楊丹輝

黨的十八大明確提出，“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”。當前，我國正處在全面建設小康社會的決定性階段，工業(yè)化道路并未走完，城鎮(zhèn)化發(fā)展也進入了關鍵時期。如何推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動，不僅是“新四化”的重要內(nèi)容，也是關系到發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、加快實現(xiàn)現(xiàn)代化的重大課題。十八大以來，國家高度重視新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，2014年3月國家發(fā)布了《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展做出了全面部署，為新型城鎮(zhèn)化確立了目標方向，不少地方也相繼推出了本地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃。同時，城鎮(zhèn)化也成為學術(shù)研究的熱點和媒體關注的焦點，新型城鎮(zhèn)化的資源環(huán)境約束、產(chǎn)業(yè)支撐、就業(yè)渠道、農(nóng)民進城、公共服務等問題，涉及新型城鎮(zhèn)化發(fā)展理念和實現(xiàn)模式的方方面面，引發(fā)了廣泛而熱烈的討論。

在當下新型城鎮(zhèn)化探討和建設熱潮中，筆者常常思考一些問題：中國人究竟需要什么樣的城市？“美麗中國”又應該建設什么樣的城市？對于這些問題，見仁見智，似乎不可能有標準答案。然而，這些問題背后卻隱含著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本目的和實現(xiàn)條件。需要強調(diào)的是，新型城鎮(zhèn)化首先必須是“人”的城鎮(zhèn)化，要符合大多數(shù)中國人的意愿，充分激發(fā)個體參與的主動性和創(chuàng)造力，并能夠為億萬城鎮(zhèn)居民提供充足的發(fā)展空間、宜居空間和文化空間。其次，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展既不能脫離中國的現(xiàn)實國情和發(fā)展階段，又要有超越現(xiàn)在、面向未來的更高眼界、更寬視野和對子孫后代負責的更強烈使命感。

盡管關于中國工業(yè)化進程是否超前于城鎮(zhèn)化發(fā)展，學術(shù)界仍有爭議，但不可否認，過去30多年以來的城鎮(zhèn)化發(fā)展被烙上了后起國家和地區(qū)加速工業(yè)化、實現(xiàn)趕超的深深印跡。在粗放式發(fā)展導致“中國制造”難以突破“低端鎖定”困局的同時，中國城鎮(zhèn)化也同樣面臨著低水平擴張的難題和窘境。長期以來，我國城市規(guī)劃和建設中更多地考慮物質(zhì)條件，片面強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展，盲目追求城市面貌改變的表觀結(jié)果。一些決策者將現(xiàn)代化簡單地理解為“GDP+高樓大廈”，觀念落后，思路簡單，手段單一，城市發(fā)展僅靠“拆”和“擴”，老城和新區(qū)之間產(chǎn)業(yè)不兼容，公共設施不接駁，不僅破壞了城市固有的自然風貌、歷史留存和文化傳承，而且還引發(fā)一系列社會矛盾。正是由于城鎮(zhèn)化發(fā)展中延續(xù)了發(fā)達國家走過的老路，目前我國很多城市也開始患上了曾經(jīng)在發(fā)達國家和一些新興工業(yè)化國家（地區(qū)）蔓延的“大城市病”，人口激增、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)、房價高企、污染加劇、交通擁堵、人際淡漠、文化荒蕪。特別是在經(jīng)濟相對發(fā)達的京津冀、長三角和珠三角城市群，近年來經(jīng)濟增長和城市擴張的資源環(huán)境瓶頸不斷凸顯，土地和水資源短缺持續(xù)加劇，大氣污染導致的霧霾天氣頻現(xiàn)，對這些城市居民的正常工作生活和身心健康造成了不可忽視的損害。如不及時有效治理，很有可能重蹈20世紀五六十年代西方國家普遍遭遇環(huán)境公害的覆轍。目前，環(huán)境問題已經(jīng)嚴重制約中國城市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，甚至對“北上廣”的城市形象和吸引力產(chǎn)生了負面影響。在霧霾包繞中，這些城市建設國際化大都市的愿景和目標，似已變成“不可承受之重”。

在廣大中國人民尚未充分享受工業(yè)化和城鎮(zhèn)化成果之際，我們的很多城市已身染傳統(tǒng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的頑疾，這既是發(fā)展路徑依賴的結(jié)果，也是體制機制之殤。以往政績觀和官員考核體系催生的“造城運動”以及“土地財政”下畸形的發(fā)展邏輯，都是導致城鎮(zhèn)化發(fā)展和城市建設質(zhì)量不高、可持續(xù)性差的主要原因。這些突出矛盾和制約因素為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來了巨大挑戰(zhàn)，如何正確認識、有效處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護之間的關系，成為實現(xiàn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化良性融合的關鍵步驟，也是中國特色新型城鎮(zhèn)化道路要解決的重要問題。

關于產(chǎn)業(yè)對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐作用，政府和學界早已形成了共識。自古以來，便有以業(yè)興市。城市作為人類經(jīng)濟活動發(fā)展和集聚的產(chǎn)物，產(chǎn)業(yè)始終都是城鎮(zhèn)化的基石和城市活力的載體。沒有產(chǎn)業(yè)的有力支撐，城市勢必淪為無本之木、無源之水。特別是面對新型城鎮(zhèn)化下數(shù)以億計農(nóng)民工完成市民化的特殊國情，迫切需要扎實的產(chǎn)業(yè)基礎和明確的產(chǎn)業(yè)升級方向為他們提供就業(yè)保障。然而，隨著公眾環(huán)保意識日益清晰和高漲，一個城市主導產(chǎn)業(yè)的培育和更替卻往往陷入兩難境地。一方面，越來越多飽受空氣質(zhì)量下降、水體污染泛濫、食品安全事故頻發(fā)的人們經(jīng)過觀察和思考后發(fā)現(xiàn)，碧水藍天似乎與物質(zhì)財富的積累并無直接關聯(lián)；另一方面，從國家層面來看，在工業(yè)化中后期，當后發(fā)優(yōu)勢的邊際效果減弱，經(jīng)濟增速由快轉(zhuǎn)慢之時，如果不能適時將增長的機制由外生轉(zhuǎn)為內(nèi)生，大規(guī)模的“去制造業(yè)”對中國經(jīng)濟來說就是異常危險的信號。

實際上，歷史經(jīng)驗表明，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的特定階段，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護有可能處在對立面，甚至出現(xiàn)矛盾激化的情況。20世紀五六十年代，重化工業(yè)發(fā)展造成的資源消耗和環(huán)境損害曾使發(fā)達國家付出了沉重的代價。這一時期，工業(yè)化國家高度積累的資本構(gòu)成和以鋼鐵、有色金屬、石油化工等為主導產(chǎn)業(yè)的“重型化”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導致對資源消耗、土地開發(fā)的倚重和工業(yè)污染物的大量排放。同時，快速城市化、超前消費使發(fā)達國家物質(zhì)財富急劇膨脹，但由此也引發(fā)環(huán)境公害泛濫，人類生產(chǎn)生活陷入了史無前例的環(huán)境危機。嚴峻的生態(tài)環(huán)境形勢倒逼發(fā)達國家通過技術(shù)創(chuàng)新、知識化發(fā)展和產(chǎn)業(yè)國際轉(zhuǎn)移，加快產(chǎn)業(yè)升級，實現(xiàn)了主導產(chǎn)業(yè)更替。同時，發(fā)達國家不斷完善環(huán)境政策法律體系，逐步形成以實行污染物“總量控制”為主要目標、以“命令和控制”為政策工具的末端環(huán)境治理模式和環(huán)境管理機制。這一模式對發(fā)達國家重化工業(yè)時期生態(tài)修復所發(fā)揮的作用還是值得肯定的。到20世紀80年代，西方國家城市空氣質(zhì)量普遍有所改善，一些原本污染嚴重的河流、湖泊得以恢復和保護，有害廢物、有毒化學品和農(nóng)藥的使用受到嚴格管理和控制。隨著環(huán)境保護實踐不斷深入，發(fā)達國家環(huán)保理念和治理模式發(fā)生了變化，企業(yè)也在環(huán)境規(guī)制的約束下由被動適應轉(zhuǎn)向主動轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)了污染物“全程控制”和“源頭削減”為主要內(nèi)容的預防性治理。

事實證明，工業(yè)歷來就具有“革命”的內(nèi)在動力和制度環(huán)境?，F(xiàn)代工業(yè)文明在歷經(jīng)一次又一次工業(yè)革命后，完全有可能形成與生態(tài)文明兼容、環(huán)境友好型的技術(shù)、產(chǎn)品和組織模式，以更加綠色、低碳的產(chǎn)品和服務有效化解新型城鎮(zhèn)化下產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾，實現(xiàn)工業(yè)文明與生態(tài)文明的融合發(fā)展。

既然通過主動轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新引領，實體經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在動力機制能夠化解或緩和新型城鎮(zhèn)化下產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾，那么，對于一個城市主導產(chǎn)業(yè)的選擇，政府應扮演什么樣的角色呢？換句話說，如果新型城鎮(zhèn)化是一個漸進有序的過程，中央和地方政府又應該發(fā)揮怎樣的作用呢？應該看到，過去30余年中，盡管中國市場化改革已經(jīng)取得了重大進展，但政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市建設中的身影卻仍是無處不在。近年來，隨著財力不斷增強，政府直接干預產(chǎn)業(yè)升級的傾向有所增強，地方政府更是熱衷于主導招商引資、土地開發(fā)、園區(qū)發(fā)展、舊城改造。在這種情況下，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級中留給企業(yè)的空間不斷被擠壓，城市規(guī)劃和環(huán)境保護中公眾的實質(zhì)性參與長期被排除在外。結(jié)果是不斷出現(xiàn)千篇一律的新城和一再被發(fā)展速度和突發(fā)安全事件否定的城市規(guī)劃。5月份的一場大雨過后，南方某城市宋代形成的城址和沿用千年的排水系統(tǒng)確保了老城區(qū)基本無虞，而基礎設施先進、看似現(xiàn)代化的城市新區(qū)卻是一片澤國。這些不斷上演的故事似是笑談，但更應是警示！有中國特色的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要綜合性、體系化、開放式的戰(zhàn)略框架以及來自政府、產(chǎn)業(yè)界、企業(yè)、公眾的共同參與。黨的十八屆三中全會提出發(fā)揮市場機制在資源配置中的決定性作用，而要想處理好新型城鎮(zhèn)化下產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護的關系，首要的一點是要先處理好政府和市場的關系。實現(xiàn)產(chǎn)城融合、加快綠色城市建設，固然離不開政府提供的高質(zhì)量公共產(chǎn)品和公共服務，但更應將產(chǎn)業(yè)發(fā)展、要素集聚的主導權(quán)交給市場，把轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的實踐放給企業(yè)，把普及綠色消費理念和生活方式的任務交給廣大市民，從而以新興產(chǎn)業(yè)支撐新型城鎮(zhèn)化，以更加多姿多彩、充滿活力、幸福宜居的城市裝點“美麗中國”。