艾玲

（中共新疆區(qū)委黨校 行政學教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

大量事實證明,一次群體性突發(fā)事件被平息并非是所有工作的終點，應(yīng)急處置工作與社會修復(fù)工作同等重要,“重處置,輕善后”的錯誤觀念和做法往往是釀成下一次重大事件的根源所在。特別是在邊疆多民族地區(qū)，政府所面臨的社會修復(fù)形勢更為緊迫，任務(wù)更加艱巨，但同時意義也更加深遠。其中，準備階段是整個社會修復(fù)的基礎(chǔ)，這個階段工作開展的程度與效果如何，將會直接影響到后續(xù)三個階段的工作的進展與質(zhì)量，并會成為社會修復(fù)成功與否的關(guān)鍵影響因素。

一、多民族地區(qū)群體性突發(fā)事件社會修復(fù)準備階段的重要性

多民族地區(qū)群體突發(fā)事件的社會修復(fù),即指群體突發(fā)事件被有效控制后,多民族區(qū)域各級政府以及社會力量致力于將社會秩序、基礎(chǔ)設(shè)施和社會心理恢復(fù)到正常狀態(tài),通過總結(jié)、規(guī)劃使之,從根本上消除群體突發(fā)事件短期和長期影響的過程。

多民族區(qū)域群體性突發(fā)事件的社會修復(fù)是遵照特定的流程來運轉(zhuǎn)的，總體來看，大致會按照準備階段——計劃階段——實施階段——驗收反思階段這四個步驟來進行：(1)準備階段。建立突發(fā)事件社會修復(fù)領(lǐng)導(dǎo)小組，主要負責對群體性突發(fā)事件發(fā)生地區(qū)的狀況進行全面的評估，并做出損失評估報告。(2)計劃階段。社會修復(fù)領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)第一階段損失評估情況，制訂具有針的社會修復(fù)計劃，并向執(zhí)行部門和社會公眾公布。(3)實施階段。為社會修復(fù)動員、準備、整合各種資源；實施社會修復(fù)。(4)驗收反思階段。站在應(yīng)急管理整體的高度對社會修復(fù)工作進行驗收、評估及反思，并將經(jīng)驗及教訓納入未來預(yù)防控制群體性突發(fā)事件的預(yù)案當中去。這四個階段環(huán)環(huán)相扣，步步相連，共同構(gòu)成了群體性突發(fā)事件社會修復(fù)的完整流程。

（一）準備階段是社會修復(fù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

在應(yīng)對群體性突發(fā)事件時，政府除了要做好第一時間的應(yīng)急管理，還要做好后期的社會修復(fù)。政府的應(yīng)急管理能力與行為，直接關(guān)系到政府在公民心目中的地位和形象，而社會修復(fù)的能力與行為，則事關(guān)后期多民族地區(qū)政治、經(jīng)濟、社會平穩(wěn)發(fā)展，甚至關(guān)系到國家政權(quán)的穩(wěn)定。準備階段是社會修復(fù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，直接影響到后期社會修復(fù)的走向，這也是今后提升政府應(yīng)對群體性突發(fā)事件能力的重要選擇。

（二）準備階段是后續(xù)三大階段的重要基礎(chǔ)

盡管這四大階段都很重要，缺一不可，但相比較而言，準備階段無疑是其中的基礎(chǔ)。正所謂“萬事開頭難”，如何開好準備階段這個社會修復(fù)的“頭”也理所當然的成為四大階段的重頭戲。只有做好了社會修復(fù)的準備階段工作，才能有效地轉(zhuǎn)“危”為“機”，促進多民族地區(qū)社會和諧發(fā)展。

二、多民族地區(qū)群體性突發(fā)事件社會修復(fù)準備階段的主要內(nèi)容

在平息了突發(fā)性群體事件之后，為了保證社會秩序的平穩(wěn)有序，人民生產(chǎn)生活正常進行，從國家及政府的層面來看，多民族地區(qū)政府承擔著三類秩序的恢復(fù)重建:

（一）恢復(fù)與重建政治秩序

多民族地區(qū)的群體性突發(fā)事件恢復(fù)與重建過程與其他地區(qū)相比，更具有復(fù)雜性和敏感性。其復(fù)雜敏感性主要來源于多民族地區(qū)特殊的地理位置、經(jīng)濟發(fā)展狀況以及不同民族的文化歷史傳統(tǒng)。因此，多民族地區(qū)政治秩序的確立與形成是一個受制于國際關(guān)系、社會政治關(guān)系和不同民族關(guān)系的博弈的過程。尤其在西藏、新疆等多民族聚居地區(qū)，各種群體性突發(fā)事件本身就在一定程度上蘊含著對當?shù)卣５恼沃刃虻臎_擊。為此，多民族地區(qū)的社會修復(fù)與重建的首要任務(wù)就是要先恢復(fù)重建當?shù)氐恼沃刃颍M快且有效地平息突發(fā)事件所引發(fā)的不良政治影響、積極引導(dǎo)公民步入正常的政治生活秩序。

（二）恢復(fù)與重建公共管理秩序

在政治秩序有序恢復(fù)的同時，公共管理秩序的恢復(fù)與重建也是迫在眉睫的。群體性突發(fā)事件平息后快速恢復(fù)公共管理秩序的益處是顯而易見的，一是能夠充分體現(xiàn)政府在社會修復(fù)過程中的整體能力和良好形象。二是能夠快速減輕和改善受影響地區(qū)群眾的和無助感和悲觀情緒。

群體性突發(fā)事件發(fā)生后，恢復(fù)與重建公共管理秩序，要從制度重建和組織重建兩個方面入手。首先，實行制度重建。任何類型的組織，其組織職能的實現(xiàn)都離不開制度的規(guī)范與約束。組織的章程重建和組織的機制重建是制度重建的兩大重點，特別是要做好對行政領(lǐng)導(dǎo)和管理人員的考評、慰問、培訓、獎勵和壓力釋放等工作，逐漸在各個環(huán)節(jié)都形成制度化的管理。有關(guān)于制度重建，在我國四川汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建過程中已總結(jié)出一套值得我們借鑒的經(jīng)驗教訓。比如在災(zāi)后充分調(diào)動各種積極因素，盡最大可能保護好相關(guān)人員的切身利益，形成良好的管理秩序等等，這些都是今后我們進行群體性突發(fā)事件社會修復(fù)過程中制度重建的重要范本。其次，實行組織重建。組織重建的核心內(nèi)容主要體現(xiàn)在兩方面：其一是硬件的重建，也就是將在群體性突發(fā)事件中受到破壞的組織辦公場所進行重建，并根據(jù)現(xiàn)實的需要，在原有組織機構(gòu)基礎(chǔ)上建立和發(fā)展新的組織，保證政府公共管理各項功能全面有效的得以實施。其二是軟件的重建，即重新整合組織內(nèi)的人員結(jié)構(gòu)和修復(fù)重建受損失靈的組織功能，同時根據(jù)新建立組織的發(fā)展需求組建新的人員隊伍。

（三）恢復(fù)與重建經(jīng)濟與金融秩序

政治穩(wěn)定的首要條件就是要力保經(jīng)濟安全，實現(xiàn)經(jīng)濟與金融秩序的穩(wěn)定。這不僅有利于恢復(fù)重建政治秩序和公共管理秩序，還關(guān)系到社會整體局面的安定與穩(wěn)固。因此，在多民族地區(qū)遭遇群體性突發(fā)事件影響的狀況下，調(diào)動社會各界的積極性，努力恢復(fù)經(jīng)濟與金融秩序是政府的一項基本職責，同時也是群體性突發(fā)事件社會修復(fù)的重要內(nèi)容。這不僅有助于恢復(fù)和重建群眾的生產(chǎn)生活信心和決心，同時也為進一步開展的社會修復(fù)重建工作奠定了良好的物質(zhì)與經(jīng)濟基礎(chǔ)。

三、多民族地區(qū)群體性突發(fā)事件社會修復(fù)準備階段的流程

為了盡快恢復(fù)這三大秩序，推進社會修復(fù)工作的有序進行，政府需要依次做以下幾項準備工作：

（一）成立恢復(fù)重建領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)

正如群體性突發(fā)事件的應(yīng)急處置一樣，群體性突發(fā)事件的社會修復(fù)也一樣要把健全指揮機制放在首位。首先要遵照有利于形成整體合力、有利于修復(fù)重建工作開展的原則,來建立迅速、靈活及高效的指揮機制。其次要建立包括軍地主要領(lǐng)導(dǎo)組成的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu),統(tǒng)一調(diào)配各級相關(guān)部門，保障群體性突發(fā)事件進行社會修復(fù)時所需的人員、經(jīng)費、裝備、物資保障等。群體性突發(fā)事件恢復(fù)重建領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職責在于全面評估對受災(zāi)地區(qū)及受災(zāi)群眾，并根據(jù)實際情況做出損失評估報告。

政府的工作人員是履行社會修復(fù)職能的主體，是社會修復(fù)職能得以實施的主導(dǎo)者；而政府機構(gòu)則是社會修復(fù)職能的載體，是政府在社會修復(fù)過程中實現(xiàn)高效率和高效能的必要保證，二者缺一不可。群體性突發(fā)事件的社會修復(fù)管理機構(gòu)必須尊重當?shù)氐纳缜槊褚?，充分利用本地資源，建立一個以指揮協(xié)調(diào)為核心，以后勤保障、信息管理、組織實施、決策輔助、事后恢復(fù)系統(tǒng)等為支撐的立體修復(fù)管理組織體系。政府實施社會修復(fù)的組織領(lǐng)導(dǎo)與決策體系包含了以下三個要素：

1.機構(gòu)——組織領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)

組織領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)由決策指揮中心、支持保障中心、媒體中心、信息管理中心這四大運作中心組建而成。盡管它們各自的分工和職能千差萬別，但總體目標和運行的基本準則卻高度一致。這四個中心互相補充、互相促進，在群體性突發(fā)事件的社會修復(fù)過程中良性互動，意義深遠。

2.人——組織領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)內(nèi)的人員

突發(fā)事件管理組織領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)由決策者和執(zhí)行者這兩類人員組成。決策者要有敢于擔當?shù)挠職?、有預(yù)測各種情況的前沿意識、有平衡事態(tài)及妥善解決矛盾的能力。正因為如此，他們又被稱之為“危機管理者”。決策者既可能是具有某項專長的個體，也可能是一個協(xié)作共事的團隊。執(zhí)行者則更加強調(diào)專業(yè)性，具體承擔著信息傳遞、現(xiàn)場救援、支持保障等任務(wù)，他們是將組織決策做到全面、完整、深入、細致、精益求精的具體承擔者。

3.環(huán)境——組織領(lǐng)導(dǎo)體系的生存條件

環(huán)境是構(gòu)建社會修復(fù)的組織領(lǐng)導(dǎo)體系中不可或缺的一個重要因素。因此，在成立群體性突發(fā)事件社會修復(fù)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的進程中，不僅要因時制宜，更要因地制宜，充分考慮到當前我國的國情以及地域特色再設(shè)立相應(yīng)的機構(gòu)，并配置合適的人員。

（二）調(diào)查評估

調(diào)查評估是指在一定的工作流程指導(dǎo)下，由特定的人或小組、委員會等，獲得被調(diào)查事件、部門、項目等信息，并對這些信息進行規(guī)范性分析判斷，據(jù)此采取相應(yīng)的獎懲和工作改進等措施的過程。主要工作包括：全面評估事件的原因、過程和結(jié)果等各個方面，調(diào)查評估的過程和結(jié)果都盡可能向社會公開，調(diào)查評估的目的側(cè)重改進工作、兼顧追究責任等。

1.事故原因

第一，由重大自然災(zāi)害事件引發(fā)的群體性突發(fā)事件。我國大部分的多民族地區(qū)都是自然條件較差、生態(tài)環(huán)境比較脆弱的，是我國自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū)。盡管多民族地區(qū)地域遼闊，地形、氣候復(fù)雜，自然災(zāi)害時有發(fā)生是很正常的事，但也絕不能聽之任之。頻發(fā)的自然災(zāi)害對于生態(tài)環(huán)境比較脆弱、經(jīng)濟發(fā)展相對滯后、抵御自然災(zāi)害能力較弱的多民族地區(qū)造成的社會影響是很大的，處理不當很可能引發(fā)群體性突發(fā)事件。

第二，由經(jīng)濟因素導(dǎo)致的群體性突發(fā)事件。改革開放的30多年來，我國多民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展取得了前所未有的成效，這對于推進多民族地區(qū)的現(xiàn)代化進程無疑是大有裨益的。然而事物都具有兩面性，正如亨廷頓所說:“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化卻滋生著動亂。”①塞繆爾·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].上海:三聯(lián)書店，1992年版，第38頁.

首先，外部環(huán)境的橫向比較。因為受到地理位置、自然條件、歷史文化遺留問題等方面的制約，使得絕大部分多民族地區(qū)在走向現(xiàn)代化的進程中不得不承受更大的壓力，背負更重的包袱。盡管近年來，國家在政策、資金等各方面均向多民族地區(qū)傾斜，尤其是西部大開發(fā)戰(zhàn)略以及新一輪對口援疆實施以來，多民族地區(qū)更是迎來了難得的發(fā)展機遇，但通過與中東部地區(qū)的經(jīng)濟對比，我們不得不深感遺憾地承認：現(xiàn)階段多民族地區(qū)與中東部地區(qū)的經(jīng)濟差距仍在不斷拉大。

其次，自身發(fā)展的縱向比較。我國多民族地區(qū)同其他地區(qū)一樣，也正處于制度、體制改革的轉(zhuǎn)型攻堅階段。任何改革都是不同利益群體之間的一個博弈，這個過程必然要觸動一部分人的經(jīng)濟利益。1990～2007年新疆農(nóng)村居民人均家庭經(jīng)營純收入、工資性收入、財產(chǎn)轉(zhuǎn)移性收入占人均總收入比例的變動幅小于3%,其中家庭經(jīng)營純收入一直是新疆農(nóng)村居民的主要來源,多年來其占總收入比例一直在90%以上。農(nóng)林牧副漁業(yè)一直是新疆最低收入行業(yè),2009年新疆壟斷行業(yè)如金融、通訊、電力的收入是農(nóng)林牧副漁行業(yè)收入的2.5倍。二是新疆地區(qū)收入差異日益明顯。新疆的貧困人口大多分布在南疆三地州,和田地區(qū)的2009年地區(qū)GDP約88億元,為全疆最低,烏魯木齊地區(qū)GDP約為1087億元,為全疆最高,兩個地區(qū)相差約為12倍。②2010年新疆維吾爾自治區(qū)統(tǒng)計年鑒[Z].

第三，民族宗教矛盾引致的群體性突發(fā)事件。民族問題與宗教問題歷來就密不可分?！白诮桃悦褡逦幕蛘呤敲褡鍋單幕男问綇V泛存在于各民族社會生活中”，③李德沫.當代世界民族問題的基本特點和發(fā)展趨勢(之一)【J】.民族團結(jié)，2000(9).第6頁.一方面，各民族的社會生活或多或少都會受到來自于宗教的影響，另一方面，各民族的社會生活的發(fā)展狀況反過來又牽制著宗教的傳播和發(fā)展。

我國多民族地區(qū)因民族宗教矛盾引致的群體性突發(fā)公共事件在通常情況下的突出表現(xiàn)為:一是背景相當復(fù)雜。這一類群體性突發(fā)事件往往是交織了國際與國內(nèi)，政治與經(jīng)濟，民族與宗教等諸多因素，從而更增加了找準矛盾根源的難度。二是幕后有指揮。此類事件的組織者和策劃者為達到個人或其所代表的某個團體的利益，往往潛伏得非常深，在幕后鼓動群眾提出不合理的要求和采取違法行為。三是聚集群眾較多。因為宗教信仰和民族意識在一定范圍具有特殊的號召力、凝聚力，而且傳播迅速，特別敏感。一旦有了導(dǎo)火索，群體心理中的自我保護心理會在民族意識和宗教信仰的催化下得到迅速蔓延，進而會不斷擴大突發(fā)事件的范圍和影響。四是容易出現(xiàn)違法過激行為。參與的群眾在群體氣氛的帶動和群體行為的壓力下，很容易產(chǎn)生“從眾心理和從眾行為”。正如法國人龐勒在《烏合之眾》一書中指出的那樣,“個體一旦參加群體之中,由于匿名、模仿、感染、暗示、順從等心理因素的作用,個體就會喪失理性和責任感,表現(xiàn)出沖動而具有攻擊性等過激行動?！雹芄潘顾颉だ正?烏合之眾——大眾心理研究[M].馮克利，譯，北京:中央編譯出版社，2004:14.

2.處置過程

在整個群體性突發(fā)事件的處理過程中，肯定會有處置得當和不當之處。由于應(yīng)急決策的特殊性，我們無法在當時就對其做出完全精準的判斷。但當整個事件處理結(jié)束，進入社會修復(fù)階段之后，我們就很有必要反思此次處置過程中的不當之處，以備今后進一步改進社會修復(fù)工作的效率與效果。

3.信息報送

信息報送是一把雙刃劍，可能同時帶來的一定的益處和弊端。正所謂“星星之火可以燎原”，信息的傳播與反饋會激發(fā)影響群體心理擴散，群體心理在特定信息的刺激下可以使一個極小的事件在很短的時間內(nèi)爆發(fā)為一個甚至數(shù)個群體性突發(fā)事件，從而聚集了巨大的社會能量。而如果這種能量不能得到及時、有效、恰當?shù)姆稚⒒蚓徑猓秃芸赡苌墳閲乐氐纳鐣_突。

但信息的傳遞并非完全準確和清晰，其傳遞要受到發(fā)送方、傳輸過程、接受過程和分析過程的影響，其中任何一個環(huán)節(jié)的有意或無意的偏差都會影響到信息的真實程度，會使得真實的信息似是而非，甚至面目全非。這對于群體性突發(fā)事件的社會修復(fù)是極其不利的，甚至會使得前期的應(yīng)急處置及相應(yīng)的修復(fù)工作功虧一簣。但隨著自媒體時代的到來，現(xiàn)實生活中存在著多種信息傳播渠道（例如互聯(lián)網(wǎng)及手機短信、微博、微信等），任何一種都有可能在群體性突發(fā)事件的社會修復(fù)過程中起著積極或消極的作用。對此，相關(guān)部門必須高度重視，及時發(fā)布真實情況說明，并及時封堵和隔離有害信息?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第53條明確規(guī)定，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一、準確、及時發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作的信息。

4.處置結(jié)果

對于那些引發(fā)強烈社會反響的群體性突發(fā)事件，不能僅僅以平息事態(tài)作為終極目的，而要更加注重事后的反饋。如2011年“7·23”溫州動車追尾出軌事故發(fā)生后，盡管政府及各相關(guān)部門在第一時間采取了搶救群眾及恢復(fù)現(xiàn)場的各種有力舉措，但由于對造成此次事故的原因遲遲沒有一個說法，從而引發(fā)了廣大群眾的普遍不滿。南方都市報在事故發(fā)生的七天后在刊發(fā)了“真相是最好的紀念”的封面來表達媒體對處置結(jié)果不明了的不滿。國務(wù)院成立的專門調(diào)查組原先聲稱將于9月中旬公布結(jié)果，但直至事發(fā)5個月后的2011年12月底才在中央政府門戶網(wǎng)站發(fā)布了《“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故調(diào)查報告》。群體性事件中參與群眾的撤出、事態(tài)的平息，并不能代表已經(jīng)徹底解決了問題，相比起事前預(yù)防、事中應(yīng)對等環(huán)節(jié)，事后的反饋工作同樣重要，是政府在群體性突發(fā)事件結(jié)束之后維持其合法性統(tǒng)治的必要條件。一方面，上級部門或是基層有關(guān)單位應(yīng)做好定期回訪工作，檢查在事件現(xiàn)場中向民眾承諾的解決辦法是否落實到位、運行效果如何。對于解決難度過大、無法短時間內(nèi)得到徹底滿足的利益訴求，應(yīng)該及時做好解釋工作，爭取群眾的理解與支持，并盡快組織相關(guān)領(lǐng)域的專家學者研究出具體、可行的措施辦法，解決困擾事件參與民眾的實際問題;另一方面，要同期開展相關(guān)的補償工作。對事件中按照相關(guān)法律、政策規(guī)定的需要國家賠償?shù)娜松韨龊拓敭a(chǎn)損失等，做好補償和善后工作，以防再釀新的群體性事件。

（三）做出調(diào)查評估報告

在調(diào)查評估階段，我們主要針對群體性突發(fā)事件的起因、性質(zhì)、影響、責任、經(jīng)驗教訓等問題進行全面的調(diào)查評估，并依法追究相關(guān)責任人的責任。這一環(huán)節(jié)既是社會修復(fù)準備階段的重要收尾工作，在全面終止群體性突發(fā)事件帶來的不良影響同時預(yù)防新的群體性突發(fā)事件再次醞釀成形的關(guān)鍵點，同時也是社會修復(fù)進入實施階段的必要前奏。

[1]鄭旭東.多民族區(qū)域群體突發(fā)事件的社會修復(fù)[J].實事求是2011(5)