中央財經大學法學院 劉愷

1 我國《預算法》中的預算監(jiān)督制度

1.1 立法機關的監(jiān)督

1.1.1 立法監(jiān)督的主體和對象

(1)全國人大及其常委會對中央和地方預算、決算進行監(jiān)督。在我國，憲法、地方組織法、預算法、審計法以及監(jiān)督法中都有關于人大常委預算審查監(jiān)督方面的明文規(guī)定。如《預算法》第三十七條中規(guī)定：“縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)政府財政部門應當在本級人大代表大會會議舉行的一個月前，將本級預拿草案的主要內容提交本級人民代表大會常委員會進行初步審查。”

(2)縣級以上地方各級人大及其常委會對本級和下級政府預算、決算進行監(jiān)督。

(3)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會對本級預算、決算進行監(jiān)督。

1.1.2 各級權力機關的監(jiān)督權

各級權力機關的職權主要有兩類，即組織調查權和詢問質問權：

(1)組織權、調查權，各級人大代表大會和縣級以上各級人大代表常委會有權就預算、決算中的重大事項和特定問題組織調查，有關部門或個人應如實提供必要的材料。

(2)詢問質詢權，各級人民代表大會和縣級以上人大常委會舉行會議時，人大代表或者常委會組成人員有權依照程序提出詢問或者質詢，受質詢的有關政府部門或者財政部門必須及時予以答復。

1.2 政府機關的監(jiān)督

1.2.1 行政機關在監(jiān)督中的義務

各級政府應當在每一預算年度內至少兩次向本級人民代表大會或者常務委員會作預算執(zhí)行情況報告。

1.2.2 行政機關的監(jiān)督職權

各級政府有權監(jiān)督下級政府的預算執(zhí)行，各級政府均為預算執(zhí)行的主體，在預算執(zhí)行方面，上級政府對下級政府有監(jiān)督權，下級政府應當定期向上一級政府報告預算執(zhí)行情況。

1.3 各級政府專門機構的監(jiān)督

各級政府的專門機構主要指的是各級政府部門和審計部門。根據我國《預算法》的專門規(guī)定，財政部門對預算執(zhí)行的監(jiān)督權，即各級政府財政部門負責監(jiān)督檢查本級各部門及其所屬各單位預算的執(zhí)行，并向本級政府部門報告預算執(zhí)行的情況。

各級政府的審計部門的監(jiān)督，是一種專門監(jiān)督。審計部門的監(jiān)督與財政部門的監(jiān)督范圍并不相同，它不僅限于對預算執(zhí)行的監(jiān)督，而是對預算執(zhí)行和決算均有權進行監(jiān)督。國務院和縣級以上地方人民政府應當每年向本級人民代表大會常委會提出審計機關對預算執(zhí)行和其他財政支出的預算工作報告。除此以外，審計部門對本級各部門(含直屬單位)和下級政府預算的執(zhí)行情況和決算以及其他財政收支情況進行審計監(jiān)督。

2 我國預算透明現(xiàn)狀及問題

2.1 我國預算透明現(xiàn)狀

預算透明度是WTO規(guī)定的政府透明度問題在公共財政領域的延伸，根據國際貨幣基金組織財政事務部出版的《財政透明度手冊》中所采用的定義：“財政透明度是指向公眾公開政府結構與職能、財政政策取向、公共部門賬目和財政預測，作為財政透明度的基本要求，與財政活動相關的所有信息，包括或有負債、稅式支出以及準財政活動等都應該成為預算文件的一部分加以披露?！备鶕斦该鞫鹊脑瓌t要求，公布財政信息應是政府的一項法律義務。除少數屬于機密的預算之外，政府預算的全案都應當向社會公開，預算收支科目及其經費內容可以為全社會了解。政府預算執(zhí)行信息公開的制度規(guī)定，可以體現(xiàn)在當局制定的信息自由法，也可以在專門的預算制度中提出要求。

近年來，我國政府圍繞著建立和完善公共財政體制框架，依照公開透明、完整統(tǒng)一、科學規(guī)范、廉潔高效的原則，通過細化部門編制、建立國庫集中收付制度及現(xiàn)代政府采購制度、預算外資金收支兩條線、政府收支分類改革等預算管理改革和制度建設，初步建立了一套編制有標準、執(zhí)行有約束的較為科學規(guī)范的現(xiàn)代預算管理制度。

但是也應當看到我國預算透明的情況并不樂觀。根據國際預算合作組織兩年預算透明度的評估結果，2008年，中國的預算透明度得分為14分(滿分為100分)，在84個國家中排名第70名。2010年，中國預算透明度得分為13分，在95個國家中排名第83位。而根據頗有影響的上海財經大學《財政透明度評估》課題組兩年來對中國省級財政透明度的評估結果，中國省級政府財政透明度2008年僅為21.71%；2009年也只有21.87%，兩年間僅增長了0.16%，照這一速度發(fā)展，中國省級政府財政透明度需要300年才能達到60%的及格水平。

2.2 我國預算透明存在的問題

2.2.1 預算監(jiān)督主體方面存在的問題

現(xiàn)在的形勢是人大及常委會并沒有發(fā)揮好其監(jiān)督作用?，F(xiàn)行立法內容偏概括，對具體的監(jiān)督內容、手段極其特定機構設置并沒有給出與之匹配的條款和規(guī)定。目前的法律難以反映當下我國立法監(jiān)督實踐的現(xiàn)實要求。僅僅是列舉條文，恐怕還不能將如此巨大的預算外資金納入到當下的預算監(jiān)督體系之中，致使這些預算法的資金有可能成為難以避免的監(jiān)督盲點，也使一部分財政資金充斥于中央預算范圍之外。

2.2.2 缺乏獨立性的審計監(jiān)督制度

(1)行政機關作為國家審計的主要對象，面臨著自己審自己的尷尬境地，這實在是違背了基本的憲法要求。

(2)目前的審計部門缺乏處理權，單一的檢察權具有局限性。被查處后需要處理的問題仍需交給紀檢、公安、監(jiān)察部分去完成。這就可能會造成自己的勞動成果被取代甚至被擱置的結果。

(3)政府部門通過經費和人事安置制約審計部門。政府的主導地位制約了審計部門的獨立性。特有的行政從屬關系使審計部門做事畏首畏尾，在努力工作后完成的審計報告也可能面臨被政府部門過濾的情況。

2.2.3 公眾參與程度較低，社會監(jiān)督很難發(fā)揮其應有的監(jiān)督作用

我國公眾在預算監(jiān)督中所起到的監(jiān)督作用是非常有限的。一方面，由于民眾的法律意識淡薄，還沒有樹立行使納稅人權利的意識；另一方面，由于我國現(xiàn)有的制度也沒有提供將社會監(jiān)督落到實處的制度保障。要構建“陽光下的財政”，民眾的參與熱情和健全的制度設計都是必不可少的。因此，加強公眾的參與，更好地發(fā)揮社會監(jiān)督的作用對于預算透明是至關重要的。

2.2.4 機制保障方面仍不健全

當下我國的財政監(jiān)督約束制度仍存在缺陷。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：在內部，財政控制機制仍需完善；在外部，財政監(jiān)督機制仍存在漏洞。這就導致公共支出部門出現(xiàn)低違約成本，這樣就可能導致違法違紀行為。在當前，建立健全監(jiān)督制約機制是十分必要的。將三大監(jiān)督合一、將監(jiān)督的全過程合一是十分必要和有效的。應樹立科學的預算編制體系，通過預算法定要求和全方位的預算監(jiān)控程序，配合有效的監(jiān)控手段去完善當下的監(jiān)督體系。這樣就能盡可能地避免參與者之間的制約關系，從而更好地促進預算透明化。

3 美國的預算監(jiān)督制度

當今世界上最為發(fā)達的市場經濟國家無疑是美國，因為美國已自主建立起一整套科學、完整、明晰的預算審查監(jiān)督機制。每個細節(jié)都體現(xiàn)了預算透明化。

3.1 國會監(jiān)督

國會是美國預算審查監(jiān)督的主體，國會對預算執(zhí)行的監(jiān)督主要有四個方面：

(1)對稅收、舉債和預算變更嚴格控制。

(2)對撥款的控制。美國國會對預算執(zhí)行進行監(jiān)督的最有效途徑就是撥款。按照預算程序，授權是預算監(jiān)督的第一關，撥款是預算監(jiān)督的第二關。國會通過了授權法案只是同意立項，政府拿到錢還需要通過撥款程序。即使在預算法案生效以后要完成撥款活動，仍須國會批準。除非根據撥款法案，否則誰也不能從國庫提取款項。

(3)派駐監(jiān)察代表對預算執(zhí)行過程進行監(jiān)督。

(4)信息化的監(jiān)督手段。美國建有全國聯(lián)網的計算機系統(tǒng)，處理大部分的預算撥款業(yè)務、稅收征管及監(jiān)督檢查業(yè)務。

美國國會除了采取會議討論、辯論的方式進行預算審查監(jiān)督以外，還采取聽證、審計等方法對預算進行審查監(jiān)督，從而實現(xiàn)了相對透明的預算監(jiān)督體系。

3.2 公眾監(jiān)督

除了美國國會預算監(jiān)督外，美國比較出色的公眾監(jiān)督也體現(xiàn)了預算透明化的特點，美國通過社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督等手段向公眾披露預算的執(zhí)行和審查監(jiān)督的努力。全過程都較為透明地呈現(xiàn)在了公眾面前。這種自信的公開與透明化，使得普通納稅人能行使國家預算的監(jiān)督權。這種方式當然使有關部門不得不提高預算水平和預算質量。美國公民可查政府預算。媒體對預算也有監(jiān)督，有鼓勵也有挑刺的，更好地做到了預算透明。

4 有關國際組織在提高預算透明度方面的文件和制度

全球經濟正在迅猛發(fā)展，特別是新公共管理的提出，世界各國政府和組織越來越重視財政的透明度。各個大型國際組織都在積極推進財政透明化的發(fā)展，例如，聯(lián)合國(UN)、經濟合作與發(fā)展組織(OECD)、國際貨幣基金組織(IMF)、亞洲開發(fā)銀行(ADB)、世界銀行(World Bank)等都做出了努力。另外，還包括一些國際貿易組織，他們的努力都在不同程度地推進貿易透明化的發(fā)展，都為財政透明度的發(fā)展做出了不同程度的貢獻。

4.1 國際貨幣基金組織(IMF)的有關文件和制度

近年來，國際貨幣基金組織一直致力于在全球范圍內推動各國建立良好的財政管理體制，并且認為提高財政透明度是改善財政管理的關鍵之一。IMF針對那些財政管理體制薄弱國家，指出其應當有選擇性地主要關注一些良好行為，為此制定了財政透明度基本要求，具體涉及：政府應首先明確其作用與責任。要求政府應明確說明其結構和職能。IMF特別指出財政管理體制較為薄弱的國家應有條件地選擇關注一部分良好的行為，并制定出財政透明度的幾項要求。主要提及以下幾個方面：

首先，政府明確其職責，這一點要求政府應明確體現(xiàn)其治理結構和支付職能；

其次，政府應當向公眾提供全面的財政信息；再次，政府應適當公開其預算編制和執(zhí)行過程，并向公眾提供預算報告；

最后，政府應當保證政府報告中財政數據的真實性。

4.2 《聯(lián)合國反腐敗公約》的相關制度

該公約中第二章規(guī)定了腐敗的預防措施，其中在第九條列明了關于公共采購和公共財政管理的規(guī)定。這條寫明，每個締約國都應在其本國基本原則下采取適當的措施。這些措施主要圍繞以下五個方面：

(1)有效迅速的風險控制制度；

(2)定期披露報告的收支情況；

(3)通過有效程序進行國家預算；

(4)按標準的會計和審計準則組成標準制度；

(5)在本條未盡事項時及時修正。另外，第九條還規(guī)定了各締約國在基本原則的約束下采取符合規(guī)定的行政和民事措施，以保證公共收支的完整，避免在此事項下出現(xiàn)文件造假。

4.3 WTO和APEC對提高貿易透明度的努力

隨著經濟的不斷發(fā)展，WTO和APEC的主要工作放在了貿易透明度的推動上。這就要求各國政府要及時透明公開相關的貿易政策。這極大地推動了各國的行政透明化進程。

透明度原則在WTO中的體現(xiàn)。作為WTO最重要的目標之一，其地位被越來越多的人們所認可，它主要是指各國政府必須公布有關過境貨物的法律制度，讓盡可能多的人知道貿易的具體事項。

透明度原則在APEC中的體現(xiàn)。透明度原則是APEC的一般性原則，但APEC近年來也在積極推進財政透明度的發(fā)展。其規(guī)定各個經濟體要在一個開放和可預測的投資環(huán)境中，明確各經濟體之間具體的法律規(guī)章的透明度。

5 關于加強預算透明的建議

安排公眾參與預算制度，是實現(xiàn)預算透明的重要手段。此方式在執(zhí)行上的方法會直接影響到其效果。具體而言可以從下述方面著手：

(1)民主預算是公共預算的核心，是“以人為本”理念的反映，它可以體現(xiàn)在預算過程的各環(huán)節(jié)。公眾參與是民主預算理念的運用，可以獨立為一項基本制度，來維持預算立法與現(xiàn)行民主決策的統(tǒng)一。政府預算與全體公民的切身利益積極相關。因此，政府預算及其執(zhí)行情況就要向社會公布，保障公眾的知情權，來改變預算的不正常現(xiàn)象。公開的內容不應只是結果的公開，審批的全過程都應公開。因為一個官員隱瞞、侵占公共信息，本質上與私吞公共財產一樣，都是對公民基本權利的侵犯。

(2)各級人大建立預算審議聽證會制度，請社會各利益集團代表以及專業(yè)人員(如財務人員、法律工作者)充分參與討論。聽證會可以是草案向社會公開后意見反饋的一種有效形式。隨著預算變得公開化，新聞媒體和群眾對預算問題的關心程度也會不斷提高，除了在政府預算中不可避免的有部分內容需要保密，一般涉及國家安全、國際關系、商業(yè)秘密等信息不適宜公開。但是，保密的范圍應當遵循最小化的原則。在《政府信息公開條例》，其中明確寫明：各級政府的預算和決算報告是應主動公開的“重點政府信息”，必須向公眾開放并提供便捷的查閱條件。在我國公民社會不斷成長的當今社會，公民的主體意識亦更加關注政府的錢流向何方。

(3)預算績效公眾評價制度和預算教育制度。預算績效評價是對每年或者每個項目預算支出的執(zhí)行結果進行的綜合類考核，以衡量政府使用的回報性，它是“合規(guī)預算”向“效益預算”推進的舉措。我國預算績效評價起步晚，比較適于推行公眾參與，《中央部門預算支出績效考評管理辦法》就有規(guī)定“公眾評價法”。作為一項事后參與，公眾績效評價的效果依賴于公眾在預算決策與執(zhí)行環(huán)節(jié)中的不斷參與。

同時，公眾應提高參與預算的意識和能力，政府可以通過新聞媒體普及、宣傳預算知識，引導公眾參與預算；積極鼓勵非政府組織參與公眾預算教育；在社會中逐步營造關注預算的環(huán)境。

預算透明能否的關鍵就在于是否有完善的政府預算約束機制，而公共預算就是約束政府財政行為的基礎性機制。公共預算思想將原本單一的政府收支計劃與政府職能活動計劃相關聯(lián)，將原先的政府預算推進到需接受公民和議會的實質監(jiān)督與審批的高度；將政府收支從一種單一的政府權利與公民義務關系轉化為一種政府與納稅人之間的對等關系。預算透明制度的精神提倡將預算文本和相關信息公布，廣泛吸取公民、社會組織等主體進入預算活動的全過程，使內外部監(jiān)督能夠發(fā)揮積極作用。當政府各部門的資金使用情況能詳實地擺在新聞媒體和公民面前時，不僅公民、非政府組織以及媒體會對行政支出的低效進行譴責，政府自糾的動力也會增強，這對防控腐敗將會起到重要的源頭作用?！霸谪斦]有做到透明的情況下，要想通過其他方式和途徑來防治腐敗，如果不說是不可能的，那也必然是代價高昂的。”

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