歐陽(yáng)斌

（新疆農(nóng)業(yè)大學(xué) 新疆 烏魯木齊 830000）

中哈霍爾果斯國(guó)際邊境合作中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)合作中心）自2006年經(jīng)國(guó)務(wù)院正式批復(fù)設(shè)立以來(lái)，有部分學(xué)者將其與自由貿(mào)易區(qū)、自由貿(mào)易園區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域等特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域進(jìn)行對(duì)比研究，藉此來(lái)探究合作中心中方區(qū)域的區(qū)域性質(zhì)，進(jìn)而希望能明確其對(duì)應(yīng)的稅收征管、貿(mào)易管制等重點(diǎn)管理政策，這是正確的思路。本文也照此思路，在采取比較分析的研究方法清楚解析合作中心區(qū)域性質(zhì)的獨(dú)特性的基礎(chǔ)上，對(duì)其現(xiàn)行管理模式相關(guān)政策法規(guī)與發(fā)展要求進(jìn)行了適宜性研究分析，強(qiáng)調(diào)了其正反作用和優(yōu)劣勢(shì)，并以其運(yùn)營(yíng)一年多來(lái)出現(xiàn)的實(shí)際運(yùn)營(yíng)管理問(wèn)題作為實(shí)證進(jìn)行了論證分析，進(jìn)而提出了相關(guān)對(duì)策思考。

一、目前國(guó)際、國(guó)內(nèi)特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域情況概述

（一）自由貿(mào)易區(qū)

根據(jù)世界貿(mào)易組織的有關(guān)解釋?zhuān)^“自由貿(mào)易區(qū)”，是指兩個(gè)以上的主權(quán)國(guó)家或單獨(dú)關(guān)稅區(qū)通過(guò)簽署協(xié)定，在世貿(mào)組織最惠國(guó)待遇基礎(chǔ)上，相互進(jìn)一步開(kāi)放市場(chǎng)，分階段取消絕大部分貨物的關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘，改善服務(wù)和投資的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，從而形成的實(shí)現(xiàn)貿(mào)易和投資自由化的特定區(qū)域?！白杂少Q(mào)易區(qū)”所涵蓋的范圍是簽署自由貿(mào)易協(xié)定的所有成員的全部關(guān)稅領(lǐng)土，而非其中的某一部分。迄今，我國(guó)已與東盟、巴基斯坦、智利、新西蘭等簽署自由貿(mào)易協(xié)定，從而建立起了涵蓋我方和對(duì)方全部關(guān)稅領(lǐng)土(注:我方關(guān)稅領(lǐng)土不含香港、澳門(mén)和臺(tái)灣地區(qū))的“自由貿(mào)易區(qū)”。此類(lèi)“自由貿(mào)易區(qū)”對(duì)應(yīng)的英文是FREE TRADE AREA(FTA)，也就是所謂的“廣義自由貿(mào)易區(qū)”。

（二）自由貿(mào)易園區(qū)

近年來(lái)，在國(guó)內(nèi)一些公開(kāi)發(fā)表的文章、內(nèi)部工作文件和媒體報(bào)道中，常常出現(xiàn)另一種“自由貿(mào)易區(qū)”（狹義自由貿(mào)易區(qū)）的提法，其對(duì)應(yīng)的英文為FREE TRADE ZONE(以下簡(jiǎn)稱(chēng)FTZ,“自由貿(mào)易園區(qū)”)，指在某一國(guó)家或地區(qū)境內(nèi)設(shè)立的實(shí)行優(yōu)惠稅收和特殊監(jiān)管政策的小塊特定區(qū)域，類(lèi)似于世界海關(guān)組織的前身—海關(guān)合作理事會(huì)所解釋的“自由區(qū)”。按照該組織1973年訂立的《京都公約》的解釋?zhuān)骸白杂蓞^(qū)(FREE ZONE)系指締約方境內(nèi)的一部分，進(jìn)入這一部分的任何貨物，就進(jìn)口稅費(fèi)而言，通常視為在關(guān)境之外，并免于實(shí)施通常的海關(guān)監(jiān)管措施。有的國(guó)家還使用其他一些稱(chēng)謂，例如自由港、自由倉(cāng)等。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅港、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)都具有“自由貿(mào)易園區(qū)”(FTZ)的某些特征，但目前我國(guó)尚無(wú)與“自由貿(mào)易園區(qū)”完全對(duì)應(yīng)的區(qū)域。

自由貿(mào)易園區(qū)的具體模式多種多樣，并沒(méi)有一套全球統(tǒng)一遵從的實(shí)踐性國(guó)際慣例或標(biāo)準(zhǔn)，其本質(zhì)特征是實(shí)行高度開(kāi)放的政策，主要有以下特點(diǎn)：一是特定區(qū)域。即具有“境內(nèi)關(guān)外”性質(zhì)、實(shí)行封閉管理的小塊特定區(qū)域。二是特別政策。實(shí)行優(yōu)惠稅收政策，可以形成投資貿(mào)易成本洼地。三是特殊監(jiān)管。海關(guān)對(duì)進(jìn)出區(qū)貨物實(shí)行“一線放開(kāi)、二線管好、區(qū)內(nèi)自由”。

（三）海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域

我國(guó)設(shè)立的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域主要有以下幾種：保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅港區(qū)、保稅物流園區(qū)、綜合保稅區(qū)、珠澳跨境工業(yè)園區(qū)、中哈霍爾果斯邊境合作中心（配套區(qū)）等。其中，20世紀(jì)90年代初期便開(kāi)始設(shè)立的保稅區(qū)是最早設(shè)立的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，出口加工區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)、珠澳跨境工業(yè)園區(qū)等則是2000年才開(kāi)始陸續(xù)設(shè)立的。后設(shè)立的區(qū)域一般都借鑒了先設(shè)立區(qū)域的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，其區(qū)域功能一般也多于先設(shè)立區(qū)域。2000年修訂《海關(guān)法》時(shí)正式將海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域?qū)戇M(jìn)了法律。但是,《海關(guān)法》未對(duì)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域定義。有學(xué)者提出,海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域是指經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，設(shè)立在中華人民共和國(guó)關(guān)境內(nèi)，賦予承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、聯(lián)接國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)的特殊功能和政策，由海關(guān)為主實(shí)施封閉監(jiān)管的特定經(jīng)濟(jì)功能區(qū)域。

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域現(xiàn)有六種模式：保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)園區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)。截至2012年11月，我國(guó)已批準(zhǔn)在27個(gè)省區(qū)市設(shè)立110個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。其基本特征：一是都需要經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院審批，納入國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)范疇，同時(shí)享受所在地區(qū)國(guó)家賦予開(kāi)發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策；二是采取封閉圍網(wǎng)管理，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域基礎(chǔ)和監(jiān)管設(shè)施驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)；三是都具有一線二線的通關(guān)特征；四是都具備保稅功能，即對(duì)區(qū)內(nèi)的貨物實(shí)施保稅政策。

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域根據(jù)分類(lèi)不同分別具有口岸、物流、加工等功能，但在管理上有一點(diǎn)是共同的即除安全保衛(wèi)人員和企業(yè)值班人員外，該區(qū)域不得居住其他人員；除保障區(qū)內(nèi)人員正常工作、生活的需要的非營(yíng)利性設(shè)施外，該區(qū)域不得建立商業(yè)性生活消費(fèi)設(shè)施和開(kāi)展商業(yè)零售業(yè)務(wù)。

經(jīng)過(guò)多年探索，我國(guó)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域已形成較大的外貿(mào)進(jìn)出口規(guī)模、較強(qiáng)的加工制造能力和較好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，逐步成為我國(guó)擴(kuò)大開(kāi)放的重要窗口，吸引境內(nèi)外投資的重要載體，促進(jìn)加工貿(mào)易健康發(fā)展的先行先試先導(dǎo)區(qū)。

（四）三者的區(qū)別與聯(lián)系

截至2012年底，我國(guó)已設(shè)立保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)園區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)等6種類(lèi)型的特殊監(jiān)管區(qū)域共110個(gè)，這些特殊監(jiān)管區(qū)域主要功能、主體政策和監(jiān)管模式與自由貿(mào)易園區(qū)基本相同，但在貿(mào)易便利化、稅收豁免、管理體制等方面與國(guó)外自由貿(mào)易園區(qū)還有較大差異。如與國(guó)際自由貿(mào)易園區(qū)“通達(dá)、自由”的定位不同，特殊監(jiān)管區(qū)域政策自由度不夠，實(shí)施較為嚴(yán)格的管理模式，貨物、資金、人員等進(jìn)出不如境外通行自由貿(mào)易園區(qū)便捷；在對(duì)市場(chǎng)主體認(rèn)定上，除保稅區(qū)外其他特殊監(jiān)管區(qū)域企業(yè)沒(méi)有完整的市場(chǎng)主體地位和中國(guó)法人資格，地位類(lèi)似于“境外企業(yè)”。

在理論和實(shí)踐層面，關(guān)于特殊監(jiān)管區(qū)域向自由貿(mào)易園區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的理論研究和實(shí)踐探索由來(lái)已久。2002年，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)成思危牽頭組織對(duì)保稅區(qū)向自由貿(mào)易園區(qū)轉(zhuǎn)型進(jìn)行專(zhuān)題研究。隨后，上海、深圳、天津、青島等地向國(guó)務(wù)院提交了關(guān)于保稅區(qū)轉(zhuǎn)型自由貿(mào)易園區(qū)建議。我國(guó)現(xiàn)有的特殊監(jiān)管區(qū)域已經(jīng)具備自由貿(mào)易園區(qū)的主體特征，可以視為自由貿(mào)易園區(qū)的初級(jí)版?，F(xiàn)在全國(guó)各地都有很多想法，包括構(gòu)建自由貿(mào)易園區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、自由貿(mào)易港區(qū)、貿(mào)易自由區(qū)等，名字很多。從各地上報(bào)國(guó)務(wù)院的方案看，各地建設(shè)自由貿(mào)易園區(qū)也都是在已獲批的特殊監(jiān)管區(qū)域基礎(chǔ)上升級(jí)設(shè)立。

最近國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立了中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，天津提出建立自由貿(mào)易港區(qū)，海南提出建立貿(mào)易自由區(qū)，舟山、廣東也都在醞釀，這些都是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定程度的合理需求。但是，這些還都是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，都是《京都公約》項(xiàng)下的在一國(guó)領(lǐng)土內(nèi)實(shí)行海關(guān)特殊監(jiān)管的區(qū)域。中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)實(shí)際上是自由貿(mào)易區(qū)和自由貿(mào)易園區(qū)的混合版。自由貿(mào)易區(qū)是兩個(gè)關(guān)境之間的關(guān)稅減讓?zhuān)请p方互惠的情況下，給予對(duì)方部分產(chǎn)品零關(guān)稅的協(xié)作區(qū)。比如，我國(guó)從東盟、香港、臺(tái)灣進(jìn)口的貨物都有相關(guān)協(xié)定進(jìn)行關(guān)稅減讓。

自由貿(mào)易區(qū)之間除了貨物貿(mào)易還有服務(wù)貿(mào)易，包括教育、醫(yī)療、金融、旅游等等，這些都是國(guó)外想進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的服務(wù)業(yè)。從貨物貿(mào)易角度講，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域都可以稱(chēng)為自由貿(mào)易區(qū)或自由貿(mào)易園區(qū)，因?yàn)樽杂少Q(mào)易區(qū)項(xiàng)下的貨物進(jìn)口商品是零關(guān)稅，而且自由貿(mào)易區(qū)是有一定限額，但海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域沒(méi)有限額。所以海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的貨物貿(mào)易是優(yōu)于自由貿(mào)易區(qū)的。

二、中方區(qū)域性質(zhì)獨(dú)特性研究分析

由于合作中心中方區(qū)域只是中國(guó)關(guān)境的一部分，既非全部也非關(guān)境之外，顯然不符合自由貿(mào)易區(qū)的概念。該區(qū)域七大功能中僅有商品展示和銷(xiāo)售、倉(cāng)儲(chǔ)運(yùn)輸?shù)葍蓚€(gè)功能與海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域物流功能相近，其他方面如允許所有人員居住、建立商業(yè)性生活消費(fèi)設(shè)施和開(kāi)展商業(yè)零售業(yè)務(wù)等均與海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域管理要求相悖，所以也不符合海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的概念。該區(qū)域在中國(guó)關(guān)境之內(nèi)，是海關(guān)監(jiān)管區(qū)域，適用各類(lèi)海關(guān)監(jiān)管措施，與自由貿(mào)易園區(qū)的“通常視為在關(guān)境之外，并免于實(shí)施通常的海關(guān)監(jiān)管措施?！币竺黠@不符，所以說(shuō)也不是嚴(yán)格意義上的自由貿(mào)易園區(qū)。

但是，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域與合作中心中方區(qū)域的設(shè)立理念都源于國(guó)際通行的狹義自由貿(mào)易區(qū)-自由貿(mào)易園區(qū)（FTZ），并參照和借鑒了這一區(qū)域的通行規(guī)則，可以說(shuō)是我國(guó)發(fā)展自由貿(mào)易園區(qū)建設(shè)階段性安排的兩種不同類(lèi)型。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域是體現(xiàn)貨物貿(mào)易、以工業(yè)為主的“自由貿(mào)易園區(qū)”，合作中心中方部分是體現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易、以商業(yè)為主的“自由貿(mào)易園區(qū)”，二者發(fā)展方向必將是符合國(guó)際貿(mào)易規(guī)則和中國(guó)國(guó)情的具有中國(guó)特色的自由貿(mào)易園區(qū)。所以說(shuō)，合作中心是借鑒了“自由貿(mào)易園區(qū)”(FTZ)管理理念，既有類(lèi)似的某些特征，也有自身因區(qū)域優(yōu)勢(shì)而獨(dú)有的管理模式和特點(diǎn)，是我國(guó)發(fā)展自由貿(mào)易園區(qū)建設(shè)的階段性安排，是一個(gè)標(biāo)志性區(qū)域。

通過(guò)下表對(duì)上述三者監(jiān)管模式進(jìn)行對(duì)比，可以看出合作中心優(yōu)勢(shì)明顯。

自由貿(mào)易園區(qū)（FTZ）海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域關(guān)境之外，海關(guān)管轄之外，實(shí)行“境內(nèi)進(jìn)出區(qū)”管理。關(guān)境之內(nèi)，海關(guān)全面監(jiān)管，實(shí)行“境內(nèi)外進(jìn)出區(qū)”管理。取消對(duì)進(jìn)口貨物的配額管制有條件取消對(duì)進(jìn)口貨物的配額管制外國(guó)貨物免稅進(jìn)口外國(guó)貨物有條件免稅進(jìn)口合作中心中方區(qū)域關(guān)境之內(nèi)，海關(guān)監(jiān)管，實(shí)行“境內(nèi)進(jìn)出區(qū)”管理（但因?yàn)橐痪€放開(kāi)，關(guān)境概念模糊，是“有限關(guān)境”，也可視為關(guān)境之外）。對(duì)境內(nèi)進(jìn)出區(qū)貨物有貿(mào)易管制【部分不利，需作調(diào)整】外國(guó)貨物免稅進(jìn)口(因?yàn)橐痪€放開(kāi)，第三國(guó)貨物可先到哈方區(qū)域，再進(jìn)入中方區(qū)域)實(shí)行卡口管理，區(qū)內(nèi)貨物流轉(zhuǎn)不管制?？趨^(qū)內(nèi)聯(lián)網(wǎng)，貨物流轉(zhuǎn)辦理相關(guān)手續(xù)。實(shí)行卡口管理，區(qū)內(nèi)貨物流轉(zhuǎn)不管制。不進(jìn)行經(jīng)營(yíng)范圍管制進(jìn)行經(jīng)營(yíng)范圍管制 進(jìn)行經(jīng)營(yíng)范圍管制不限制區(qū)域功能區(qū)內(nèi)不設(shè)立管理部門(mén)限制區(qū)域功能區(qū)內(nèi)有個(gè)別管理部門(mén)限制區(qū)域功能區(qū)內(nèi)有個(gè)別管理部門(mén)

三、中方區(qū)域優(yōu)劣勢(shì)分析及成因分析

合作中心中方區(qū)域管理模式和特殊區(qū)域性質(zhì)存在相互促進(jìn)的方面，也有不相適應(yīng)的方面，在二者的聯(lián)合作用下，該區(qū)域具有獨(dú)特的潛在優(yōu)勢(shì)和明顯劣勢(shì)，分別對(duì)其功能實(shí)現(xiàn)和拓展發(fā)展空間具有促進(jìn)作用和抑制作用，其中的劣勢(shì)就是造成的合作中心運(yùn)營(yíng)初期出現(xiàn)運(yùn)營(yíng)管理問(wèn)題的根本原因。

（一）優(yōu)勢(shì)分析

2006年國(guó)函15號(hào)文明確中方區(qū)域優(yōu)惠政策有三項(xiàng)：①在先封閉后進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的前提下，對(duì)由中方境內(nèi)進(jìn)入中心的基礎(chǔ)設(shè)施（公共基礎(chǔ)設(shè)施除外）建設(shè)物資和區(qū)內(nèi)設(shè)施自用設(shè)備，視同出口，實(shí)行退稅。②對(duì)由哈方進(jìn)入中心中方區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施（公共基礎(chǔ)設(shè)施除外）建設(shè)物資和區(qū)內(nèi)設(shè)施自用設(shè)備免征關(guān)稅及進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。由中心進(jìn)入中方境內(nèi)的貨物按一般貿(mào)易稅收管理規(guī)定辦理。③對(duì)旅客隨身攜帶物品從中心進(jìn)入中方境內(nèi)的，同意按照海關(guān)現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理的基礎(chǔ)上，將每人每日一次攜帶物品免稅額提高到8000元人民幣。這是目前為止唯一一份國(guó)務(wù)院特定賦予合作中心中方部分優(yōu)惠政策的文件。這些優(yōu)惠政策中最具吸引力、惠及面最廣、體現(xiàn)最直接的就是“每人每日一次攜帶物品免稅額提高到8000元人民幣”，這也是目前國(guó)內(nèi)關(guān)于旅客攜帶物品通關(guān)最優(yōu)惠的政策。其他幾項(xiàng)優(yōu)惠政策指向明確具體——就是基建物資和設(shè)備。

旅客及行李物品、貨物（包括展銷(xiāo)商品、基建物資和設(shè)備、辦公生活物品、建筑生活垃圾等）、運(yùn)輸工具等進(jìn)出合作中心中方區(qū)域的通道只有兩個(gè)，一個(gè)是經(jīng)過(guò)“一線”通道由哈方部分進(jìn)出中方部分，另一個(gè)是經(jīng)過(guò)“二線”通道由中方境內(nèi)進(jìn)出中方部分。根據(jù)中方部分的特殊區(qū)域性質(zhì)和管理模式的要求，這兩個(gè)進(jìn)出通道會(huì)有不同的監(jiān)管要求：

對(duì)經(jīng)過(guò)“二線”通道由中方境內(nèi)進(jìn)出中方部分的旅客及行李物品、貨物、運(yùn)輸工具等的監(jiān)管要求是：“在二線設(shè)置站（點(diǎn)），按照現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，依法對(duì)過(guò)往運(yùn)輸工具、載運(yùn)貨物、人員及其攜帶物品等實(shí)行檢查、檢驗(yàn)檢疫和監(jiān)管”，明確的優(yōu)惠政策有：①在先封閉后進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的前提下，對(duì)由中方境內(nèi)進(jìn)入中心的基礎(chǔ)設(shè)施（公共基礎(chǔ)設(shè)施除外）建設(shè)物資和區(qū)內(nèi)設(shè)施自用設(shè)備，視同出口，實(shí)行退稅。②由中心進(jìn)入中方境內(nèi)的貨物按一般貿(mào)易稅收管理規(guī)定辦理。③對(duì)旅客隨身攜帶物品從中心進(jìn)入中方境內(nèi)的，同意按照海關(guān)現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理的基礎(chǔ)上，將每人每日一次攜帶物品免稅額提高到8000元人民幣。

對(duì)經(jīng)過(guò)“一線”通道由哈方部分進(jìn)出中方部分的旅客及行李物品、貨物、運(yùn)輸工具等的監(jiān)管要求是實(shí)行放開(kāi)，也就是無(wú)監(jiān)管要求，自由通行。由此推定，國(guó)函15號(hào)文明確的優(yōu)惠政策（對(duì)由哈方進(jìn)入中心中方區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施（公共基礎(chǔ)設(shè)施除外）建設(shè)物資和區(qū)內(nèi)設(shè)施自用設(shè)備免征關(guān)稅及進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。）無(wú)實(shí)際意義。

如果將上述旅客及行李物品、貨物、運(yùn)輸工具等進(jìn)出合作中心中方區(qū)域的兩種形式割裂來(lái)看，“二線”進(jìn)出監(jiān)管要求嚴(yán)格，優(yōu)惠政策指向具體明確，“一線”進(jìn)出無(wú)監(jiān)管要求，自由通行。但是，如果將兩種形式聯(lián)系結(jié)合在一起，取其各自?xún)?yōu)勢(shì)，可以得出中方部分除享有國(guó)家明文規(guī)定的優(yōu)惠政策外，在其獨(dú)特的區(qū)域性質(zhì)和管理模式聯(lián)合作用下有潛在巨大優(yōu)勢(shì)的結(jié)論：

合理規(guī)避稅收管理和貿(mào)易管制政策——第三國(guó)貨物進(jìn)入合作中心可免于或合法規(guī)避稅收管理。因?yàn)椤耙痪€”放開(kāi)，第三國(guó)貨物可先辦理過(guò)境手續(xù)到哈方部分，再自由進(jìn)入中方部分，第三國(guó)貨物進(jìn)入哈方部分亦是同樣道理。另外，對(duì)于部分貿(mào)易管制商品，如雙反產(chǎn)品，亦可考慮采取同樣辦法。

緩稅平臺(tái)——對(duì)于直接進(jìn)口國(guó)內(nèi)需要及時(shí)繳稅的商品可經(jīng)合作中心停留“緩稅”，減少企業(yè)資金占用和付出成本，提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益。比如，霍爾果斯口岸是整車(chē)進(jìn)口口岸，但是汽車(chē)進(jìn)口實(shí)行“落地征稅”政策，這將增加運(yùn)營(yíng)成本。如果企業(yè)采取將汽車(chē)過(guò)境中國(guó)進(jìn)口合作中心哈方部分，再自由流動(dòng)到中方部分進(jìn)行展示，待有客戶訂購(gòu)收取定金后，辦理進(jìn)口手續(xù)的模式，合作中心會(huì)起到緩繳稅款的作用。

利于功能實(shí)現(xiàn)——合作中心因其“一線放開(kāi)、二線管住”的特殊管理模式事實(shí)上已確定形成為“有限的關(guān)境”，從而在實(shí)際管理運(yùn)作中，自然限制了該區(qū)域成為一個(gè)大規(guī)模的貿(mào)易物流通道的可能。合作中心區(qū)域內(nèi)部和其外部之間、區(qū)域內(nèi)中哈部分之間的物流應(yīng)該是以會(huì)展物流、零售物流、服務(wù)業(yè)的不動(dòng)產(chǎn)建設(shè)、動(dòng)產(chǎn)及消耗品物流等為主，應(yīng)該突出體現(xiàn)對(duì)外展示窗口的作用，正常貿(mào)易性物流應(yīng)該通過(guò)霍爾果斯口岸。這就直接突出了并有利于商品展示和銷(xiāo)售及倉(cāng)儲(chǔ)運(yùn)輸?shù)戎饕δ芗氨灰I(lǐng)帶動(dòng)實(shí)現(xiàn)貿(mào)易洽談、倉(cāng)儲(chǔ)運(yùn)輸、賓館飯店、商業(yè)服務(wù)設(shè)施、金融服務(wù)、舉辦各類(lèi)區(qū)域性國(guó)際經(jīng)貿(mào)洽談會(huì)等其余功能的次序成功實(shí)現(xiàn)。

（二）劣勢(shì)分析（運(yùn)營(yíng)管理問(wèn)題的成因分析）

在運(yùn)營(yíng)初期，合作中心功能實(shí)現(xiàn)和發(fā)展空間拓展的關(guān)鍵體現(xiàn)于人員往來(lái)的便利、交通運(yùn)輸?shù)目旖?、商品貿(mào)易的順暢、稅收管理政策的優(yōu)惠和貿(mào)易管制政策的特別安排，其中最為重要的就是稅收管理政策的優(yōu)惠和貿(mào)易管制政策的特別安排，最直接的體現(xiàn)就是人員及攜帶物品、運(yùn)輸工具、貨物出入?yún)^(qū)的便利化，這也是需要首先解決的最基礎(chǔ)的最重要的管理問(wèn)題。

但是，現(xiàn)行管理模式是“二線管住”，在中方境內(nèi)進(jìn)入合作中心的“二線”嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行進(jìn)出境管理規(guī)定，包括人員出入境管理規(guī)定、貨物（物品）進(jìn)出口管理規(guī)定等。該模式中部分管理規(guī)定是與合作中心功能實(shí)現(xiàn)和發(fā)展空間拓展需求不相適應(yīng)的，有抑制作用。

究其深層次原因，應(yīng)該在于合作中心管理體制設(shè)置的不健全、不完善、不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一，管理模式設(shè)計(jì)的教條死板，不符合實(shí)際情況需要，也就是現(xiàn)行管理模式中存在部分不適宜實(shí)際需求的需要重新調(diào)整規(guī)劃制定的管理規(guī)定。

四、解決問(wèn)題的措施建議

當(dāng)前合作中心運(yùn)營(yíng)管理工作的重點(diǎn)和方向應(yīng)該是結(jié)合工作實(shí)際，理清思路，抓住問(wèn)題根源，明確工作方向，堅(jiān)持精準(zhǔn)管理理念，管住該管的，務(wù)求管好，從根本上解決運(yùn)營(yíng)管理中存在的問(wèn)題，切實(shí)推進(jìn)合作中心科學(xué)高效發(fā)展。

因此，地方政府應(yīng)該重點(diǎn)做好兩方面工作:一是及時(shí)向國(guó)家有關(guān)部委反映存在的問(wèn)題，推進(jìn)做好頂層設(shè)計(jì)工作。二是構(gòu)建服務(wù)型政府，重視公民權(quán)和公共服務(wù)，隨時(shí)了解掌握公民訴求，及時(shí)調(diào)整完善部分管理規(guī)定，優(yōu)化管理機(jī)制，切實(shí)解決運(yùn)營(yíng)管理問(wèn)題。三是切實(shí)發(fā)揮服務(wù)職能，用好、用足、用透現(xiàn)有優(yōu)惠政策，加快推進(jìn)合作中心的建設(shè)發(fā)展。

（一）健全管理體制

1.建立高效快捷的工作機(jī)制?？蓞⒖贾袊?guó)和新加坡政府聯(lián)合開(kāi)發(fā)建設(shè)蘇州工業(yè)園區(qū)時(shí)建立中新聯(lián)合協(xié)調(diào)理事會(huì)（由兩國(guó)副總理分別擔(dān)任理事會(huì)中新雙方主席，中國(guó)外交部、商務(wù)部、發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、建設(shè)部、海關(guān)總署和新加坡外交部、貿(mào)工部、國(guó)家發(fā)展部、環(huán)境部、經(jīng)發(fā)局等有關(guān)部門(mén)及江蘇省政府和蘇州市政府的負(fù)責(zé)人為理事會(huì)成員，定期舉行會(huì)議，及時(shí)協(xié)調(diào)解決園區(qū)發(fā)展中的重大問(wèn)題。）的工作機(jī)制模式，考慮建立中哈合作中心協(xié)調(diào)理事會(huì)，徹底解決目前中、哈兩國(guó)政府建立的聯(lián)合工作機(jī)制較為松散、規(guī)模與層級(jí)不高、共同不暢通、工作效率低等工作機(jī)制上存在的突出問(wèn)題，推進(jìn)合作中心的科學(xué)高效發(fā)展。

2.注重頂層設(shè)計(jì)，做好整體規(guī)劃。合作中心自2006年批準(zhǔn)設(shè)立以來(lái)，尚未出臺(tái)整體規(guī)劃文件。與中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的審批設(shè)立、規(guī)劃設(shè)計(jì)和推進(jìn)落實(shí)等過(guò)程相比，足以發(fā)現(xiàn)差距所在。中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的整體規(guī)劃設(shè)計(jì)及配套文件規(guī)定明確清晰，才使得該區(qū)域世界關(guān)注，影響巨大，效果突顯。而合作中心則缺乏整體規(guī)劃，這也正是合作中心需要反思、評(píng)估和調(diào)整的部分，也是推進(jìn)合作中心科學(xué)健康高效發(fā)展的重要基礎(chǔ)工作。

3.組建專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)做好科學(xué)決策工作。合作中心屬于“世界唯一”的新型經(jīng)濟(jì)區(qū)域，沒(méi)有現(xiàn)成模式或經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可以參考，必須設(shè)計(jì)制定出符合實(shí)際情況的管理政策，執(zhí)行過(guò)程中還要不斷檢驗(yàn)評(píng)估，及時(shí)加以修正和完善。上述工作涉及頂層設(shè)計(jì)和基層執(zhí)行各個(gè)層面和相關(guān)職能部門(mén)，涵蓋面較廣，為此，必須組建由理論專(zhuān)家、政策設(shè)計(jì)制定工作人員、具體執(zhí)行人員、管理者和服務(wù)對(duì)象等相關(guān)方面專(zhuān)家及人員組成的工作機(jī)構(gòu)和團(tuán)隊(duì)，緊緊圍繞公共政策設(shè)計(jì)、執(zhí)行、評(píng)估和修正的循環(huán)過(guò)程做好工作。

4.把握基本訴求切實(shí)履行服務(wù)職能。合作中心的突出特點(diǎn)就是“新”—新經(jīng)濟(jì)區(qū)域、新管理模式、新管理政策，在公共管理過(guò)程必將出現(xiàn)新情況、新問(wèn)題，帶來(lái)新要求、新任務(wù)。這些“新”將直接體現(xiàn)于具體實(shí)踐中，體現(xiàn)于所有參與對(duì)象的基本訴求中，作為管理者—政府必須高度重視公民權(quán)和公共服務(wù)，以構(gòu)建服務(wù)型政府為最終目標(biāo)，要通過(guò)多種方式隨時(shí)了解掌握公民訴求，做到“上情下達(dá)、下情上陳”，暢通溝通渠道，及時(shí)調(diào)整優(yōu)化完善部分管理規(guī)定，科學(xué)規(guī)劃并實(shí)施公共政策的設(shè)計(jì)、檢驗(yàn)、評(píng)估和修正整個(gè)循環(huán)過(guò)程，逐步從根本上解決運(yùn)營(yíng)管理問(wèn)題，切實(shí)發(fā)揮服務(wù)職能，加快推進(jìn)合作中心的建設(shè)發(fā)展。

（二）爭(zhēng)取相關(guān)政策

針對(duì)上述貨物出入?yún)^(qū)涉及到的貿(mào)易管制和稅收征管政策問(wèn)題，地方政府應(yīng)扎實(shí)貫徹落實(shí)好《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持喀什霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)【2011】33號(hào)）文件列明的扶持政策中第五項(xiàng)“經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)符合條件的企業(yè)以邊貿(mào)方式經(jīng)營(yíng)進(jìn)出口商品，在申請(qǐng)配額、許可證時(shí)給予傾斜?！币?，積極主動(dòng)及時(shí)地逐級(jí)上報(bào)至政策的制定主體和申請(qǐng)主體--國(guó)務(wù)院有關(guān)部委解決。具體解決辦法上，建議爭(zhēng)取得到相應(yīng)管理權(quán)限和政策，按照以下管理模式執(zhí)行：

1.對(duì)于為保障建設(shè)項(xiàng)目工人生活需要而從境內(nèi)區(qū)外調(diào)入?yún)^(qū)內(nèi)的生活物資及用品，海關(guān)憑經(jīng)國(guó)務(wù)院主管部委授權(quán)的霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)管委會(huì)的批準(zhǔn)文件辦理進(jìn)出口監(jiān)管手續(xù)，在實(shí)施貿(mào)易管制措施上不實(shí)行進(jìn)出口配額、許可證件管理，采取集中備案、分次扣減的形式進(jìn)行管理。

2.在做好合作中心關(guān)境一線的保障措施，保證中方區(qū)域?qū)τ诨ㄎ镔Y是“封閉”條件的前提下，對(duì)于合作中心中方區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施（公共基礎(chǔ)設(shè)施除外）建設(shè)所需的由中方境內(nèi)進(jìn)入中心的建設(shè)物資和區(qū)內(nèi)設(shè)施自用設(shè)備中涉及貿(mào)易管制和稅收管理的貨物，參照海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域中境內(nèi)區(qū)外貨物入?yún)^(qū)的相關(guān)管理優(yōu)惠政策，如《中華人民共和國(guó)海關(guān)總署2008年第21號(hào)公告》文件中對(duì)部分進(jìn)入海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的產(chǎn)品不征收出口關(guān)稅的規(guī)定，執(zhí)行除法律法規(guī)另有規(guī)定外和國(guó)家規(guī)定的特殊貨物外（易制毒化學(xué)品、監(jiān)控化學(xué)品、消耗臭氧層物質(zhì)等），不實(shí)行出口配額和許可證管理，免征出口關(guān)稅的優(yōu)惠政策。

3.不區(qū)分戶籍所在地，允許有需要的公民在合作中心現(xiàn)場(chǎng)辦理《中華人民共和國(guó)入出境通行證》。

（三）創(chuàng)新管理模式

1.充分運(yùn)用先進(jìn)科技手段和技術(shù)設(shè)備，建立信息化、智能化的管理系統(tǒng)和物流服務(wù)體系，目的是做到“嚴(yán)密監(jiān)管、高效服務(wù)”，提高監(jiān)管和服務(wù)效能，實(shí)現(xiàn)雙贏。

（ 1）建立出入?yún)^(qū)旅客信息共享平臺(tái)。海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、邊檢等監(jiān)管部門(mén)在該平臺(tái)根據(jù)自身工作職責(zé)建立各自獨(dú)立旅客通關(guān)管理子系統(tǒng)。其中，海關(guān)可借鑒現(xiàn)行的旅客通關(guān)管理子系統(tǒng)研發(fā)合作中心旅客通關(guān)管理系統(tǒng)，完成旅客個(gè)人基本信息、出入?yún)^(qū)信息等信息隨機(jī)查詢(xún)統(tǒng)計(jì)并傳輸、申報(bào)單同步掃描、申報(bào)單信息和旅客信息同步合成并傳輸、稅單打印、存儲(chǔ)及統(tǒng)計(jì)查詢(xún)等各項(xiàng)功能。通過(guò)應(yīng)用科技系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)高效服務(wù)和嚴(yán)密監(jiān)管，保障每一位出區(qū)旅客享受每人每日一次攜帶物品免稅額度8000元優(yōu)惠政策。

（ 2）放寬商戶攜帶展銷(xiāo)商品入?yún)^(qū)的管理規(guī)定?？紤]建立商戶管理系統(tǒng)，通過(guò)對(duì)商戶登記備案注冊(cè)、經(jīng)營(yíng)商品信息賬冊(cè)管理、限定每日攜帶入?yún)^(qū)商品最高額度、入?yún)^(qū)核注、后續(xù)核查、信用登記分級(jí)等過(guò)程及內(nèi)容實(shí)施系統(tǒng)管理，做到嚴(yán)密監(jiān)管和高效服務(wù)，保障商戶的合法利益，維護(hù)監(jiān)管的嚴(yán)肅性。開(kāi)發(fā)中方區(qū)域信息化管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)上述數(shù)據(jù)的信息化管理。

（ 3）打造中心展銷(xiāo)商品物流管理網(wǎng)?？紤]將中心中方區(qū)視為一個(gè)大型超市進(jìn)行管理，利用“物聯(lián)網(wǎng)”、“云計(jì)算”、“二維碼”、“條形碼”等商品物流管理先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，通過(guò)實(shí)施對(duì)展銷(xiāo)商品基本信息輸入、入?yún)^(qū)、銷(xiāo)售、出區(qū)等環(huán)節(jié)的管理，做到對(duì)入?yún)^(qū)展銷(xiāo)商品流向的掌握、查詢(xún)和統(tǒng)計(jì)，為做好展銷(xiāo)商品的分類(lèi)、估價(jià)、稅率調(diào)整等監(jiān)管工作提供科學(xué)依據(jù)。

2.抓住關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，優(yōu)化監(jiān)管模式

（ 1）拆除有形的隔離網(wǎng)，建立一張無(wú)形的智能監(jiān)控網(wǎng)。對(duì)于入?yún)^(qū)基建物資及設(shè)備，要牢牢抓住運(yùn)輸工具備案、貨物入倉(cāng)、出倉(cāng)、入?yún)^(qū)、出區(qū)、在途監(jiān)管、關(guān)鍵區(qū)域監(jiān)控等各個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，充分運(yùn)用科技手段（如監(jiān)視探頭、電子關(guān)鎖等監(jiān)控儀器設(shè)備），做好監(jiān)管工作，防止出現(xiàn)中心區(qū)貨物轉(zhuǎn)移至哈方區(qū)、入?yún)^(qū)貨物旅游出區(qū)、運(yùn)輸工具夾帶物品出區(qū)等情況發(fā)生。

（ 2）發(fā)揮職能作用，主動(dòng)作為。積極協(xié)調(diào)相關(guān)主管部門(mén)，扎實(shí)做好生活物資用品、生活生產(chǎn)垃圾等出入?yún)^(qū)的監(jiān)管工作，在政策允許范圍內(nèi)優(yōu)化監(jiān)管模式，全力保障運(yùn)營(yíng)區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的順利高效運(yùn)營(yíng)。