潘同人

（南開大學周恩來政府管理學院，天津300071）

城鎮(zhèn)化是中國今后30年改革與發(fā)展的重要課題，小城鎮(zhèn)建設是具有中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路。小城鎮(zhèn)建設的成敗與土地流轉(zhuǎn)情況休戚相關(guān)，沒有順暢的土地流轉(zhuǎn)，就沒有小城鎮(zhèn)興起和發(fā)展的物質(zhì)基礎和功能載體。中國小城鎮(zhèn)建設中土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀究竟如何以及土地流轉(zhuǎn)帶來了什么樣的經(jīng)濟影響和社會政治影響，是具有重要意義的研究課題。

一、中國土地流轉(zhuǎn)的研究現(xiàn)狀

（一）關(guān)于農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)的研究

中國學者從80年代初期開始關(guān)注農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)問題，主要關(guān)注如何在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的基礎上，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地的科學有序流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。胡榮華等認為，中國農(nóng)業(yè)用地具有流轉(zhuǎn)的必要性，一是有利于優(yōu)化土地資源的配置；二是有利于農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移；三是有利于加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程。賈生華等人討論了農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的關(guān)系，認為農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營之間沒有直接聯(lián)系。趙岡則考察了中國歷史上土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營的關(guān)系，認為盡管中國古代一直實行土地私有制度，土地流轉(zhuǎn)并無法律和行政上的限制，但始終存在“土地細碎化”的現(xiàn)象，土地流轉(zhuǎn)未能打破小農(nóng)經(jīng)濟。王興穩(wěn)研究了工業(yè)化導致的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營三者的關(guān)系，認為雖然中國的工業(yè)化進程能將農(nóng)村的剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城市，并導致農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)，促進規(guī)模經(jīng)營，但并不必然減輕土地細碎化程度。降低土地細碎化程度只能以農(nóng)民的大幅度永久性減少和移民為條件，中國現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)限制了土地細碎化程度的降低。

（二）關(guān)于集體建設用地流轉(zhuǎn)的研究

學界對集體建設用地流轉(zhuǎn)的研究重點，集中在非法流轉(zhuǎn)、異地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民權(quán)益保障、各地流轉(zhuǎn)模式等方面。劉永湘的研究指出，盡管法律對集體建設用地的流轉(zhuǎn)設置了層層限制，但是農(nóng)民仍以各種方式自發(fā)流轉(zhuǎn)集體建設用地的使用權(quán)，并獲取相應的利益。集體建設用地的流轉(zhuǎn)方式主要包括轉(zhuǎn)讓、出租、聯(lián)營、入股、置換、抵押和法院判決。高勝平等認為，集體建設用地進入土地市場是大勢所趨，應該從根本上改變土地制度的二元性，實現(xiàn)農(nóng)民集體土地與城市國有土地的“同地、同價、同權(quán)”，盡快修改《土地管理法》中禁止集體建設用地出租、轉(zhuǎn)讓的條款，制定規(guī)范集體建設用地進入市場的條文。朱金東討論了農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)面臨的困境，認為宅基地作為農(nóng)民安身立命之所和主要財富，應當允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，以充分發(fā)揮農(nóng)村房屋的效用，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展。關(guān)于集體建設用地的市場化，周其仁提出了“土地交易所”的構(gòu)想，建議從農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)的交易入手，包括村鎮(zhèn)公用建設用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地以及農(nóng)戶宅基地的使用權(quán)。試辦成功，再把土地交易所的范圍，擴大到其他類別的土地使用權(quán)。

二、天津市近郊土地流轉(zhuǎn)的成功經(jīng)驗

（一）小城鎮(zhèn)建設的政策供給

政策供給對于中國各項改革的推進具有重要作用，小城鎮(zhèn)建設也需要各級政府在政策層面的大力支持。2008年，國土資源部開始推行“建設用地增減掛鉤政策”，使得在一定行政區(qū)域內(nèi)，建設用地新增面積等于復墾土地面積。這一政策極大地刺激了地方政府的城鎮(zhèn)化沖動，各地大多以“宅基地換房政策”來推動城市擴張，即以農(nóng)民宅基地作為復墾土地，換取城鎮(zhèn)建設用地的指標。2008年以來，各地開展的“撤村建居運動”、“農(nóng)民上樓運動”、“平改運動”無不與“建設用地增減掛鉤政策”、“宅基地換房政策”有關(guān)?？梢哉f，以“建設用地增減掛鉤政策”為代表的一系列土地新政開啟了中國城鎮(zhèn)化的新紀元。

天津市在“建設用地增減掛鉤政策”出臺以后，于2009年制定了《天津市以宅基地換房建設示范小城鎮(zhèn)管理辦法》，以“宅基地換房政策”來推動大都市近郊的小城鎮(zhèn)建設。“伴隨著濱海新區(qū)的開發(fā)建設，以小城鎮(zhèn)建設為載體，實現(xiàn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、農(nóng)村工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)業(yè)向設施農(nóng)業(yè)園區(qū)集中，既是城市化和工業(yè)化的發(fā)展規(guī)律，又是解決“三農(nóng)問題”、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的根本出路?！碧旖蚴薪嫉慕宙?zhèn)距離天津市中心城區(qū)較近，在中心城區(qū)的輻射帶動下，商品房開發(fā)程度較高，很多中心城區(qū)的年輕居民前往購房，農(nóng)業(yè)用地較少，且大多為設施農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營集約化程度高。

天津市近郊街鎮(zhèn)的宅基地置換工作進展順利，村民宅基地已經(jīng)回收完畢，由街鎮(zhèn)政府掌握，絕大多數(shù)村民已經(jīng)搬入還遷房?！皬慕?jīng)濟發(fā)展來看，天津市郊的小城鎮(zhèn)的發(fā)展都具有一個共同點：在政府規(guī)劃小城鎮(zhèn)建設之前，當?shù)氐牡诙a(chǎn)業(yè)就已經(jīng)具備一定的發(fā)展規(guī)模并且相當成熟；與此同時，作為第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)逐漸萎縮，有的地區(qū)幾乎消失。因此，天津近郊的小城鎮(zhèn)建設是在經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然過程，總體上不存在農(nóng)民‘被上樓’的情況?！?/p>

天津市的小城鎮(zhèn)建設，堅持“三改一化，三區(qū)聯(lián)動”路徑?！叭摹币鉃椤按甯木印薄ⅰ稗r(nóng)改非”、“集改股”，即村委會改為居委會、農(nóng)業(yè)人口改為非農(nóng)業(yè)人口、集體經(jīng)濟組織改為股份制公司?！耙换币鉃椤俺擎?zhèn)化”?！叭齾^(qū)”包括“村民居住社區(qū)”、“工業(yè)或服務業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)”、“設施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)”?！奥?lián)動”指的是三大功能區(qū)之間實現(xiàn)土地平衡和資金平衡。所謂土地平衡，是指工商業(yè)用地+住宅用地=復墾土地。其中，住宅用地既包括村民還遷房的建設用地，也包括商品房的建設用地。所謂資金平衡，是指土地出讓金+銀行貸款=還遷房建設資金+復墾資金。其中，土地出讓金包括商品房建設用地的土地出讓金和工商業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的土地出讓金兩部分。

（二）農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)：在權(quán)屬不變的前提下創(chuàng)新經(jīng)營方式

在集體所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)不變的前提下，創(chuàng)新經(jīng)營方式，是天津市近郊農(nóng)村的現(xiàn)實選擇。天津市近郊農(nóng)村主要通過兩種方式建設設施農(nóng)業(yè)。一是招商引資模式，即引入社會資本來建設設施農(nóng)業(yè)，投資方一般為農(nóng)業(yè)企業(yè)，農(nóng)民在街鎮(zhèn)政府和村委會的指導下，將土地出租給農(nóng)業(yè)企業(yè)，由農(nóng)業(yè)企業(yè)負責運營，農(nóng)民則憑借土地承包經(jīng)營權(quán)收取租金。農(nóng)業(yè)企業(yè)在取得大規(guī)模連片土地后，一般會雇用外地農(nóng)民充當農(nóng)業(yè)工人。二是集資建設模式，即由本地村民集資來建設設施農(nóng)業(yè)，鎮(zhèn)政府會提供一定的財政補助，建成以后，將其租給本村的“種田能手”進行家庭農(nóng)場式的運營，一般來說，這種家庭農(nóng)場也會雇用外地農(nóng)民來耕作土地。

在小城鎮(zhèn)建設過程中，天津市近郊街鎮(zhèn)掌握了大量的復墾土地，這些土地原本是村集體所有的建設用地。在復墾的過程中，街鎮(zhèn)政府暫時擱置了權(quán)屬問題，重點關(guān)注實際控制，這種實際控制主要體現(xiàn)為土地規(guī)劃權(quán)，具體而言，是土地經(jīng)營發(fā)展方向的選擇權(quán)。街鎮(zhèn)政府只是決定了復墾土地的具體用途，土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)并沒有發(fā)生改變。從制度層面來看，復墾土地發(fā)生了一種非正式的制度變遷，街鎮(zhèn)政府通過改變一些非正式的制度要素，使復墾土地的經(jīng)營方式更加靈活多樣，從而有利于農(nóng)業(yè)用地的集中經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。復墾土地大多用于興建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，在街鎮(zhèn)政府的支配下，引入社會資本，利用市場機制發(fā)展高科技現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，為天津市民提供了高質(zhì)量的農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)原料。

（三）建設用地的流轉(zhuǎn)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集聚

天津市近郊建設用地的流轉(zhuǎn)，主要是村民宅基地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的流轉(zhuǎn)。“在城鄉(xiāng)建設用地總量不變的前提下，集體建設用地通過流轉(zhuǎn)可以向城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)集中，實現(xiàn)建設用地空間結(jié)構(gòu)調(diào)整。”村民宅基地在“宅基地換房政策”執(zhí)行過程中被逐步復墾，用途發(fā)生改變，由建設用地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)用地，在此過程中權(quán)屬不變，所有權(quán)仍屬于村集體，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園投資興建完畢以后，村民仍然享有土地承包經(jīng)營權(quán)并收取租金，只是經(jīng)營方式由家庭經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)企業(yè)或家庭農(nóng)場主導的大規(guī)模集中經(jīng)營。

在小城鎮(zhèn)建設啟動之前，天津市近郊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較為分散，幾乎每個村都有自己的工廠，村集體依靠出租土地和廠房的收入維持運轉(zhuǎn)，是一種“村村點火冒煙”的狀態(tài)，環(huán)境污染較為嚴重，低水平重復建設的問題較為突出。根據(jù)“三區(qū)聯(lián)動、三改一化”的要求，街鎮(zhèn)政府開始集中規(guī)劃工業(yè)園區(qū)，使各村原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和后來投資興建的企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，并成立了工業(yè)園區(qū)管委會，由街鎮(zhèn)黨委書記親自掛帥，出任管委會主任。

天津市近郊街鎮(zhèn)的工業(yè)園區(qū)所占用土地為國有建設用地，通過征用農(nóng)業(yè)用地而來。工業(yè)園區(qū)的建設過程，伴隨著土地所有者的變更。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從各村向街鎮(zhèn)所屬工業(yè)園區(qū)的集聚，各村工廠所占用的集體建設用地出現(xiàn)了閑置，這些集體建設用地的流轉(zhuǎn)方向有兩種，一是被街鎮(zhèn)政府征用為國有建設土地，二是和村民宅基地一樣，被復墾為農(nóng)業(yè)用地。

（四）資本市場上的土地流轉(zhuǎn)：地上資產(chǎn)入股

按照天津市的小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，村集體經(jīng)濟組織在小城鎮(zhèn)建設過程中要完成股份制改造，轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜乒荆迕裎瘑T會轉(zhuǎn)變?yōu)楣镜亩聲迕褶D(zhuǎn)變?yōu)楣镜墓蓶|，村民所持有的股份可以自由轉(zhuǎn)讓。在現(xiàn)實層面，集體經(jīng)濟組織的股份制改造面臨一定的法律障礙，即農(nóng)業(yè)用地的承包經(jīng)營權(quán)不能以入股的形式進行流轉(zhuǎn)。天津市近郊街鎮(zhèn)暫時回避了“農(nóng)地入股”的問題，采取了“地上資產(chǎn)入股”的模式，將村屬建設用地上的廠房、商鋪等資產(chǎn)作價入股，之后把股份分配給村民持有并定期分紅，使農(nóng)民切實享受到集體經(jīng)濟發(fā)展的紅利。

三、土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟影響

（一）農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的現(xiàn)代化

在小城鎮(zhèn)建設啟動以前，中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制較為簡單，通常只是農(nóng)民和村民委員會圍繞著土地承包經(jīng)營權(quán)進行博弈與合作。隨著土地流轉(zhuǎn)的加速，中國農(nóng)業(yè)的經(jīng)營方式日益復雜，主要表現(xiàn)為地方政府和社會資本積極介入，經(jīng)營主體更加多元化，農(nóng)業(yè)用地趨于集中，實際使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式由小農(nóng)經(jīng)濟邁向規(guī)模經(jīng)濟。在小城鎮(zhèn)建設過程中，土地流轉(zhuǎn)推動了中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的現(xiàn)代化，多元化的主體在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中發(fā)揮了各自的作用，包括街鎮(zhèn)政府的規(guī)劃導向作用，村民委員會的公共服務作用，農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場的組織整合作用，本地農(nóng)民的合作參與作用，外來勞動力的勞務支持作用，金融機構(gòu)的資金保障作用。

1.街鎮(zhèn)政府的規(guī)劃導向作用。街鎮(zhèn)政府介入農(nóng)業(yè)經(jīng)營，主要表現(xiàn)在對復墾土地的控制和支配。復墾土地雖然沒有改變集體所有的性質(zhì)，但是村集體已經(jīng)失去了對它的控制權(quán)，街鎮(zhèn)政府有權(quán)統(tǒng)一規(guī)劃復墾土地。復墾土地主要有兩種用途，一是在街鎮(zhèn)政府的領導下，建設農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)；二是重新分配給村集體，由村集體負責統(tǒng)籌調(diào)度。另外，對于村集體原有的農(nóng)業(yè)用地，街鎮(zhèn)政府也開始干預其使用過程，鎮(zhèn)政府通過招商引資，在原有的農(nóng)業(yè)用地上建設現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)?？傮w來看，街鎮(zhèn)政府的行政權(quán)力，尤其是規(guī)劃權(quán)力，對農(nóng)業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要的導向作用。在城鎮(zhèn)化過程中，中國農(nóng)村原有的權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯的變化，街鎮(zhèn)政府對農(nóng)村經(jīng)濟的掌控能力明顯增強，部分權(quán)力由村民委員會轉(zhuǎn)移到了街鎮(zhèn)政府。

2.村民委員會的公共服務作用。隨著小城鎮(zhèn)建設的進行，村民委員會的權(quán)力日趨衰微，其經(jīng)濟職能逐步萎縮。隨著街鎮(zhèn)內(nèi)工業(yè)和服務業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的興起，村里原有的集體經(jīng)濟日漸沒落，村民委員會主要依靠出租廠房和商鋪取得收入，以支持鄉(xiāng)村的基礎設施建設和村民的社會保障。由于街鎮(zhèn)政府的積極介入，村民委員會對農(nóng)業(yè)用地的實際支配力也有所減弱。村民委員會在經(jīng)濟屬性減弱的同時，公共服務屬性明顯增強，它充當了村民公共利益代表者的角色，負責農(nóng)業(yè)用地租金的收取和分配。

3.農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場的組織整合作用。農(nóng)業(yè)企業(yè)和家庭農(nóng)場是城市近郊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織性力量，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其他利益主體的利益也只有通過農(nóng)業(yè)企業(yè)和家庭農(nóng)場的運營，才能得到實現(xiàn)。農(nóng)業(yè)企業(yè)和家庭農(nóng)場服從街鎮(zhèn)政府的發(fā)展規(guī)劃，與村民委員會就土地流轉(zhuǎn)問題進行溝通和協(xié)商，在生產(chǎn)經(jīng)營活動中與本地農(nóng)民展開合作，直接雇用外來勞動力從事生產(chǎn)和銷售，并且對金融機構(gòu)有資金需求。城市近郊的農(nóng)業(yè)企業(yè)和家庭農(nóng)場已經(jīng)取代了小規(guī)模經(jīng)營的本地農(nóng)民，對各類生產(chǎn)要素進行整合，成為了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的核心部分。

4.本地農(nóng)民的合作參與作用。城市近郊的農(nóng)民一般很少從事種植業(yè)，本地農(nóng)民依靠其享有的土地承包經(jīng)營權(quán)向經(jīng)營農(nóng)業(yè)用地的企業(yè)或個人收取地租，也有部分農(nóng)民與農(nóng)業(yè)企業(yè)合作，從事養(yǎng)殖業(yè)。例如，養(yǎng)鴨場向當?shù)卮迕裉峁┓N鴨和飼料，當?shù)卮迕裨诩抑羞M行養(yǎng)殖，待種鴨成熟之后，將其交給農(nóng)業(yè)企業(yè)，農(nóng)業(yè)企業(yè)會向當?shù)卮迕裰Ц秷蟪?，這種報酬的屬性是工資，當?shù)卮迕裨陴B(yǎng)殖過程中充當了農(nóng)業(yè)工人的角色?？偟膩砜?，本地農(nóng)民對農(nóng)業(yè)企業(yè)和家庭農(nóng)場的生產(chǎn)經(jīng)營發(fā)揮了合作參與的作用。

5.外來勞動力的勞務支持作用。城市近郊的農(nóng)業(yè)勞動力大多來自收入較低的外省，外來勞動力在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，對本地的農(nóng)業(yè)用地沒有支配權(quán)，充當農(nóng)業(yè)工人的角色，依照按勞分配原則領取勞動報酬。他們或是受雇于農(nóng)業(yè)企業(yè)，或是受雇于當?shù)氐募彝マr(nóng)場。外來勞動力通常在其家鄉(xiāng)也擁有一定數(shù)量的土地，但其家鄉(xiāng)的農(nóng)業(yè)用地集中度不高，人均耕地占有量嚴重不足，無法滿足家庭的生活需求，因而來城市近郊做農(nóng)業(yè)工人。

6.金融機構(gòu)的資金保障作用。金融機構(gòu)一是指向農(nóng)業(yè)企業(yè)和家庭農(nóng)場提供信貸支持的農(nóng)村信用社，二是指街鎮(zhèn)政府為了解決復墾資金問題而成立的融資平臺?！靶〕擎?zhèn)建設資金來源有限、經(jīng)營主體模糊、管理方式粗放，是各地目前普遍存在的問題。政府創(chuàng)造融資平臺，是一條以市場化方式實現(xiàn)小城鎮(zhèn)發(fā)展目標的可行途徑?！苯宙?zhèn)政府為了籌集復墾資金，專門成立了一個投資公司，用于向銀行貸款。在土地復墾的過程中成立各種融資平臺，是小城鎮(zhèn)建設過程中近郊街鎮(zhèn)的普遍做法。這一類的融資平臺，通常由主管小城鎮(zhèn)建設的副鎮(zhèn)長、副主任來統(tǒng)一領導，主要負責解決小城鎮(zhèn)建設過程中的資金平衡問題。

（二）城市近郊產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展

小城鎮(zhèn)建設不僅是生活方式的城鎮(zhèn)化，而且是生產(chǎn)方式的城鎮(zhèn)化。小城鎮(zhèn)的興起和發(fā)展，需要二、三產(chǎn)業(yè)的有力支持。土地流轉(zhuǎn)是在城市近郊建立和運營產(chǎn)業(yè)園區(qū)所面臨的突出問題，規(guī)劃和布局現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)園區(qū)必須首先突破土地瓶頸的限制，惟有如此，新興的城市近郊街鎮(zhèn)才能建立堅實可靠的產(chǎn)業(yè)基礎，城市近郊農(nóng)民的市民化進程才能順利推進。

中國的城鎮(zhèn)化進程伴隨著國有建設用地的擴張，而國有建設用地的來源無非有兩個，一是農(nóng)業(yè)用地，二是集體建設用地。中國是一個農(nóng)業(yè)用地嚴重短缺的國家，中央政府通過各種措施限制農(nóng)業(yè)用地改變用途，因此不可能大量犧牲農(nóng)業(yè)用地來推進產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設。惟一的辦法就是消耗集體建設用地，通過將集體建設用地轉(zhuǎn)化為國有建設用地或以集體建設用地換取國有建設用地指標，來保障城市近郊產(chǎn)業(yè)園區(qū)的土地供給。在小城鎮(zhèn)建設過程中，地方政府通過各種政策手段，以村民宅基地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地來平衡新增加的國有建設用地，在保證區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)用地不減少的前提下，有效推動了城市近郊產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設工作，較為順利地完成了招商引資目標。

四、土地流轉(zhuǎn)的社會政治影響

（一）中國城鎮(zhèn)化走上了一條“以中心城區(qū)為依托的小城鎮(zhèn)建設”道路

2008年以前，中國各級政府在推進城鎮(zhèn)化的路徑選擇方面一直處于左右搖擺的狀態(tài)。一方面，中心城市有向外擴張的強烈意愿，另一方面，中央認為發(fā)展小城鎮(zhèn)更符合中國國情。因此，中國一直在“中心城市擴張”和“發(fā)展小城鎮(zhèn)”之間徘徊?！斑M入新世紀以來，在小城鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）建設的研究和實踐中，一個比較一致的認識就是，必須從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的角度，來認識小城鎮(zhèn)在突破城鄉(xiāng)分離、加強城鄉(xiāng)聯(lián)系與合作、促進各種經(jīng)濟社會資源在城鄉(xiāng)之間的自由公平流動、縮小城鄉(xiāng)差別、增進城鄉(xiāng)互惠等方面的功能與地位，必須著眼于這些方面來思考小城鎮(zhèn)的規(guī)劃、發(fā)展與建設?！?/p>

在“建設用地增減掛鉤政策”開始實行以后，地方政府開始意識到，推進大城市近郊的小城鎮(zhèn)建設，是擴張城市的最佳辦法。由此，地方政府改變了中心城市粗放型擴張的做法，開始在城市近郊選擇試點小城鎮(zhèn)，引入市場機制進行商品房開發(fā)，鼓勵城市中的新興中產(chǎn)階層去近郊小城鎮(zhèn)置業(yè)，并積極推進近郊小城鎮(zhèn)的公務服務體系建設，尤其在醫(yī)療、教育、交通等方面加大了支持力度，使得近郊小城鎮(zhèn)居民所享受的公共服務水平得到了明顯的提升。中國城鎮(zhèn)化走上了一條“以中心城區(qū)為依托的小城鎮(zhèn)建設”道路，小城鎮(zhèn)建設的過程實際也是中心城區(qū)向外擴張的過程，只不過由以前的“片狀擴張”轉(zhuǎn)變?yōu)椤包c狀擴張”，城市擴張的方式更加集約化，更符合中國“人多地少”的基本國情。在城鎮(zhèn)化過程中，中心城區(qū)始終處于核心地位，近郊小城鎮(zhèn)圍繞著中心城區(qū)發(fā)展壯大，一方面吸收中心城區(qū)過剩的人口前來居住，另一方面吸收中心城區(qū)所轉(zhuǎn)移出來的產(chǎn)業(yè)，推動中心城區(qū)由工業(yè)化向后工業(yè)化過渡。這種城鎮(zhèn)化道路的最終結(jié)果是形成以若干中心城市為核心，近郊小城鎮(zhèn)呈點狀分布的城市帶、城市群。

（二）加速了近郊村莊的消亡

村莊一直是中國社會政治生活的最基本單元，在歷史上的多數(shù)時間里，村莊都是基層自治性的組織，國家的行政權(quán)力對其滲透較少，正是所謂的“皇權(quán)不下縣”。在城鎮(zhèn)化過程中，近郊村莊所控制的土地范圍越來越小，除了被地方政府征用的土地以外，剩下的農(nóng)業(yè)用地也被地方政府統(tǒng)一規(guī)劃，其實際支配的土地所剩無幾。在村民委員會改為居民委員會之后，村民委員會將失去經(jīng)濟職能，只剩下社會管理和公共服務職能。近郊村莊轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)，原有的親密鄰里關(guān)系也逐漸淡化，社區(qū)中外來人口的比重也日益提高，村民的生活方式發(fā)生了不可逆轉(zhuǎn)的歷史性變化。居住在小城鎮(zhèn)中的村民，對土地的支配越來越困難，村民與土地的關(guān)系由直接支配轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接支配，村民只依據(jù)土地承包經(jīng)營權(quán)收取地租，村民生產(chǎn)和生活的其他方面將與市民無異。在近郊村莊消亡的過程中，地方政府的職責逐漸加重，地方政府需要承接村民委員會的一些職責，以幫助其向城市居委會順利過渡。

（三）近郊農(nóng)村基層自治面臨轉(zhuǎn)型

農(nóng)村基層自治本質(zhì)上是圍繞著土地利益而建立的一種利益分配機制，正因為土地利益關(guān)乎村民的生計，村民才有動力積極參與選舉。小城鎮(zhèn)建設導致了農(nóng)業(yè)用地的高度集中，村民和土地不再發(fā)生直接聯(lián)系，村民由土地經(jīng)營者變成了土地出租人，農(nóng)村基層自治的利益根基逐漸弱化，使得村民政治參與的積極性下降。村民委員會在事實上失去了土地支配權(quán)以后，也逐漸由一種利益分配機制轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜諜C制，當村民委員會最終完成城鎮(zhèn)化改造，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯游瘯院螅嫁r(nóng)村的基層自治也就轉(zhuǎn)型為城市基層自治。

兩種基層自治最大的不同，在于農(nóng)村基層自治以經(jīng)濟利益的分配為導向，而城市基層自治以公共服務的供給為導向，城市基層自治與居民的收入無關(guān)，而與居民的生活質(zhì)量有關(guān)。在實踐中，城市近郊街鎮(zhèn)完成了“村改居”的居委會，其工作人員由街鎮(zhèn)政府任命，由街鎮(zhèn)財政支付薪水，具有準公務員的身份。居委會已經(jīng)不再是純粹意義上的基層自治組織，而是具有了國家機構(gòu)附屬物和基層延伸的性質(zhì)。

（四）基層治理呈現(xiàn)出地方政府主導的多元共治局面

城鎮(zhèn)化和土地流轉(zhuǎn)導致了近郊農(nóng)村基層治理的轉(zhuǎn)型，這意味著民主治理在一個更高的平臺上展開。傳統(tǒng)的基層治理圍繞著村民委員會選舉而展開，村莊的各種勢力圍繞著以土地為核心的經(jīng)濟利益展開競爭，以多數(shù)決定原則確定權(quán)力的歸屬。這種利益分配機制事實上無法推動農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和農(nóng)村社會的可持續(xù)發(fā)展。競爭性的村民委員會選舉并沒有促進農(nóng)業(yè)用地的集中經(jīng)營和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的集聚發(fā)展，這種治理模式不適應城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求，必然被其他治理模式所取代。正如一位省部級官員所言，“城鎮(zhèn)化建設，政府必須發(fā)揮主導作用，完全交給市場是行不通的。政府發(fā)揮職能作用主要體現(xiàn)在：科學編制規(guī)劃、制定政策措施、確定標準規(guī)范、做好群眾工作?！?/p>

民主治理不是簡單的數(shù)字游戲，任何治理模式都要追求符合最廣大人民根本利益的治理結(jié)果，沒有這樣的結(jié)果，所謂的程序正義就是空中樓閣。在城鎮(zhèn)化過程中，地方政府在農(nóng)村社會的影響力達到了前所未有的深度和廣度，近郊農(nóng)村在地方政府的主導下，迅速推進城鎮(zhèn)化。與此同時，社會資本在市場規(guī)律的驅(qū)動下深入近郊農(nóng)村，主導了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。村莊權(quán)力越來越多地由富有進取精神的“鄉(xiāng)村能人”來執(zhí)掌，村干部的行為方式接近于企業(yè)家。本地村民脫離土地和大量外來勞動力參與本地工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，給地方政府的社會管理和公共服務能力提出了挑戰(zhàn)。地方政府在施政的過程中，“單邊主義”有所減弱，更加重視與其他社會主體的互動，基層治理的科學化和民主化程度有所提高，呈現(xiàn)出地方政府主導的多元共治局面。