的申領(lǐng)審批制度，主要有以下環(huán)節(jié)：個人申請、村委會核實、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核、區(qū)縣民政局審批。各個環(huán)節(jié)責(zé)任明確，嚴(yán)格杜絕虛報誤漏。二是救助對象的確定和救助款項的發(fā)放有嚴(yán)格的監(jiān)督審批程序，村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公開救助對象及救助金額，接受群眾監(jiān)督，并根據(jù)救助對象家庭收入的變動，及時調(diào)整救助金額數(shù)量或停止發(fā)放救助金。

根據(jù)課題組調(diào)研，河北省社會救助總體運行狀況良好，取得了一定的進展和成績。在制度建設(shè)方面，有關(guān)部門已經(jīng)制定了一系列社會救助制度性文件，河北省政府制定了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)社會救助體系的意見》，規(guī)定了社會救助的指導(dǎo)思想、基本原則和具體制度安排，同時，針對基本生活救助和專項救助分別制定了大量單行的規(guī)范性文件或政策。政府對社會救助的投入力度也日趨加大，為社會救助提供資金支持，社會救助水平成效良好。以基本生活救助為例，2013年11月，河北省政府大幅度提高了最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)社會救助標(biāo)準(zhǔn)，將全省最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為城鎮(zhèn)450元／月，增長了20.6%，農(nóng)村2 500元／年，增長了12.4%，農(nóng)村五保最低供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為5 000元／年，增長了56.2%［2］。

二、河北省社會救助制度體系存在的困境

（一）缺乏完善的法律保障

著名法學(xué)家哈羅德·考夫曼說過：“法律的特點——精巧、明確、公開性、客觀性、普遍性——使它成為解決這些干擾、維護社會正常秩序的有機程序。”［3］綜觀世界發(fā)達國家社會救助制度的發(fā)展演變，其根基不僅在于其有雄厚經(jīng)濟實力的支持，而且無一例外十分重視法律制度的制定。

法制化是現(xiàn)代社會救助制度運行的一個顯著標(biāo)志。而河北省現(xiàn)行社會救助制度的立法并不完善，層階較低，法律效力較弱。以最低生活保障為例，河北省政府出臺了《城鎮(zhèn)居民最低生活保障實施辦法》（2007年）和《關(guān)于進一步完善農(nóng)村最低生活保障制度的意見》（2007年）后，河北省人民政府辦公廳下發(fā)《河北省城鎮(zhèn)居民最低生活保障工作操作規(guī)程（試行）》，省民政廳、財政廳聯(lián)合制定了《河北省農(nóng)村最低生活保障家庭收入核定辦法》，但是出臺的文件都是以“意見”“辦法”等為名稱，從法律的角度來看都屬于相關(guān)部門的規(guī)章或者政府文件，并沒有一部統(tǒng)一的法律。除此以外，醫(yī)療救助、法律救助、教育救助等社會救助大多是以零散的規(guī)范形式在實踐中推進。缺乏法律層面上的制度，不能通過立法確保社會救助的法律地位，不利于全面深入地推進河北省社會救助制度的實施。

（二）缺乏穩(wěn)定的籌資機制

社會救助制度的性質(zhì)屬于純公共產(chǎn)品，這就使得該項制度所需的資金只能由政府來承擔(dān)。而該項公共產(chǎn)品又體現(xiàn)出明顯的地域性，因此，地方政府就成為資金供給的基本主體。河北革命老區(qū)多、貧困縣多、貧困人口數(shù)量大，到2012年全省尚未脫貧的絕對貧困人口數(shù)量高達220萬人［4］，導(dǎo)致社會救助制度構(gòu)建的過程中，救助資金的供給問題成為了社會救助制度發(fā)展的最大制約因素。

隨著經(jīng)濟改革的深入，出現(xiàn)的一個新問題就是城鄉(xiāng)居民收入差距逐步拉大，對于社會救助制度而言，救助標(biāo)準(zhǔn)的提高、制度的擴面都對地方政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟形成了挑戰(zhàn)，因而會面臨更大的資金壓力。資金不足還在于長期以來金融市場發(fā)展相對滯后，這種情況部分緣于現(xiàn)行經(jīng)濟發(fā)展特性，同時，由于社會救助制度的相對脆弱性使其難以得到金融支持，金融市場存多貸少的現(xiàn)象使得大量的資金流向利潤高的行業(yè)，對社會救助制度發(fā)展的支持力度不夠。社會救助資金供給不足已成為制約當(dāng)前社會救助制度發(fā)展的瓶頸。

（三）缺乏規(guī)范的基層管理

長期以來，我國社會救助制度實施中管理分散，運作效率低，基層力量沒有得到有效整合，這是制約該制度推進的一個不利因素［5］。我國社會救助工作參與者涉及民政、社保、衛(wèi)生以及保險公司等諸多部門，整體上處于一種條塊分割、多頭管理的狀態(tài)。而在具體實施過程中，又由于各部門所處的地位和利益的不同，導(dǎo)致社會救助制度的管理部門和決策部門之間經(jīng)常發(fā)生矛盾。

社會救助制度作為我國社會保障體系中的重要部分，同樣在管理和運行中由于基層力量沒有整合而困難重重。從河北社會救助實際運行來看，有些市、縣還沒有組建一支專門的救助工作隊伍，救助工作由一些科室代為負(fù)責(zé)，其人力配置很難適應(yīng)目前社會救助工作的要求。因此，整合和加強各層次的力量急不可待，尤其是在基層單位，管理的重心還未下移，沒有形成一個網(wǎng)絡(luò)管理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致社會救助管理工作出現(xiàn)了不少問題。

（四）缺乏有效的監(jiān)督機制

隨著社會救助制度的全面建立，監(jiān)督機制作用的發(fā)揮正在顯示出非常重要的意義。監(jiān)督問題涉及兩個方面：一方面是對于救助基金的監(jiān)督管理，另一方面是對微觀操作層面的監(jiān)督。首先，在救助基金監(jiān)管方面，社會救助制度在建立伊始，由于大部分地區(qū)以縣為單位的社會保險統(tǒng)籌層次低，監(jiān)管體系不健全，社會救助資金十分容易被擠占、挪用甚至貪污。其次，具體操作過程的監(jiān)督不力也成為影響河北省社會救助制度的一個重要因素。監(jiān)督機制不健全使得部分地區(qū)社會救助制度在運行中走了樣，出現(xiàn)了經(jīng)辦人員“以權(quán)瀆職受賄”等惡劣情況。這些問題的出現(xiàn)雖是個別人員的違規(guī)違法操作，但更深層次的原因則是社會救助制度監(jiān)管機制不健全［6］。因此，應(yīng)當(dāng)盡快建立健全有針對性的社會救助制度監(jiān)督機制，以最大限度地防控類似事件的發(fā)生。

三、河北省社會救助制度體系建構(gòu)的對策與路徑

（一）構(gòu)建規(guī)范的社會救助法規(guī)體系

樹立依法救助的理念，并在實際操作中做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，這是社會救助體系建設(shè)的重要維度。從國外經(jīng)驗看，社會救助體系是一個正常運行的社會的必備體系，社會救助立法在社會保障的各項立法中是予以優(yōu)先考慮的［7］。

筆者認(rèn)為，要充分發(fā)揮新型社會救助體系在社會保障中的突出作用，就必須盡快把社會救助工作由部門規(guī)章、文件上升到法律的層次，推動《社會救助法》的出臺，對社會救助的實施主體、對象、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、期限、條件、監(jiān)督、責(zé)任、義務(wù)等方面進行規(guī)范，使救助工作有法可依、有章可循，從而保證社會救助制度的公開、公正與公平，給社會公眾以更確定的心理預(yù)期，維系社會的誠信，從根本上改變社會救助中存在的人為主觀隨意性，使社會救助制度有效運作。

（二）明確社會救助管理體制與組織機制

在管理方式上，河北省可以借鑒湖南省的做法，建立責(zé)權(quán)分明、各方協(xié)作的救助體制，主要強調(diào)民政部門主管，同時強調(diào)有關(guān)部門管理、配合，建立協(xié)調(diào)機制。各級政府應(yīng)成立社會救助協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一協(xié)調(diào)社會救助工作，形成省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）委會五級救助管理網(wǎng)絡(luò)。省政府建立社會救助工作聯(lián)席會議制度，各市成立社會救助工作領(lǐng)導(dǎo)小組，縣（市、區(qū)）設(shè)立社會救助事務(wù)中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立社會救助事務(wù)管理所，社區(qū)和村設(shè)立社會救助事務(wù)站。

在機構(gòu)設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)貫徹“政事分開”的原則，設(shè)置決策部門和執(zhí)行部門。決策部門即社會救助管理行政機構(gòu)，包括各級政府民政部門，負(fù)責(zé)社會救助資源的統(tǒng)籌和分配、社會救助工作的行政管理、社會救助政策和法規(guī)的擬定、監(jiān)督社會救助政策的落實等。執(zhí)行部門包括事業(yè)性質(zhì)的社會救助專業(yè)機構(gòu)和社會救助服務(wù)機構(gòu)。前者應(yīng)配備專業(yè)人員負(fù)責(zé)社會救助的受理、核查、款物發(fā)放、定期家庭需求調(diào)查、救助效果的評估等專業(yè)性社會救助事務(wù)，以及檔案管理、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、信息系統(tǒng)運行等日常性社會救助事務(wù)，而后者應(yīng)為老年人、未成年人、殘疾人等提供社會救助服務(wù)。

（三）規(guī)范社會救助的對象和內(nèi)容

河北省社會救助的對象應(yīng)包含以下幾類人員：（1）“三無人員”；（2）失業(yè)或有收入來源，但家庭人均收入低于或僅相當(dāng)于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的人員；（3）因遭受自然災(zāi)害，生活發(fā)生嚴(yán)重困難的人員；（4）收入略高于當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的有未成年人教育、醫(yī)療、住房、司法等方面需求的低收入家庭；（5）對于處于特殊生活狀況的人，如城市生活無著的流浪乞討人員、突患重傷病無力救治者等個體性臨時貧困者。

社會救助的內(nèi)容包括基本生活救助、災(zāi)害救助、困難救助、專項救助?；旧罹戎⒆阌谪毨Ь用竦幕旧畋Ｕ?，這是最主要的組成部分。目前的城鄉(xiāng)最低生活保障制度所依據(jù)的就是基本生活救助的制度范式［8］。災(zāi)害救助所針對的對象是群體性的臨時貧困者，主要是指由于各種自然災(zāi)害的發(fā)生而導(dǎo)致陷于貧困處境的人們。急難救助所針對的對象是個體性的臨時貧困者，如城市生活無著的流浪乞討人員、突患重傷病無力救治者等等。對于貧困人員和處于貧困邊緣的低收入家庭，應(yīng)視其不同需求實行教育、醫(yī)療、住房、法律等專項救助，使其生存權(quán)和適當(dāng)發(fā)展權(quán)能得以實現(xiàn)。

（四）健全社會救助資金的籌集和申領(lǐng)程序

借鑒湖南省的做法，河北省各級政府應(yīng)當(dāng)按照公共財政的要求，將社會救助經(jīng)費按照相關(guān)救助項目列入當(dāng)年財政預(yù)算，專項管理，?？顚Ｓ?；同時，分級建立臨時救助資金，用于因交通事故等意外事件或者其他特殊原因，導(dǎo)致基本生活暫時出現(xiàn)較大困難的家庭的應(yīng)急救助。同時，各級政府應(yīng)當(dāng)鼓勵社會力量參與和支持社會救助工作，進一步推動社會捐助活動的制度化和經(jīng)?；８骷壵邮艿纳鐣栀涃Y金、發(fā)行福利彩票所籌公益金，每年要按照相關(guān)救助政策規(guī)定，提取一定比例用于社會救助。

社會救助程序既要嚴(yán)格規(guī)范，又要從實際出發(fā)，采取簡便易行的方法。參考重慶的做法，筆者認(rèn)為，具體應(yīng)包括以下內(nèi)容：（1）申請。受救助者按照接受救助的資格標(biāo)準(zhǔn)和申請文本樣式，向負(fù)責(zé)審查資格的機構(gòu)提交申請，表明其接受救助的訴求。（2）資格審查、審批。民政部門經(jīng)過家計調(diào)查后，結(jié)合民主評議［9］，提出審核、審批意見。（3）民主公示。重點公示：救助對象名單，救助對象的申請情況，民主評議意見，審核、審批意見，救助標(biāo)準(zhǔn)等情況。（4）救助款物發(fā)放。救助金原則上按照申請人家庭年人均純收入與保障標(biāo)準(zhǔn)的差額發(fā)放，也可以在核查申請人家庭收入的基礎(chǔ)上，按照其家庭的困難程度和類別，分檔發(fā)放。（5）動態(tài)監(jiān)督管理。社會救助機構(gòu)應(yīng)定期或不定期調(diào)查了解困難群眾的生活狀況，及時調(diào)整救助對象名單與救助款物，建立動態(tài)監(jiān)管制度。

［1］ 邵艷梅，柳云.河北省社會救助現(xiàn)狀及對策建議［J］.河北學(xué)刊，2013（3）：202 -204.

［2］ 裴培，張余.河北省民政廳出臺新政，提高民生保障標(biāo)準(zhǔn)［N］.中國日報，2013－11－28（2）.

［3］ Berman H J，Greiner W R.The nature and functions of law［M］.Brooklyn：Foundation press，1996：29.

［4］ 河北220萬農(nóng)村貧困人口穩(wěn)定脫貧［EB／OL］.（2012－02－29）.人 民 網(wǎng).http：／／tv.people.com.cn／GB／150716／156852／157033／17258748.html.

［5］ 張浩淼.中國社會救助制度改革的新思考［J］.黑龍江社會科學(xué)，2011（4）：134 -138.

［6］ 洪大用.社會救助的目標(biāo)與我國現(xiàn)階段社會救助的評估［J］.甘肅社會科學(xué)，2007（4）：158 -162.

［7］ 楊思斌.協(xié)調(diào)視角下的中國社會救助立法［J］.中國勞動關(guān)系學(xué)院學(xué)報，2010（6）：1 -4.

［8］ 曹明睿.社會救助法律制度研究［M］.廈門：廈門大學(xué)出版社，2005：130.

［9］ 何平，張遠(yuǎn)鳳.論我國的社會救助標(biāo)準(zhǔn)［J］.中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報，2009，24（6）：25 -28.