□陰國(guó)利

案 例

2014年6月，甲村未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用本村集體土地6800平方米建倉(cāng)庫(kù)，其中空閑地5000平方米，一般耕地1800平方米。國(guó)土部門(mén)發(fā)現(xiàn)后，多次進(jìn)行制止，并下達(dá)了責(zé)令停止違法行為通知書(shū)，但該村屢停屢建。2014年7月，依照《國(guó)土資源行政處罰辦法》的相關(guān)規(guī)定，國(guó)土部門(mén)正式批準(zhǔn)立案。

在分析該案時(shí)，大家一致認(rèn)為甲村的行為違反了《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）第六十條的規(guī)定。根據(jù)該規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同興辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門(mén)提出申請(qǐng)，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，還須依照《土地管理法》第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。對(duì)甲村的非法占地行為，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《土地管理法》第七十六條、《河南省實(shí)施〈土地管理法〉辦法》第六十三條，參照《河南省〈土地管理法〉及其配套法規(guī)行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡(jiǎn)稱為《裁量標(biāo)準(zhǔn)》）第五條的規(guī)定處理。但由于《裁量標(biāo)準(zhǔn)》第五條是在將非法占地行為分為輕微、一般、嚴(yán)重和特別嚴(yán)重四種情節(jié)，將非法占用的土地分為基本農(nóng)田、一般耕地和其他土地三種土地類別的基礎(chǔ)上，采取以非法占用不同類別土地的面積大小劃定違法情節(jié)的方式，分別規(guī)定了四種情節(jié)下占用不同類別土地的面積范圍，以及各種情節(jié)下占用不同類別土地的罰款標(biāo)準(zhǔn)范圍。而本案中，甲村非法占用的土地涉及一般耕地和其他土地兩個(gè)土地類別，因此在適用《裁量標(biāo)準(zhǔn)》第五條的具體問(wèn)題上，產(chǎn)生了不同意見(jiàn)。

分 析

第一種意見(jiàn)認(rèn)為，甲村非法占地涉及《裁量標(biāo)準(zhǔn)》第五條規(guī)定的一般耕地和其他土地兩個(gè)土地類別，應(yīng)根據(jù)占用不同類別土地的面積大小分別判定違法情節(jié)，并根據(jù)判定的情節(jié)，對(duì)照相應(yīng)情節(jié)下的處罰標(biāo)準(zhǔn)范圍，分別計(jì)處罰款，兩項(xiàng)合計(jì)為罰款總額。

第二種意見(jiàn)認(rèn)為，由于甲村在非法占地過(guò)程中屢禁不止，依據(jù)《裁量標(biāo)準(zhǔn)》第五條的規(guī)定，應(yīng)從重處罰，將其行為統(tǒng)一判定為一般違法行為，按一般違法行為的罰款標(biāo)準(zhǔn)范圍分別計(jì)處罰款，兩項(xiàng)合計(jì)為罰款總額。

第三種意見(jiàn)認(rèn)為，甲村非法占用的土地涉及一般耕地和其他土地兩個(gè)土地類別是事實(shí)，但從占地總面積上看，即使非法占用6800平方米土地全為空閑地，對(duì)照《裁量標(biāo)準(zhǔn)》第五條的規(guī)定，也應(yīng)判定為嚴(yán)重違法行為。因此，非法占用的空閑地應(yīng)按嚴(yán)重違法行為情節(jié)下的處罰標(biāo)準(zhǔn)范圍計(jì)處罰款；但非法占用的一般耕地，由于占用耕地的罰款標(biāo)準(zhǔn)已高于占用其他土地的罰款標(biāo)準(zhǔn)，所以應(yīng)按輕微違法行為下的處罰標(biāo)準(zhǔn)范圍計(jì)處罰款，兩項(xiàng)合計(jì)為罰款總額。

筆者認(rèn)為，正確適用《裁量標(biāo)準(zhǔn)》是避免不當(dāng)行使自由裁量權(quán)的有效手段，是實(shí)現(xiàn)行政處罰公平、公正的必然要求，必須給予高度重視。本案中，甲村未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用本村集體土地建倉(cāng)庫(kù)，屬非法占地行為。對(duì)照《裁量標(biāo)準(zhǔn)》第五條的規(guī)定，由于甲村非法占地總面積為6800平方米，在規(guī)定的嚴(yán)重違法行為占用其他土地6667平方米以上、20000平方米以下的標(biāo)準(zhǔn)范圍之內(nèi)，且非法占用耕地較非法占用其他土地的嚴(yán)重性不言而喻，因此應(yīng)將其非法占地行為判定為嚴(yán)重違法行為，不能因其非法占用的土地涉及兩個(gè)不同土地類別，而將同一違法主體的同一違法行為割裂開(kāi)來(lái)，判定為兩種違法情節(jié)。在此前提下，按照嚴(yán)重違法行為情節(jié)下占用一般耕地和占用其他土地的處罰標(biāo)準(zhǔn)范圍，分別計(jì)處罰款，合計(jì)罰款總額。即按15元以上18元以下的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)處1800平方米耕地的罰款，按5元以上8元以下的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)處5000平方米空閑地的罰款；兩項(xiàng)合計(jì)為罰款總額較為恰當(dāng)。