■ 劉碩揚

保持21 世紀美國在全球的領先優(yōu)勢，是美國的戰(zhàn)略目標。為實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標，美國通過激勵國防工業(yè)研發(fā)創(chuàng)新的方法，保持美國國防和軍隊建設的技術優(yōu)勢。認真研究美國的做法，吸取有益的經驗，對于推動我國國防工業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，夯實“打勝仗”的技術基礎，具有重要的借鑒意義。

一、美國國防工業(yè)研發(fā)創(chuàng)新面臨的挑戰(zhàn)

美國雖然有著世界上規(guī)模最大、技術水平最高、創(chuàng)新能力最強的國防工業(yè)，但進入新世紀，美國國防工業(yè)研發(fā)也遇到了一系列矛盾和問題，創(chuàng)新能力的提升同樣遭遇到嚴峻的挑戰(zhàn)。

（一）國防預算削減的約束

國防工業(yè)的研發(fā)需要強大的財力支撐，但是2008 年金融危機以來，美國經濟復蘇步履艱難，經濟增長乏力，對美國國防預算產生了直接影響。美國國防部《國防預算綠皮書》提供的數據顯示，2012 至2014 年，美國國防預算授權額連續(xù)呈下降趨勢：2012 年為6445 億美元，2013年為6209億美元，2014年進一步下降到6151億美元。更為嚴重的是，美國國防部預測，未來幾年中，美國的國防預算授權額將進一步下降到5500 億美元左右。國防預算授權總額的下降，直接導致美國國防預算中的RTD&E經費的變化。2012 年，美國國防預算中RTD&E 為720.34億美元，2013 年為729.98 億美元，但是到了2014 年則明顯地下降到675.20 億美元。RTD&E 的下降，必將對耗資巨大的國防工業(yè)研發(fā)創(chuàng)新產生巨大的約束，使財力資源的有限性與國防需求的擴張性之間的矛盾更加突出。

（二）全球安全環(huán)境變化的挑戰(zhàn)

對于安全環(huán)境變化的判斷和把握，是美國制定軍事戰(zhàn)略的前提和基礎，也是美國推動國防工業(yè)研發(fā)創(chuàng)新發(fā)展的前提和基礎。美國認為，21 世紀，全球安全環(huán)境不斷變化：暴力極端主義者將繼續(xù)威脅美國利益、盟友、合作伙伴和美國本土的安全；美國經濟和安全利益與西太平洋和東亞到印度洋地區(qū)及南亞一帶的發(fā)展息息相關，這種形勢造成了日益嚴重的挑戰(zhàn)；與朝鮮半島盟友和其他地區(qū)國家有效合作，威懾與預防來自朝鮮的挑釁活動，有賴于美國在該地區(qū)的軍事能力與態(tài)勢的平衡；中國作為地區(qū)強權的崛起，將會從各個方面影響美國的經濟和安全利益；在中東地區(qū)國防工作的重點是打擊暴力極端主義和消除威脅，以及維持美國對盟友國家的支持；擁有執(zhí)行網絡間諜活動和網絡攻擊能力與企圖的國家和非國家行為主體，可能會對美國的軍事行動和國土安全造成嚴重影響；擁有宇航能力國家數量的增多，進一步加大了安全威脅。美國認為，全球安全威脅的變化，必然會對美國國防和軍隊建設提出一系列新要求，美國國家力量中的各個部分都必須加以適應，國防工業(yè)研發(fā)創(chuàng)新同樣必須面對安全環(huán)境變化帶來的挑戰(zhàn)，滿足這些挑戰(zhàn)對于研發(fā)創(chuàng)新提出來的新要求。

（三）美軍使命任務的不斷拓展

基于對于國際安全環(huán)境變化挑戰(zhàn)的判斷，美軍的使命任務在不斷拓展。美國認為，為了保護美國國家利益，確保完成2010 年《國家安全戰(zhàn)略》制定的目標，美軍需要不斷提高以下能力：打擊恐怖主義和進行非常規(guī)戰(zhàn)爭的能力；進行威懾與擊敗挑釁的能力；突破對手封鎖手段的力量和投送能力，特別是維持水下能力，發(fā)展、研發(fā)新型隱形轟炸機、改進導彈防御和繼續(xù)提高重要太空能力；防止大規(guī)模殺傷性武器的擴散的能力；在網絡與太空進行有效的行動的能力；維持安全、可靠和有效的核威懾的能力，等等。美國認為，提高上述能力，除了不斷優(yōu)化軍隊結構，還必須依賴工業(yè)基礎為美軍的能力提高提供強大的物質和技術支撐，這就要求美軍必須不斷提高國防工業(yè)研發(fā)創(chuàng)新能力。

二、美國激勵國防工業(yè)研發(fā)創(chuàng)新的主要做法

創(chuàng)新是一個國家進步的靈魂，國防工業(yè)研發(fā)創(chuàng)新是推進國防和軍隊建設進步的靈魂。美國高度重視國防工業(yè)研發(fā)創(chuàng)新，采取多種手段，大力提高其國防工業(yè)研發(fā)創(chuàng)新能力。

（一）目標清晰，科學制定研發(fā)創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃

“不謀全局者，不足以謀一域；不謀萬世者，不足以謀一時?！杯h(huán)境規(guī)約戰(zhàn)略，戰(zhàn)略規(guī)定方向和任務。在推進國防工業(yè)研發(fā)創(chuàng)新實踐中，美國著眼長遠，科學制定發(fā)展戰(zhàn)略，為推動國防工業(yè)研發(fā)創(chuàng)新提供了明確的目標和清晰的路線圖。

為推動研發(fā)創(chuàng)新，美國出臺了《國防工業(yè)基礎轉型路線圖》。2012 年，美國又高調出臺新版《國防戰(zhàn)略指南》，強調依靠先進技術能力完成既定任務，徹底打破以平臺為中心的行業(yè)劃分思路，昭示了加快創(chuàng)新的戰(zhàn)略意圖和戰(zhàn)略決心。2013 年10 月，美國國防科學委員會出臺了《維持2030 年優(yōu)勢的技術與創(chuàng)新》報告。報告分析研究了“應對全球機會均等時代的關鍵投資機遇”、“通過迫使對手增加代價的策略達成優(yōu)勢的關鍵投資機遇”、“通過增強部隊效能達成優(yōu)勢的關鍵投資機遇”、“避免技術落后的關鍵投資機遇”等重大戰(zhàn)略問題，重點明確了衛(wèi)星安防，用于定位、導航和定時的冷原子檢測，在洲際距離上發(fā)揮作用的常規(guī)、經濟上可承受手段，長航時、自主、網絡化的無人潛航器，增強的垂直運輸能力等2030 年前美國國防工業(yè)研發(fā)創(chuàng)新的重點領域，并明確提出了實現(xiàn)這些戰(zhàn)略目標的具體路徑。

所有這些共同構成了美國國防工業(yè)研發(fā)創(chuàng)新的頂層設計，使得美國國防工業(yè)研發(fā)創(chuàng)新始終走在一條有序的軌道上，極大地避免了盲目性，提高了創(chuàng)新的針對性和有效性。

（二）整體推進，全面提升國防工業(yè)研發(fā)水平

國防工業(yè)研發(fā)創(chuàng)新，是一項復雜系統(tǒng)工程。國家技術及工業(yè)基礎水平、國防工業(yè)組織體系、國防工業(yè)與軍隊的關系、國防工業(yè)系統(tǒng)內部各企業(yè)間的相互關系，都會對研發(fā)創(chuàng)新產生影響。任何一塊短板的存在，都可能影響到整個系統(tǒng)創(chuàng)新的推進。美國高度重視這個問題，積極進行國防工業(yè)調整，創(chuàng)新國防工業(yè)組織體系，推進國防工業(yè)系統(tǒng)整體創(chuàng)新。

冷戰(zhàn)結束以來，美國對國防工業(yè)進行了兩次重大戰(zhàn)略調整。第一次調整是冷戰(zhàn)結束后到克林頓政府執(zhí)政時期，這次調整的標志是制定了《國防轉軌戰(zhàn)略》，提出了建立一個統(tǒng)一的“國家技術與工業(yè)基礎”的戰(zhàn)略目標?！?·11”事件后，美國對國防工業(yè)進行第二次戰(zhàn)略調整，調整的目標是要構建“基于能力的國防工業(yè)基礎”。經過兩次重大調整，美國實現(xiàn)了國防工業(yè)創(chuàng)新發(fā)展與軍隊建設目標特別是軍事需求目標的有機鏈接。而且，美國采取有力措施，對國防部長辦公廳進行重大改組，擴大負責采辦的副部長職責，促使國防工業(yè)研發(fā)與生產和國防采辦體制緊密相連，搞好武器裝備的供需協(xié)調和供需銜接。還組建若干協(xié)調機構，加強武器裝備研發(fā)制造領域的內部合作。比如，成立了由專業(yè)化大公司組成的網絡中心戰(zhàn)工業(yè)聯(lián)盟，專門負責召集工業(yè)界成員，加強相關領域方面的協(xié)調。美國還高度重視推進國防科研與生產之間的關系的協(xié)調，通過協(xié)調關系，激勵整個國防工業(yè)研發(fā)的創(chuàng)新發(fā)展。比如，美國在考慮國防需要的同時，也兼顧對經濟成本的控制，采用“最低批量訂貨”和“分階段發(fā)展、螺旋式前進”的方法，保護國防工業(yè)的發(fā)展。

（三）多點發(fā)力，打出激勵國防工業(yè)研發(fā)創(chuàng)新的組合拳

和平時期技術優(yōu)勢是威懾力量的關鍵要素。為保持技術優(yōu)勢，美國多點發(fā)力，打出了一套激勵國防工業(yè)研發(fā)創(chuàng)新的組合拳。

斥巨資于國防工業(yè)研發(fā)創(chuàng)新。強大的財力支撐是國防工業(yè)研發(fā)創(chuàng)新的必要條件。在經濟并不景氣的情況下，2014 財年美國政府用于國防研發(fā)的預算總額仍然高達119 億美元，其中在基礎研究和應用研究方面增加了1 億美元，投入29 億美元進行高級研究發(fā)展技術以提高革新性的軍事能力，在每個軍事部門保持大概22 億美元的研發(fā)創(chuàng)新投入。美國政府的巨額投入使得國防工業(yè)研發(fā)創(chuàng)新有足夠的財力保障，對研發(fā)創(chuàng)新起到了重要的激勵作用。同時，除了國防部和政府的資金支持以外，研發(fā)創(chuàng)新的開支來源還包括商業(yè)領域的研發(fā)基金和企業(yè)預留資金，以此來進行自身主導的獨立研發(fā)。

利用競爭性市場操作的優(yōu)勢實現(xiàn)成本約束。美國經濟對競爭的強烈偏好應用于國防研發(fā)時，促成了美國在軍事裝備上的領導地位。國防市場并不是以常規(guī)的商業(yè)方式運作的，特別是在研發(fā)階段。在此階段，利用競爭性市場操作的優(yōu)勢，引入有效競爭形式，能夠有效實現(xiàn)成本約束，激勵研發(fā)的積極性和主動性。實踐證明，競爭利用得越多，越能夠在研發(fā)創(chuàng)新上保持領先優(yōu)勢。研發(fā)階段引入競爭，在短期來看也許會增加一定成本，但從長期來看，持續(xù)的競爭將會產生更高的績效和資金、時間的整體節(jié)省，實現(xiàn)成本約束，有效激勵創(chuàng)新，收到低成本高收益的成效。

大力推進“軍民一體化”發(fā)展。美國重視軍民融合國防科技創(chuàng)新體制機制的建設，重視利用民用技術優(yōu)勢實現(xiàn)軍事優(yōu)勢。為加強國防采辦過程中的軍民融合，美國先后出臺“先期技術演示”、“兩用科學技術計劃”、“小企業(yè)技術轉移計劃”、“聯(lián)合能力技術演示”等多種計劃和技術轉移手段，有力推動了“軍民一體化”進程，也激勵了國防工業(yè)研發(fā)的創(chuàng)新發(fā)展。同時，有效利用軍品民品創(chuàng)新的“溢出效應”也是美國采用的一種激勵手段。美國在國防生產領域鼓勵引進民用標準和規(guī)范，推廣先進的生產組織方式和生產技術，充分利用民用科技工業(yè)成果，提高武器裝備生產的規(guī)?；?、標準化和協(xié)作化水平。這些措施，有力地推動了美國“軍民一體化”的發(fā)展，也有效地激勵了國防工業(yè)研發(fā)創(chuàng)新。

充分發(fā)揮地理集聚優(yōu)勢合作創(chuàng)新。實踐證明，發(fā)揮集聚優(yōu)勢，是推動創(chuàng)新的有效做法。美國人精通此道，在許多州鄰近大學研究中心和高科技勞動力資源富足的地方，都建設了研究園。美國為這些集聚的公司提供大量的激勵措施，如稅收優(yōu)惠、利用孵化空間和費用分攤等。通過把這些園區(qū)建設在大學附近，既可以得到富足的勞動力資源，又可以得到那些想創(chuàng)業(yè)但又不想離開校園的教授的創(chuàng)意，真可謂“一石二鳥”。統(tǒng)計資料顯示，在過去半個世紀的大部分時間，園區(qū)中的工業(yè)企業(yè)承擔了60%～70%的國防部資助研發(fā)項目，政府實驗室承擔了大約20%～30%，高校承擔了3%～5%。

頒布并不斷修訂法案保障研發(fā)創(chuàng)新。國防工業(yè)研發(fā)創(chuàng)新離不開有力的法律法規(guī)保障。為營造良好的法律政策環(huán)境，美國通過消除阻礙商業(yè)公司進行國防研發(fā)和阻礙國防部使用商業(yè)產品的法律和行政壁壘等方法，營造利于創(chuàng)新的氛圍。美國出臺了一系列的法案刺激創(chuàng)新，如《拜杜法案》、《國家合作研究法案》、《國家技術轉移法案》、《小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展法案》等，這些法案的頒布和不斷修訂，從不同方面激勵了研發(fā)創(chuàng)新，催生了突破性的技術，這些技術改變了各自的領域，對美國的國防做出了重要貢獻。

三、美國激勵研發(fā)創(chuàng)新做法對我國的啟示

“它山之石，可以攻玉?！毖芯棵绹顕拦I(yè)研發(fā)創(chuàng)新做法的目的是“擇其善者而從之，其不善者而改之”，形成具有我國特色的國防工業(yè)研發(fā)創(chuàng)新激勵模式和辦法。

（一）凝聚共識，政府投入與私人部門投資相結合鼓勵創(chuàng)新

建設鞏固的國防和強大的軍隊，是全民族的事業(yè)，需要凝聚共識，打造政府投入與私人部門投資相結合來鼓勵創(chuàng)新的有效機制。無論是中央政府還是地方政府，無論是企業(yè)還是公民，無論是軍工企業(yè)還是私人部門，都應該高度重視國防工業(yè)研發(fā)創(chuàng)新。作為公共安全的提供者，政府不但應承擔國防工業(yè)研發(fā)的主要投資者角色，還要采取各種措施積極鼓勵私人部門投資。應充分認識到研發(fā)創(chuàng)新對裝備性能以及國防綜合實力提升的重要作用，認識到政府投資與私人部門投資相結合對鼓勵創(chuàng)新的重要作用，認識到軍工企業(yè)自主研發(fā)創(chuàng)新的重要作用，凝聚研發(fā)共識，打造多位一體、有利于研發(fā)創(chuàng)新的投入機制。

（二）軍民融合，增強軍品民品互相溢出效應促進創(chuàng)新

美國的經驗告訴我們，推進“軍民融合”，利用軍品和民品互相溢出效應，可以有效地提高國防工業(yè)研發(fā)的效率和效益。應持續(xù)推進軍民通用設施開放共享，大力發(fā)展軍民結合產業(yè)技術創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟，推進軍民兩用技術創(chuàng)新基地建設，擴大軍民融合的國家重點實驗室建設范圍。將國防工業(yè)的研發(fā)創(chuàng)新與經濟建設中的科研創(chuàng)新結合起來，將國防需求貫徹于經濟建設之中。這樣做，一方面可以有效發(fā)揮軍品研發(fā)創(chuàng)新成果對民品研發(fā)的溢出效應，另一方面也能有效利用民品創(chuàng)新成果對軍品研發(fā)的溢出效應。

（三）經費保障，加大獎勵力度并設立專項補貼激勵創(chuàng)新

國防工業(yè)研發(fā)創(chuàng)新耗資巨大，具有很大的不確定性和復雜性。在市場經濟條件下，企業(yè)作為經濟實體，其首要目標是追求經濟效益。在這兩個因素的共同作用下，如果政府不提供充足的經費支持，無論是在位企業(yè)還是潛在企業(yè)，都會產生“搭便車”的想法，而不愿意進行國防研發(fā)活動。為激勵企業(yè)進行研發(fā)創(chuàng)新，政府必須提供充足的經費保障，當然也要在一定的成本約束之下?？梢圆扇∈虑把a貼和事后獎勵相結合的方式，設立專項補貼和獎勵經費，對企業(yè)進行補貼和獎勵，激勵國防研發(fā)創(chuàng)新。

（四）修訂法規(guī)，加強頂層設計和完善體制機制保障創(chuàng)新

研發(fā)創(chuàng)新離不開有力的政策法規(guī)保障。只有真正使研發(fā)者在研發(fā)過程中的責、權、利得到有效的法律和政策保障，使得整個研發(fā)工作有法可依、有章可循，才能有效地激勵研發(fā)的積極性和主動性。因此，應以深化國防科技體制改革為牽引，以國家創(chuàng)新體系建設為依托，加強對國防研發(fā)創(chuàng)新的頂層設計，完善相關的體制機制，建立并不斷完善相應的法規(guī)政策，規(guī)范研發(fā)創(chuàng)新活動進程，保障研發(fā)創(chuàng)新利益，推動研發(fā)創(chuàng)新有序、有效進行。

（五）加速轉化，發(fā)揮創(chuàng)新對戰(zhàn)斗力的推動作用實踐創(chuàng)新

研發(fā)創(chuàng)新的最終目的是提高戰(zhàn)斗力。因此，研發(fā)創(chuàng)新的轉化就是科研創(chuàng)新成果轉化為武器裝備的提升進而提高戰(zhàn)斗力的過程。要使研發(fā)創(chuàng)新成果能夠得到有效轉化，必須解決轉化過程中存在的緩慢甚至停滯問題，解決轉化方力量薄弱和轉化中信息不暢問題，解決轉化機構設置不科學和需求方條塊分割的問題，采取需求拉動與能力驅動相結合、產學研相結合、資本與技術相結合的方法加速轉化，切實發(fā)揮出研發(fā)創(chuàng)新的實踐作用和現(xiàn)實意義，以研發(fā)創(chuàng)新推動戰(zhàn)斗力水平的提升。

1、Office of the under Secretary of Defense：“National Defense Budget Estimate for 2014”

2、DOD:“Sustaining US Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense”

3、DSB: “Technology and Innovation Enablers for Superiority in 2030”

4、CBO: “Approaches for Scaling Back the Defense Department’s Budget Plans”