吳 月

隨著我國進(jìn)入治理轉(zhuǎn)型時(shí)期，國家意識(shí)到社會(huì)建設(shè)的重要性，強(qiáng)調(diào)應(yīng)該創(chuàng)新政府管理方式，加強(qiáng)與社會(huì)的合作共治，變革傳統(tǒng)的由政府主導(dǎo)的公共服務(wù)供給模式。在這一背景下，社會(huì)組織被吸納加入公共服務(wù)過程，承擔(dān)政府購買的公共服務(wù)供給。在這一改革實(shí)踐中，我們也可以觀察到一個(gè)悖論:政府購買公共服務(wù)在實(shí)際運(yùn)行過程中存在諸多與其章程、既定的運(yùn)作程序不相一致的地方，表現(xiàn)出“應(yīng)然狀態(tài)”與“實(shí)然圖景”之間的異化①相關(guān)研究可參見王浦劬:《政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)研究:中國與全球經(jīng)驗(yàn)分析》，北京大學(xué)出版社2010年版;韓俊魁:《當(dāng)前我國非政府組織參與政府購買公共服務(wù)的模式比較》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2009年第6期，P128－134;蘇明、賈西津、孫潔、韓俊魁:《中國政府購買公共服務(wù)研究》，《財(cái)政研究》2010年第1期，P9－17;周俊:《政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及其防范》，《中國行政管理》2010年第6期，P13;周俊、沈永東:《政府購買行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)中的非競(jìng)爭(zhēng)性及其管理》，2012年第12期，P61－65;楊寶:《政府購買公共服務(wù)模式的比較及解釋——一項(xiàng)制度轉(zhuǎn)型研究》，《中國行政管理》2011第3期，P41－45。:作為政府技術(shù)化治理的一種新形式，政府購買公共服務(wù)的應(yīng)然狀態(tài)是實(shí)現(xiàn)將政治治理和學(xué)者專家論證相結(jié)合的技術(shù)化路線，在這里，效率、理性、專業(yè)化上升到一個(gè)非常重要的位置。然而，在政府購買公共服務(wù)的名義之下，技術(shù)化治理的精神并未得到真正落實(shí)，很多開展公共服務(wù)購買實(shí)踐的政府部門利用既有路徑或新建相關(guān)組織充當(dāng)中介，實(shí)際上仍對(duì)外包服務(wù)進(jìn)行經(jīng)營管理，將政府購買公共服務(wù)的相關(guān)環(huán)節(jié)“內(nèi)部化”，甚或?qū)①徺I服務(wù)以外的行政事務(wù)加諸于社會(huì)組織，以便實(shí)現(xiàn)維護(hù)或延伸政府組織邊界的目的。換言之，政府購買公共服務(wù)呈現(xiàn)出一種與應(yīng)然狀態(tài)迥異的異化態(tài)勢(shì)，這種異化態(tài)勢(shì)有哪些基本面向?政府購買公共服務(wù)對(duì)于社會(huì)組織本身帶來了哪些沖擊和影響?在這些沖擊和影響之下，如何推動(dòng)社會(huì)組織走上獨(dú)立發(fā)展的道路?上述問題對(duì)于所有希望國家與社會(huì)之間能夠?qū)崿F(xiàn)良性互動(dòng)，推動(dòng)我國從過去的“總體性社會(huì)”走向更為開放、多元、民主的社會(huì)的人而言，是必須要加以認(rèn)真回應(yīng)的追問。

一、政府購買公共服務(wù)的應(yīng)然狀態(tài)及其異化

(一)政府購買公共服務(wù)的應(yīng)然狀態(tài):一種技術(shù)化的治理路徑

進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國面臨的轉(zhuǎn)型壓力日漸累積，政府除了要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，更要承擔(dān)公共事務(wù)的管理職責(zé)，在這一過程中，政府職能的發(fā)揮既需要依賴其已獲授權(quán)的權(quán)威，也需要依賴其不斷更新的程序和技術(shù)?！?〕這種技術(shù)化的治理路徑，體現(xiàn)在政府制定的法律規(guī)范、行為模式、管理標(biāo)準(zhǔn)等的技術(shù)化和理想化，還體現(xiàn)在政府機(jī)構(gòu)中強(qiáng)調(diào)效率、程序合法，更體現(xiàn)在政府自上而下、不同層級(jí)間量化考核的專項(xiàng)化和項(xiàng)目化等數(shù)量化指標(biāo)管理傾向。〔2〕政府購買公共服務(wù)，也是行政機(jī)構(gòu)因應(yīng)治理轉(zhuǎn)型要求，改變自身與社會(huì)組織關(guān)系的一項(xiàng)重要改革政策。特別是在政府購買公共服務(wù)的運(yùn)作過程中，對(duì)招投標(biāo)過程制定的程序性要求、項(xiàng)目的規(guī)范化評(píng)審機(jī)制、績效評(píng)估中的指標(biāo)化衡量方式等，都將政府治理的技術(shù)性特征表現(xiàn)得淋漓盡致。

具體而論，在政府購買公共服務(wù)的應(yīng)然狀態(tài)下，政府購買的具體操作遵循的是公開透明的運(yùn)作流程。①本部分資料主要來源于2009年世界銀行與民政部合作完成的研究報(bào)告《政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的國際經(jīng)驗(yàn)》，該研究報(bào)告分析并總結(jié)了西方國家在推行政府購買公共服務(wù)時(shí)遵循的基本操作流程。我國地方政府在推行政府購買公共服務(wù)時(shí)，出臺(tái)了一系列相關(guān)政策文件，針對(duì)政府購買公共服務(wù)的基本操作流程均作出了嚴(yán)格的規(guī)定，力求實(shí)現(xiàn)與社會(huì)組織公開透明的契約化合作模式。一般而論，在項(xiàng)目的提出階段:政府購買公共服務(wù)應(yīng)采取公開申報(bào)、擇優(yōu)立項(xiàng)的方式進(jìn)行。相關(guān)政府職能部門對(duì)社會(huì)組織申請(qǐng)項(xiàng)目的合理性、公益性和必要性開展初審。在項(xiàng)目評(píng)審階段:為保證評(píng)審工作的公正性與公平性，成立項(xiàng)目評(píng)審委員會(huì)。評(píng)審工作需要嚴(yán)格遵守公平公正、財(cái)力平衡的基本原則，嚴(yán)格遵循保密規(guī)定，評(píng)審委員不得以任何理由透露與項(xiàng)目評(píng)審相關(guān)的信息和結(jié)果。在項(xiàng)目管理階段:首先是項(xiàng)目合同簽訂。項(xiàng)目承包方與服務(wù)供給方應(yīng)該在項(xiàng)目實(shí)施前的一個(gè)月內(nèi)簽訂合同，合同應(yīng)該對(duì)合作雙方的權(quán)利義務(wù)、項(xiàng)目金額、服務(wù)內(nèi)容、付款方式、考核辦法、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)議期限、協(xié)議變更和解除、雙方違約責(zé)任予以明確規(guī)定，合同訂立完成之后應(yīng)及時(shí)交由評(píng)審委員會(huì)辦公室做好備案。其次是項(xiàng)目分級(jí)管理。項(xiàng)目管理實(shí)行項(xiàng)目承包方和服務(wù)供應(yīng)方負(fù)責(zé)制，評(píng)審委員會(huì)辦公室應(yīng)該根據(jù)情況對(duì)項(xiàng)目承包方與服務(wù)供給方開展督促、檢查和指導(dǎo)。服務(wù)供應(yīng)方應(yīng)該根據(jù)質(zhì)量要求和計(jì)劃進(jìn)度完成項(xiàng)目任務(wù)。項(xiàng)目承包方應(yīng)督促服務(wù)供應(yīng)方按時(shí)保質(zhì)地完成項(xiàng)目，并進(jìn)一步強(qiáng)化立項(xiàng)督導(dǎo)、中期評(píng)估、結(jié)項(xiàng)管理等。第三是項(xiàng)目過程監(jiān)管。服務(wù)供應(yīng)方應(yīng)建立項(xiàng)目實(shí)施專門簿冊(cè)，用于記錄項(xiàng)目的受益情況和經(jīng)費(fèi)開支事務(wù)等。需要指出的是，幾乎所有開展政府購買公共服務(wù)的行政機(jī)構(gòu)都將績效評(píng)估作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，要求評(píng)審委員應(yīng)該起主導(dǎo)作用，設(shè)立項(xiàng)目評(píng)估的專業(yè)指標(biāo)，形成完善的績效評(píng)估指標(biāo)體系，運(yùn)用內(nèi)外部評(píng)估相結(jié)合的方式進(jìn)行項(xiàng)目績效評(píng)估。外部評(píng)估應(yīng)由評(píng)審委員會(huì)引入社會(huì)各界人士或中介評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施情況開展績效評(píng)估。內(nèi)部評(píng)估則由評(píng)審委員會(huì)依據(jù)合同文本的具體要求，根據(jù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況開展績效評(píng)估。

(二)形同質(zhì)異:政府購買公共服務(wù)的異化

然而，這種技術(shù)化的治理路徑，在政府購買公共服務(wù)的實(shí)然運(yùn)作過程中并未得到實(shí)現(xiàn)。以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)開展的招投標(biāo)工作，從形式上對(duì)政府與社會(huì)組織合作提供公共服務(wù)予以規(guī)范和強(qiáng)化。然而，在實(shí)際的運(yùn)作過程中，可以看到政府購買公共服務(wù)表現(xiàn)出了諸多形同質(zhì)異的異化現(xiàn)象:盡管政府購買公共服務(wù)在形式上符合競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)的要求，但是實(shí)際情況卻并非如此。〔3〕敬 嘉、Savas在一項(xiàng)國際比較研究中提出，中國“國家依附型”服務(wù)合作提供策略區(qū)別于美國“競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向型”策略，更為重要的是，由于置身于不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)與政治體制環(huán)境，這決定了政府購買公共服務(wù)供給管理的有效性?！?〕有學(xué)者提出，目前我國最為普遍的政府購買模式是“非獨(dú)立非競(jìng)爭(zhēng)性”型的購買，認(rèn)為在這種形式下參與政府購買的主體并不是獨(dú)立運(yùn)作，購買程序上是指定而不是公開招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的。②相關(guān)研究可參見王名:《中國民間組織30年:走向公民社會(huì)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年版;韓俊魁:《當(dāng)前我國非政府組織參與政府購買公共服務(wù)的模式比較》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2009年第6期，P128－134;蘇明、賈西津、孫潔、韓俊魁:《中國政府購買公共服務(wù)研究》，《財(cái)政研究》2010年第1期，P9－17;周俊:《政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及其防范》，《中國行政管理》2010年第6期，P13;周俊、沈永東:《政府購買行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)中的非競(jìng)爭(zhēng)性及其管理》，2012年第12期，P61－65;楊寶:《政府購買公共服務(wù)模式的比較及解釋——一項(xiàng)制度轉(zhuǎn)型研究》，《中國行政管理》2011第3期，P41－45。王浦劬在全國范圍內(nèi)開展深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，指出很多社會(huì)組織實(shí)際上并非是獨(dú)立成長的，而是作為購買者的地方政府主動(dòng)發(fā)起或建立的。〔5〕從組織結(jié)構(gòu)、工作人員、資金等方面看，這些組織都與政府保持著極為緊密聯(lián)系，這一情況造成政府與社會(huì)組織的雙方合作或者是基于熟人關(guān)系的非制度化程序，或者是實(shí)質(zhì)上內(nèi)部化合作。①尹海潔、游偉婧 (2008)對(duì)哈爾濱市的社會(huì)組織進(jìn)行的隨機(jī)抽樣調(diào)查顯示，我國社團(tuán)組織都或多或少地帶有政府的特征，這種現(xiàn)象可稱為社團(tuán)組織的政府化。社團(tuán)中的大部分都是由于政府部門的工作需要組建起來的，絕大部分社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人都是在崗或退休的政府官員，90%以上的社團(tuán)的專職工作人員是公務(wù)員或事業(yè)單位編制，大部分社團(tuán)的辦公場(chǎng)所、辦公用品和經(jīng)費(fèi)都來源于政府。參見尹海潔、游偉:《非政府組織的政府化及對(duì)組織績效的影響》，《公共管理學(xué)報(bào)》2008年第3期，P80。有研究也指出，我國的政府購買公共服務(wù)有一個(gè)十分重要的特點(diǎn)，就是表現(xiàn)出內(nèi)部化和形式化購買趨勢(shì)，服務(wù)發(fā)包方通常情況下是服務(wù)承包方的業(yè)務(wù)主管單位，作為發(fā)包方的政府在合作過程中占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)和地位?！?〕鄧金霞提出在政府購買公共服務(wù)中存在“縱向一體化”傾向?！?〕王志華使用“體制嵌入”來分析政府購買公共服務(wù)中存在的一些問題，主要強(qiáng)調(diào)的是政府對(duì)于社會(huì)組織施加過多控制，這導(dǎo)致社會(huì)組織的社會(huì)屬性逐漸退化，進(jìn)而表現(xiàn)出政府化的基本特征，其獨(dú)立性和自主性均受到侵蝕，這導(dǎo)致社會(huì)組織的發(fā)展更加依附于政府?！?〕李春霞等運(yùn)用“內(nèi)卷化”概念來形容政府購買公共服務(wù)的重要趨勢(shì):社會(huì)組織雖然承接了越來越多公共服務(wù)項(xiàng)目，但所提供服務(wù)的質(zhì)量不高，是一種低水平的重復(fù)發(fā)展;社會(huì)組織所提供的公共服務(wù)沒有惠及公眾，而是停留在政府內(nèi)部?！?〕

換言之，即便有關(guān)政策制度已經(jīng)設(shè)置了一些程序性的要求與條件，包括績效評(píng)估指標(biāo)、量化的數(shù)據(jù)和專家的技術(shù)性論證等，表明政府購買的科學(xué)化和規(guī)范化取向。但是，政府在選擇服務(wù)承接方時(shí)表現(xiàn)出來的偏好，以及在合作過程中使用的各種策略性行為，無不彰顯出關(guān)系性和利益性取向的存在。這種異化主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:

一是表現(xiàn)在交易主體行政化，它指的是在購買公共服務(wù)的過程中，承接并生產(chǎn)公共服務(wù)的主體表現(xiàn)出行政化的特征。為了確保公共服務(wù)供給的可控性，許多政府部門選擇內(nèi)生型的社會(huì)組織來承接相關(guān)的公共服務(wù);如果外包的公共服務(wù)類型比較特殊，內(nèi)生型的社會(huì)組織無法承擔(dān)，政府會(huì)采取“孵化器”等形式培育適合的社會(huì)組織，以便有效地與公共服務(wù)需求相銜接。在這些社會(huì)組織的創(chuàng)建過程中，無論是運(yùn)作經(jīng)費(fèi)、人力資源、辦公場(chǎng)地等實(shí)物性資源，還是規(guī)范制定、制度供給、合法性等非實(shí)物性資源，都需要從政府部門汲取，這導(dǎo)致社會(huì)組織先天生長存在很多缺陷，缺少獨(dú)立意識(shí)和自主能力，最終演變成為“準(zhǔn)政府”或“二政府”，社會(huì)組織與政府之間的同一性程度越來越高。在這里，承接購買項(xiàng)目的社會(huì)組織已然成為了行政主體，而非與政府具有平等地位的協(xié)作者。

二是表現(xiàn)在交易方式中的異化，一方面，在招標(biāo)程序上，契約化合作主張?jiān)O(shè)立獨(dú)立的項(xiàng)目評(píng)審委員會(huì)，以公開申報(bào)、匿名評(píng)審、擇優(yōu)立項(xiàng)的方式開展政府購買公共服務(wù)，然而，在實(shí)際運(yùn)作中，“非競(jìng)爭(zhēng)性、定向化、指定式”的購買模式卻大量存在?！?0〕這表明，政府并沒有使用市場(chǎng)化手段代替政府來供給公共服務(wù)，仍然偏向于使用行政化手段，采用“內(nèi)部化購買”策略，將公共服務(wù)以強(qiáng)制性的手段分配下去，交由社會(huì)組織完成。這與政府主導(dǎo)前提下，上級(jí)政府將公共服務(wù)交由下級(jí)政府完成，在本質(zhì)上沒有區(qū)別。另一方面，在合同形式上，政府購買公共服務(wù)的相關(guān)政策文件規(guī)定，在政府購買公共服務(wù)實(shí)施之前，服務(wù)購買方與承接方應(yīng)該簽訂規(guī)范化的合同。②根據(jù)相關(guān)規(guī)定，合同中應(yīng)該明確雙方權(quán)利義務(wù)、服務(wù)內(nèi)容、項(xiàng)目金額、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、付款方式、考核辦法、違約責(zé)任、協(xié)議期限、協(xié)議變更和解除等內(nèi)容。但是，部分政府購買公共服務(wù)并沒有簽訂合同，即便簽訂了合同，不遵照合同執(zhí)行、隨意修改合同、違約執(zhí)行的情況也比比皆是。〔11〕針對(duì)合作過程中出現(xiàn)的違約行為，雙方也不會(huì)使用法律手段追究，而是傾向于通過非正式協(xié)商機(jī)制解決，包括打報(bào)告、會(huì)議、電話等方式與主管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行協(xié)商。在這里，合同已經(jīng)成為形式化的一紙空文，政府仍然延續(xù)著行政化供給的思維，認(rèn)為政府購買公共服務(wù)應(yīng)該是一種行政性的資源下放與任務(wù)指派，而非合同制的契約管理。

三是表現(xiàn)在交易執(zhí)行中的異化，一方面，在過程監(jiān)管上，按照政府購買公共服務(wù)的運(yùn)作邏輯，根據(jù)與政府部門簽訂的合同規(guī)定，社會(huì)組織只需要按照相關(guān)條款的要求完成規(guī)定內(nèi)容即可。然而，在具體實(shí)踐中，政府很明顯不僅需要社會(huì)組織提供公共服務(wù)，除了合同明確提出的規(guī)定動(dòng)作之外，政府還采取各種直接或間接方式插手社會(huì)組織的內(nèi)部事務(wù)。由于社會(huì)組織先天發(fā)育不足，對(duì)政府存在嚴(yán)重的資源依賴，缺乏與行政機(jī)構(gòu)開展平等協(xié)商的資本與能力，因此，當(dāng)政府部門對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行強(qiáng)勢(shì)的介入與控制，社會(huì)組織更加傾向于采取被動(dòng)承受的行動(dòng)策略，而非據(jù)理力爭(zhēng)?！?2〕而在政府購買公共服務(wù)的執(zhí)行過程中，社工被迫卷入政府部門的行政事務(wù)中，或者在公共服務(wù)的包裝下從事政府應(yīng)該負(fù)責(zé)履行的行政事務(wù)，削弱了公共服務(wù)供給的質(zhì)量，甚至異化了公共服務(wù)的本質(zhì)，表面上完成了一系列的服務(wù)指標(biāo)，但事實(shí)上并非有內(nèi)涵的發(fā)展，最終傷害了服務(wù)的專業(yè)性，公共服務(wù)呈現(xiàn)出內(nèi)卷化的趨勢(shì)。在績效評(píng)估方面，相關(guān)政策文件規(guī)定，政府購買公共服務(wù)運(yùn)用內(nèi)外部評(píng)估相結(jié)合的方式進(jìn)行績效評(píng)估。外部評(píng)估一般是引入社會(huì)各界人士或中介評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施情況開展績效評(píng)估。內(nèi)部評(píng)估則由服務(wù)委托方依據(jù)合同文本的具體要求，根據(jù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況開展績效評(píng)估。但形式化評(píng)估、績效評(píng)估機(jī)制不健全及社會(huì)組織的機(jī)會(huì)主義行為已經(jīng)成為困擾績效評(píng)估規(guī)范化運(yùn)行的難題。

更為重要的是，政府購買公共服務(wù)正處于實(shí)踐探索階段，從全國范圍看來，還缺少一部整體性的法律法規(guī)從頂層設(shè)計(jì)上對(duì)其予以規(guī)范，更為重要的是，隨著政府購買公共服務(wù)實(shí)踐的不斷推進(jìn)，不同層級(jí)政府之間也存在著無可避免的利益沖突，這也給合作關(guān)系帶來了一些變化。

二、政府購買公共服務(wù):對(duì)社會(huì)組織的沖擊

(一)項(xiàng)目化運(yùn)作:從入口管理到過程管理的轉(zhuǎn)變

近年來，隨著項(xiàng)目化運(yùn)作機(jī)制的不斷推進(jìn)，行政機(jī)構(gòu)也在不斷變化其治理社會(huì)組織的基本方式。已有研究在論述社會(huì)組織的管理瓶頸時(shí)，曾指出國家的現(xiàn)有社會(huì)組織管理制度基本上是“入口管理”，即只在社會(huì)組織登記、年檢時(shí)候進(jìn)行資質(zhì)鑒定，但對(duì)于社會(huì)組織的實(shí)際運(yùn)行過程則缺乏管理的切入口。〔13〕但這種傳統(tǒng)的入口管理正在發(fā)生變化，這主要是由于項(xiàng)目化運(yùn)作的基本特點(diǎn)決定的。項(xiàng)目化運(yùn)作的要領(lǐng)之一是對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目的基本目標(biāo)、操作方式與過程、經(jīng)費(fèi)預(yù)算及績效考核形式作出約定，而承擔(dān)外包職責(zé)的政府，在具體的項(xiàng)目化運(yùn)作過程中，針對(duì)承接政府購買的社會(huì)組織實(shí)施基于項(xiàng)目運(yùn)作的過程管理。在這里，不管社會(huì)組織是否愿意，一旦進(jìn)入項(xiàng)目執(zhí)行過程，其經(jīng)費(fèi)使用情況、活動(dòng)安排甚至組織人員調(diào)配，都會(huì)被納入政府的監(jiān)管視野內(nèi)，成為政府的“可視”對(duì)象。

(二)社會(huì)組織的公共性發(fā)育遲緩

任何組織都需要從外部環(huán)境中汲取資源以獲得生存和發(fā)展的空間，社會(huì)組織也是如此。政府購買公共服務(wù)興起，社會(huì)組織通過承接公共服務(wù)事項(xiàng)，進(jìn)而汲取所需資源，已經(jīng)成為社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)自我存續(xù)和不斷發(fā)展的重要手段。因此，社會(huì)組織參與承接公共服務(wù)的積極性在不斷增強(qiáng)。然而，一個(gè)需要進(jìn)一步深入考量事務(wù)問題是，這些社會(huì)組織的公共性水平也隨之提升了嗎?在當(dāng)前政府部門預(yù)算制的重要背景之下，通過不同職能部門將不同類別的公共服務(wù)外包出去的做法給社會(huì)組織的行為選擇帶來的意料之外的影響。具體而言，社會(huì)組織承接的各類公共服務(wù)項(xiàng)目，基本上是由公安、司法、民政等政府職能部門設(shè)計(jì)出來的，它并非基于公共服務(wù)的消費(fèi)者——社區(qū)居民的需要而產(chǎn)生的，也不是由代表社區(qū)居民整體意愿的共治機(jī)構(gòu)，如在征求社區(qū)居民意見的基礎(chǔ)上形成的社區(qū)代表大會(huì)等組織。由上述政府職能部門設(shè)計(jì)和外包的公共服務(wù)項(xiàng)目，其重要特征之一是比較注重技術(shù)化的操作規(guī)范和運(yùn)作流程，而承接公共服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)組織，也會(huì)更加重視與作為項(xiàng)目發(fā)包方的政府職能部門搭建關(guān)系，而忽略社區(qū)居民以及社區(qū)公共事務(wù)討論平臺(tái)的功能。〔14〕這可能會(huì)引發(fā)一個(gè)十分嚴(yán)重的問題:雖然政府的資金投入不斷加大，但是，社區(qū)公共服務(wù)的供給被分裂成為一系列缺少關(guān)聯(lián)的技術(shù)化項(xiàng)目，即便社會(huì)組織順利完成了政府職能部門的各種項(xiàng)目要求，其公共性卻沒有得以提升，甚至其聯(lián)結(jié)基層社區(qū)的能力也被削弱了。

(三)社會(huì)組織的獨(dú)立性受到威脅

社會(huì)組織間競(jìng)爭(zhēng)性日趨激烈，但社會(huì)組織的獨(dú)立性程度并未得到提升。如前所述，政府購買公共服務(wù)，采取分類配置資源的制度安排，并依據(jù)項(xiàng)目化運(yùn)作機(jī)制外包給社會(huì)組織，這在本質(zhì)上是鼓勵(lì)并營造競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)氛圍，政府在社會(huì)組織互相競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)之上選擇合作對(duì)象。換言之，隨著政府購買公共服務(wù)的持續(xù)推進(jìn)，社會(huì)組織之間的競(jìng)爭(zhēng)程度不斷地被加深了。社會(huì)組織在接收到政府的競(jìng)爭(zhēng)信息后，會(huì)通過各種方式向服務(wù)發(fā)包方發(fā)送出“我最適合承接購買項(xiàng)目”的信號(hào)。而招投標(biāo)的使用，使得社會(huì)組織間競(jìng)爭(zhēng)成為一種不可避免的狀態(tài)。圍繞著公共服務(wù)競(jìng)標(biāo)的推進(jìn)，社會(huì)組織似乎陷入了一種類似于錦標(biāo)賽的游戲格局。更加令人擔(dān)心的是，迥異于在市場(chǎng)領(lǐng)域開展競(jìng)爭(zhēng)可以推動(dòng)市場(chǎng)主體增強(qiáng)獨(dú)立性的情境，社會(huì)組織間開展競(jìng)爭(zhēng)則有可能引發(fā)不同的后果。很多社會(huì)組織在開展競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，強(qiáng)化了對(duì)政府的依賴。其中的關(guān)鍵原因在于多數(shù)社會(huì)組織的資源來源途徑比較單一，與政府建立密切的聯(lián)系有利于在競(jìng)爭(zhēng)中的勝出。在這一過程中，社會(huì)組織的思維方式、行為方式、機(jī)構(gòu)運(yùn)作也被政府所影響，行政化的趨勢(shì)也越來越明顯，其獨(dú)立性特征則是被壓抑了。

三、雙輪驅(qū)動(dòng):推動(dòng)社會(huì)組織走上獨(dú)立發(fā)展的道路

在當(dāng)前社會(huì)背景下，政府權(quán)威及其符號(hào)仍然在中國社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮著巨大的作用，社會(huì)組織構(gòu)成的社會(huì)空間很大程度上依賴于政府，它們無法擺脫政府而進(jìn)行自我協(xié)調(diào)?！?5〕這將會(huì)導(dǎo)致國家權(quán)力再度出發(fā)，以更為強(qiáng)勁的態(tài)勢(shì)，對(duì)剛剛從國家的直接控制解放出來的社會(huì)空間，施以規(guī)制性的和強(qiáng)迫性的管理。〔16〕即便多數(shù)社會(huì)組織已經(jīng)具備法律規(guī)范的形式要求，但是，在實(shí)際運(yùn)作過程中卻具有高度行政化的特點(diǎn)，在資源汲取以及人事安排等重要事項(xiàng)上嚴(yán)重依附于政府部門，很大程度上相當(dāng)于行政職能的外部延伸。支配著很多社會(huì)組織的甚至還不是抽象意義上的國家，而是具體的部門利益，社會(huì)組織依附于官僚部門，淪為職能部門爭(zhēng)奪市場(chǎng)資源以及行政權(quán)力的工具?！?7〕縱然政策設(shè)計(jì)者在購買公共服務(wù)的程序上設(shè)置了很多限制，可是，作為政策執(zhí)行者的基層政府仍然會(huì)通過各種方式規(guī)避相關(guān)規(guī)定，將服務(wù)交給事先確定的組織來承接。就算是以合同的方式承接了政府購買公共服務(wù)的項(xiàng)目，很多非營利組織其實(shí)也未必就能夠像具備自主權(quán)的合作伙伴一樣從事專業(yè)的社會(huì)服務(wù)，而是更多地像政府的合同制雇員一樣忙于協(xié)助行政機(jī)構(gòu)應(yīng)付上級(jí)政府交辦的各項(xiàng)行政任務(wù)。上述存在于政府購買公共服務(wù)中的種種困境，其共同點(diǎn)在于政府和社會(huì)組織之間沒能在相互獨(dú)立自主的基礎(chǔ)上建立起良性的合作關(guān)系，行政機(jī)構(gòu)依然延續(xù)著支配和控制的行為方式，并且在合作的實(shí)施過程中習(xí)慣以行政任務(wù)目標(biāo)排擠和替代非營利組織為民眾提供服務(wù)的基本目標(biāo)。從這個(gè)角度來說，政府購買公共服務(wù)這一旨在轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新社會(huì)管理方式的制度創(chuàng)新行為，并未真正推動(dòng)行政機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)從全能型政府向有限職能政府的轉(zhuǎn)變，甚至在某種意義上導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)社會(huì)控制能力和部門利益的進(jìn)一步強(qiáng)大，“政府在場(chǎng)”〔18〕的范圍更加廣闊了。而要推動(dòng)社會(huì)組織走上獨(dú)立發(fā)展的道路，提升其自主意識(shí)，則需要政府和社會(huì)組織共同作出努力。

從政府的角度而言，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的獨(dú)立運(yùn)作和發(fā)展，一方面，需要高層政府更大力度的“頂層設(shè)計(jì)”以及強(qiáng)有力的落實(shí)，另一方面，政府要做的不僅是組建社會(huì)組織，更為重要的是理解社會(huì)組織處于初步發(fā)展階段的事實(shí)，在向社會(huì)組織輸入必要生存發(fā)展資源的同時(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，學(xué)會(huì)控制和約束自身權(quán)力，給予社會(huì)組織足夠的信任和獨(dú)立的發(fā)展空間，讓其真正參與到社會(huì)建設(shè)和公共服務(wù)供給的進(jìn)程中去。

從社會(huì)組織的角度而言，一是盡可能整合與利用政府和市場(chǎng)的資源優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，增加資源汲取的路徑，與更多樣化的社會(huì)實(shí)體形成合作關(guān)系，進(jìn)而減少對(duì)政府的依賴度，弱化其行政化色彩。二是集聚專業(yè)精神，發(fā)展出適應(yīng)本土情境的專業(yè)社會(huì)工作方法。對(duì)于提供社會(huì)服務(wù)的社會(huì)組織而言，其生存和發(fā)展所憑借的最大優(yōu)勢(shì)就是靈活專業(yè)的服務(wù)，堅(jiān)持這一點(diǎn)對(duì)于社會(huì)組織的發(fā)展至關(guān)重要。更為重要的是，專業(yè)優(yōu)勢(shì)的提升可以增加政府對(duì)社會(huì)組織的專業(yè)化需求依賴，即便短期之內(nèi)難以改變二者之間的非對(duì)稱資源依賴現(xiàn)狀，也有助于平衡社會(huì)組織對(duì)政府的資源依賴，推進(jìn)二者合作雙方構(gòu)建形成良性互動(dòng)關(guān)系。三是借助市場(chǎng)化運(yùn)作手段，合理發(fā)揮社會(huì)組織的市場(chǎng)化潛能。在社會(huì)組織內(nèi)部治理中引入商業(yè)企業(yè)成功的管理技術(shù)、方法和手段，提高資源利用效益。同時(shí)，在打造和發(fā)展服務(wù)品牌的基礎(chǔ)上，社會(huì)組織可以嘗試性引入收費(fèi)制。適當(dāng)運(yùn)用市場(chǎng)化手段，既能解決社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)短缺的困境，又能提升社會(huì)組織能力。

四、小 結(jié)

在全球治道變革的背景下，政府與社會(huì)組織開展跨部門協(xié)同的價(jià)值在理論和實(shí)務(wù)上都獲得了證明，真正意義的協(xié)同是建立在二個(gè)組織自由締結(jié)契約的基礎(chǔ)上，它十分注重政府與社會(huì)組織間的平等主體關(guān)系。〔19〕如前所述，政府購買公共服務(wù)，是行政機(jī)構(gòu)回應(yīng)治理轉(zhuǎn)型要求，改變自身與社會(huì)組織關(guān)系的一項(xiàng)重要改革政策。從其應(yīng)然狀態(tài)看來，政府購買公共服務(wù)的興起，反映了政府治理的技術(shù)性特征，它強(qiáng)調(diào)運(yùn)用市場(chǎng)化機(jī)制，借助專家的論證與評(píng)估技術(shù)，將服務(wù)外包給予合適的承接方，該行為最重要的目標(biāo)之一是實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給的效率、理性和專業(yè)化。然而，這種技術(shù)化的治理路徑，在政府購買公共服務(wù)的實(shí)然運(yùn)作過程中并未得到實(shí)現(xiàn)。在政府購買公共服務(wù)的名義之下，契約外包或合作治理的精神并未得到真正落實(shí)，很多開展公共服務(wù)購買實(shí)踐的政府部門利用既有路徑或新建相關(guān)組織充當(dāng)中介，政府實(shí)際上仍對(duì)外包服務(wù)進(jìn)行經(jīng)營管理，將政府購買公共服務(wù)的相關(guān)環(huán)節(jié)“內(nèi)部化”，甚或?qū)①徺I服務(wù)以外的行政事務(wù)加諸于社會(huì)組織，以便實(shí)現(xiàn)維護(hù)或延伸政府組織邊界的目的。政府購買公共服務(wù)中發(fā)生的“應(yīng)然狀態(tài)”與“實(shí)然圖景”之間的異化，使得實(shí)踐運(yùn)行中的的政府購買公共服務(wù)，雖然在形式上具備了契約化合作的屬性，具備了技術(shù)化治理特征，然而其實(shí)質(zhì)仍然是政府控制下的行政化供給，即依賴行政控制機(jī)制，吸納并利用行政化的社會(huì)組織，通過命令、執(zhí)行、檢查、監(jiān)督等手段來保證政府對(duì)公共服務(wù)供給方式的控制。

但是，需要進(jìn)一步指出的是，即便政府購買公共服務(wù)走向?qū)嵸|(zhì)上的技術(shù)化治理路徑，也存在一些潛在風(fēng)險(xiǎn)需要注意。有研究指出，在現(xiàn)代性社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)無法回避的重要概念。〔20〕人類社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在現(xiàn)代社會(huì)，特別是當(dāng)工業(yè)文明發(fā)展到一定程度后，風(fēng)險(xiǎn)不再表現(xiàn)為具體化的問題，而是轉(zhuǎn)變成為社會(huì)的本質(zhì)?！?1〕政府治理的技術(shù)化取向，特別是對(duì)效率、量化指標(biāo)、專家等因素的運(yùn)用和重視，很容易誘發(fā)行政機(jī)構(gòu)與專家之間達(dá)成合謀。貝克指出，目前西方國家政府憑借自身的技術(shù)性優(yōu)勢(shì)，試圖掩飾官僚機(jī)構(gòu)的政治性意圖，這有可能加大社會(huì)面臨的技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)，因此，公眾應(yīng)該有意識(shí)地增強(qiáng)自身對(duì)于技術(shù)的控制能力。〔22〕通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，政府治理的技術(shù)化路徑有可能加速政治與科學(xué)的結(jié)合，這種結(jié)合覆蓋著科學(xué)、理性和效率的外衣，可能引發(fā)對(duì)專業(yè)知識(shí)和理性的壟斷，進(jìn)而對(duì)普通民眾參與民主治理造成負(fù)面影響。因此，在推動(dòng)政府購買公共服務(wù)經(jīng)由實(shí)然狀態(tài)走向應(yīng)然圖景的過程中，需要注意技術(shù)化路徑可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)。正如《國家的視角》一書中指出的:一些人類社會(huì)工程之所以失敗，其關(guān)鍵原因在于這些工程是基于國家而非社會(huì)視角產(chǎn)生的，這也隱射了國家太過強(qiáng)大，而社會(huì)太過弱小的現(xiàn)狀?！?3〕

〔1〕渠敬東，周飛舟，應(yīng)星．從總體支配到技術(shù)治理〔J〕．中國社會(huì)科學(xué)，2009，(6)．

〔2〕渠敬東，周飛舟，應(yīng)星．從總體支配到技術(shù)治理〔J〕．中國社會(huì)科學(xué)，2009，(6)．

〔3〕Jing，Yijia．Bin Chen．(2011)．Is competitive contracting really competitive?A case study of restructuring government－Nonprofit relations in Shanghai．臺(tái)灣公共行政與公共事務(wù)系所聯(lián)合會(huì)年會(huì)暨國際學(xué)術(shù)研討會(huì)論文．

〔4〕Jing，Yijia．E．S．Savas．(2009)．Managing collaborative service delivery:Comparing China and the United States．Public Administration Review，pp101－107．

〔5〕王浦劬．政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)研究:中國與全球經(jīng)驗(yàn)分析〔M〕．北京大學(xué)出版社，2010．28．

〔6〕許小玲．政府購買公共服務(wù):現(xiàn)狀、問題與前景——基于內(nèi)地社會(huì)組織的實(shí)證研究〔J〕．思想戰(zhàn)線，2012，(2)．

〔7〕鄧金霞．地方政府購買公共服務(wù)“縱向一體化”傾向的邏輯— —權(quán)力關(guān)系的視角〔J〕．行政論壇，2012，(5)．

〔8〕王志華．論政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的體制嵌入〔J〕．求索，2012，(2)．

〔9〕李春霞，鞏在暖，吳長青．體制嵌入、組織回應(yīng)與公共服務(wù)的內(nèi)卷化——對(duì)北京市政府購買社會(huì)組織服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)研究〔J〕．貴州社會(huì)科學(xué)，2012，(12)．

〔10〕楊寶．政府購買公共服務(wù)模式的比較及解釋——一項(xiàng)制度轉(zhuǎn)型研究〔J〕．中國行政管理，2011，(3)．

〔11〕王浦劬．政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)研究:中國與全球經(jīng)驗(yàn)分析〔M〕．北京大學(xué)出版社，2010．27－31．

〔12〕唐斌．資源依附與組織異化:政府激勵(lì)下的社會(huì)組織發(fā)展〔A〕．第三屆社會(huì)組織創(chuàng)新與發(fā)展論壇論文選編〔C〕．119－123

〔13〕張東蘇．重視社會(huì)組織發(fā)展的微觀制度環(huán)境〔J〕．探索與爭(zhēng)鳴，2012，(7)．

〔14〕張東蘇．重視社會(huì)組織發(fā)展的微觀制度環(huán)境〔J〕．探索與爭(zhēng)鳴，2012，(7)．

〔15〕吳月．嵌入式控制:對(duì)社團(tuán)行政化現(xiàn)象的一種闡釋——基于A機(jī)構(gòu)的個(gè)案研究〔J〕．公共行政評(píng)論，2013，(6)．

〔16〕D．Davis，R．Kraus，B．Naughton．(1995)．Urban Spaces in Contemporary China．Cambridge．Cambridge University Press，pp112．

〔17〕王信賢．鑲嵌或自主性?中國環(huán)保組織的發(fā)展:官僚競(jìng)爭(zhēng)的觀點(diǎn)〔Z〕．公部門與公民社會(huì)發(fā)展學(xué)術(shù)研討會(huì)，臺(tái)北大學(xué)公共行政暨政策學(xué)系主辦，2007－06－12．

〔18〕張鐘汝，范明林．政府與非政府組織合作機(jī)制建設(shè)——對(duì)二個(gè)非政府組織的個(gè)案研究〔M〕．上海大學(xué)出版社，2010．117－122．

〔19〕宋程成，蔡寧，王詩宗．跨部門協(xié)同中社會(huì)組織自主性的形成機(jī)制——來自政治關(guān)聯(lián)的解釋〔J〕．公共管理學(xué)報(bào)，2013，(4)．

〔20〕〔德〕烏爾里?！へ惪耍苑葱袁F(xiàn)代化〔M〕．趙文書譯．商務(wù)印書館，2001．10．

〔21〕王佳，楊彥璟．自覺、自信、自強(qiáng):轉(zhuǎn)型時(shí)期文化風(fēng)險(xiǎn)之應(yīng)對(duì)〔A〕．上海市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)編．馬克思主義與文化新自覺〔C〕．上海人民出版社，2012．65．

〔22〕王佳，楊彥璟．自覺、自信、自強(qiáng):轉(zhuǎn)型時(shí)期文化風(fēng)險(xiǎn)之應(yīng)對(duì)〔A〕．上海市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)編．馬克思主義與文化新自覺〔C〕．上海人民出版社，2012．65．

〔23〕〔美〕詹姆斯·斯科特．國家的視角:那些試圖改善人類狀況的項(xiàng)目是如何失敗的〔M〕．王曉毅譯．社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011．210．