孟川舒

1、行業(yè)性應急預案體系研究背景

1.1 我國應急預案體系的建立

應急預案是應急管理工作的基礎和原點，應急預案體系是應急管理體系的核心內容。自2003年以來，我國從國家到地方各級政府，從各級政府到其所屬各類部門，在“分類管理，分級負責”原則的指導下，已制訂各級各類應急預案上百萬件，涵蓋了各類突發(fā)公共事件，“縱向到底，橫向到邊”的應急預案體系已經(jīng)基本建立，為預防應對突發(fā)公共事件發(fā)揮了重要的基礎作用。

我國應急預案體系按照制定主體劃分，分為政府及其部門應急預案、單位和基層組織應急預案兩大類。各種預案縱橫交錯，銜接成網(wǎng)，確保了針對各類突發(fā)公共事件的全面覆蓋。依照我國行政體制，從國家到地方各級人民政府制定了各自層級范圍內的總體預案、部門預案，從行政體制角度建立了我國應急預案體系的縱向分級框架。而從社會管理的角度，針對某一類型或某幾種類型突發(fā)事件，或者針對重要目標物保護、重大活動保障、應急資源保障等重要專項工作，又制定了相應的專項預案，機關、企事業(yè)單位、社會團體以及居委會等基層組織又制定了各自管轄范圍內的預案，在橫向上填充了各自層級的應急預案體系框架，構成了完整的應急預案體系。

1.2 我國應急預案體系的發(fā)展及問題

經(jīng)過多年工作，我國應急預案體系已經(jīng)基本建立，但隨著社會的發(fā)展，突發(fā)事件不斷以各種新的形式出現(xiàn)，這就要求各類應急預案需要不斷修訂完善，應急預案管理應該是一個動態(tài)化、常態(tài)化的工作。當前，我國應急預案體系建設正在由“從無到有，全面覆蓋”的建立階段向“優(yōu)化完善，科學發(fā)展”的管理階段轉變，國家層面也已經(jīng)將工作重點調整轉移。一方面，國家相繼出臺指導意見部署應急預案的修訂工作；另一方面，將應急預案體系建設與應急管理體制、機制和法制建設作為一個辨證的有機整體，通過推進完善應急管理體制、機制和法制建設，以及加強演練實踐，來促進應急預案的修訂完善。但僅僅通過對應急預案的修訂完善還不足以實現(xiàn)整個應急預案體系的科學發(fā)展，應急預案作為元素只是構成應急預案體系的基礎，而構成體系的關鍵是各級各類應急預案之間的組織關系。通過這種關系，各個應急預案之間結合成一個有機整體，最大程度地發(fā)揮作用，使一加一大于二，這就是應急預案體系建設的意義所在。而在當前的階段轉變期，從體系建設的宏觀角度講，我國應急預案體系恰恰存在著子體系建設不夠細化、體系結構不夠優(yōu)化的深層關系問題，很難說上百萬件應急預案全部都合理有效，更不用說使其最大程度地發(fā)揮作用。這些問題也直接或間接地導致了預案內容質量不高、操作性較差等具體問題的出現(xiàn)，制約了我國應急預案體系的轉變發(fā)展。因此，要實現(xiàn)應急預案體系的科學發(fā)展，不但要做好預案修訂完善的基礎性工作，更重要的是，還需細化體系建設、深化結構調整，解決好關鍵的關系問題。

目前，我國應急預案子體系建設基本都依賴于行政體制，具有行政隸屬關系才建設其預案體系。這種結構劃分側重的是預案外在的管理屬性，對其內在的業(yè)務屬性不夠注重。而預案的操作性強弱、實效性大小恰恰重在其業(yè)務屬性，處置程序步驟是否合理、方法是否得當都是其業(yè)務屬性的體現(xiàn)。因此，要更好地細化應急預案體系建設、優(yōu)化應急預案體系結構，就需要打破慣例，從新的角度設計考慮。注重和加強行業(yè)性應急預案體系建設正是在這樣的背景下提出的。

2、行業(yè)性應急預案體系的內涵

2.1 行業(yè)性應急預案體系的定位

行業(yè)性應急預案體系是我國應急預案體系的概念性子體系，是對具有同一行業(yè)特征的相關預案在縱向上的組織劃分，這種劃分可能是實質劃分，也可能是虛擬劃分，因為需要依托于行政隸屬關系。例如，鐵路行業(yè)應急預案體系就屬于實質性劃分，因為各個鐵路局歸屬鐵路總公司直接管理，而公路交通行業(yè)應急預案體系就屬于虛擬劃分，因為各地方公路交通管理部門隸屬于地方人民政府。但無論哪種劃分，都是要強調凸顯行業(yè)管理的業(yè)務指導關系，側重于預案的業(yè)務屬性。通過強化這種業(yè)務指導關系，使應急預案的業(yè)務屬性、管理屬性更為清晰，修訂完善的具體目標更為明確，預案內容更為科學合理，操作性更強，促進相關預案能夠發(fā)揮更大的實際效用。

行業(yè)性應急預案體系并不是在我國應急預案體系大框架下建立新的預案體系，而是從新的角度對我國應急預案體系進行劃分細化，使原本就存在但相對隱性的、不夠系統(tǒng)的行業(yè)應急預案體系顯性化，明確任務、加強建設，促進我國應急預案體系結構的優(yōu)化完善，盡早實現(xiàn)我國應急預案體系的科學發(fā)展。

2.2 行業(yè)性應急預案體系的特殊性

2.2.1 行業(yè)性應急預案體系具有專業(yè)性

行業(yè)的自然屬性就是專業(yè)性，所以行業(yè)性應急預案體系也必然具有專業(yè)性，專業(yè)性的體現(xiàn)就是預案之間的業(yè)務指導或參考關系。而專項預案作為具有明顯專業(yè)性的主體，成為行業(yè)性應急預案體系建設中的核心內容，專項預案的覆蓋銜接、質量效用決定了其所屬的整個行業(yè)應急預案體系的實際作用。

2.2.2 行業(yè)性應急預案體系面向于行業(yè)的運轉秩序

行業(yè)性應急預案體系的作用是通過維護本行業(yè)責權范圍內正常的管理或生產(chǎn)秩序來貢獻于社會的正常秩序。這就要求行業(yè)性應急預案體系建設要同行業(yè)日常的管理生產(chǎn)工作相結合，一方面要細化預案內容，更加注重預案的實作性，另一方面要將預案體系建設重心下移，延伸到基層，在實際工作層面形成覆蓋全面、結合緊密的預案網(wǎng)絡。

2.3 加強行業(yè)性應急預案體系建設的意義

第一，加強行業(yè)性應急預案體系建設，有助于明確行業(yè)安全生產(chǎn)與應急管理的關系，從而使行業(yè)應急管理工作能夠更有效地開展。安全生產(chǎn)與應急管理的關系問題是一個關注不夠卻非常重要的問題，一些觀點片面地認為安全生產(chǎn)就是應急管理，所以不需要討論或者認為就不需要應急管理。這樣的問題不解決，將影響行業(yè)應急管理工作的開展。而究其根源，就是沒有明確安全生產(chǎn)與應急管理的關系。安全生產(chǎn)和應急管理既有區(qū)別又有交集。一方面，安全生產(chǎn)的基礎是風險管理，應急管理的基礎是危機管理，風險不一定轉化成危機，但危機一定由風險轉化成；另一方面，應急管理強調的是公共性，是對公共利益造成或者可能造成影響，但安全生產(chǎn)不一定具有公共性，例如工廠中由于人員操作不當導致的設備損壞就屬于單純的安全生產(chǎn)范圍，但如果導致了人員傷亡，那么就具有了公共性，這時事故既屬于安全生產(chǎn)的范圍，又上升到應急管理的范疇?？梢姡瑧惫芾碓从诎踩a(chǎn)高于安全生產(chǎn)。而應急預案也正是起源于對生產(chǎn)安全事故的防范，逐步發(fā)展應用于社會管理領域，形成對突發(fā)公共事件的預防應對。因此，加強行業(yè)性應急預案體系建設，緊密結合日常管理生產(chǎn)，通過預案細化對風險的識別，明確風險隸屬的管理范圍，以風險管理為基礎，把公共性危機的預防提前到風險管理階段，將會促進應急預案發(fā)揮最大作用，更好地預防、控制和應對行業(yè)性突發(fā)公共事件的發(fā)生發(fā)展。

第二，加強行業(yè)性應急預案體系建設，能夠促進整個應急預案體系的結構優(yōu)化，也有助于切實提高具有專業(yè)特性的應急預案的質量。當前，很多企事業(yè)單位特別是規(guī)模相對較小卻數(shù)量眾多的民營企業(yè)應急預案質量較差，甚至沒有預案，而政府監(jiān)管部門的精力和業(yè)務指導能力都有限，單靠一個政府部門的力量難以解決這個問題，容易出現(xiàn)“缺乏專業(yè)指導，指導的又不專業(yè)”的情況。而通過行業(yè)性應急預案體系建設，就能夠使政府總體預案、監(jiān)管部門預案更側重于綜合協(xié)調，而把專業(yè)性預案交給其所屬行業(yè)去指導建設，使各類預案能夠更科學合理地發(fā)揮各自的作用。

第三，加強行業(yè)性應急預案體系建設，能夠對整個社會應急管理工作的成效起到巨大的基礎性作用。行業(yè)是構成社會的基礎組織，眾多的突發(fā)事件都具有行業(yè)特征或行業(yè)關系，做好行業(yè)性應急管理工作就等于做好了整個社會應急管理工作的相當一部分，而行業(yè)性應急預案體系建設正是行業(yè)性應急管理工作的核心內容之一，因此具有十分重要的意義。

3、行業(yè)性應急預案體系建設中應注重的問題

3.1 需深化預案體系的頂層設計

體系不是一個自發(fā)性組織，而是具有一定組織關系的整體。因此一個體系的建設一定要有科學合理、深入細化的頂層設計，設計建立什么樣的關系，如何構建這種關系。行業(yè)性應急預案體系建設具有自身的特殊性，更需要深化頂層設計，主要包括:

3.1.1 明晰預案的接口關系

應急預案之間的對接問題是預案體系建設中的突出問題，同一層級預案橫向接口不匹配，不同層級預案縱向接口不明確，就會導致“你規(guī)定我那么做，我規(guī)定你這么做，怎么一起做，看上一級規(guī)定，上一級只說做，沒說怎么一起做，所以只能臨時商量著做，最后看了預案沒法做，不看預案也能做?！辈坏档土斯ぷ餍剩沂诡A案的作用和權威性大打折扣。因此，在行業(yè)性應急預案體系建設中要明晰規(guī)范預案的接口，減少預案的無效重疊，具體包括:首先，要明晰預案業(yè)務指導部門與行政監(jiān)管部門的關系，各司其責，定義好預案縱向橫向上的接口，以使行業(yè)不同層級預案之間、行業(yè)與地方預案之間能夠有效銜接。其次，要定義明確應急預案與日常管理生產(chǎn)規(guī)范之間的接口。此外，一個突發(fā)事件可能會涉及多個預案，因此還需明確同一層級下相關預案之間的接口。

3.1.2 建立體系的優(yōu)化機制

行業(yè)性應急預案體系要實現(xiàn)科學發(fā)展，必須能夠持續(xù)進行完善優(yōu)化。這種優(yōu)化既包括對整個體系而言的外部優(yōu)化，也包括對體系結構、具體預案的內部優(yōu)化，因此需要建立良好的閉環(huán)機制，形成對內對外的持續(xù)優(yōu)化。外部優(yōu)化主要借助于行業(yè)應急管理體制、機制和法制的發(fā)展完善，將行業(yè)的一案三制工作作為一個辨證的有機整體，相互促進和推動發(fā)展。內部優(yōu)化主要通過建立應急預案績效評估機制、加強業(yè)務指導部門與政府監(jiān)管部門的互動配合、加強實際工作和預案的結合反饋、加強跨部門綜合性的演練檢驗來實現(xiàn)。

3.1.3 完善體系的外部條件

外部條件也是影響體系建設的重要因素，設計好外部條件，對預案體系建設的推動作用將十分明顯。與體系建設相關的外部條件主要指相關規(guī)劃和制度。有了規(guī)劃進行指導，具體工作就有了明確的方向和依據(jù)。而建立相應的應急預案管理制度，就能夠保障優(yōu)化機制的正常運行，也有助于增強應急預案的約束效力。

3.2 需注重應急預案的自身建設

應急預案是預案體系建立的基礎，應急預案的自身情況影響著整個體系作用的發(fā)揮。行業(yè)應急預案具有專業(yè)性，與日常工作關系緊密，影響作用更明顯，因此更需注重自身建設。

3.2.1 提高預案質量

提高應急預案質量，關鍵在于提高預案的適用性、辨識性和操作性。適用性好就是預案要與本層級責權以及應急能力相匹配，內容表述清晰、粗細合適。辨識性高就是預案要能夠準確辨識可預見的隱性和顯性風險類型及發(fā)展趨勢、所響應的危機類型及影響程度、產(chǎn)生或可能產(chǎn)生的次生危機類型及影響程度、各種危機的發(fā)展態(tài)勢。操作性強就是預案的響應標準科學準確，組織機構清晰合理，響應流程連續(xù)高效，響應部門責權明確，行動內容細致實用。行業(yè)應急預案與日常工作結合緊密，更加強調操作性，而且越是基層預案，其操作性應該越強。

3.2.2 增強預案演練實效

預案演練基本都是模擬預案所規(guī)定的危機場景來進行，而模擬與真實的差距大小直接決定了演練的實際效用，從而決定了演練對預案的反饋效果，對檢驗預案實效性的作用有限。要改善這種情況，增強預案演練的實效，首先應該重點加強綜合性演練，通過綜合性演練暴露單一場景演練中無法發(fā)現(xiàn)的問題；其次，應在演練中充分考慮與主場景存在關聯(lián)的各種風險場景；第三，應該在合理范圍內采用多種手段，使場景設置盡可能逼近真實情況。

3.3 需加強對應急預案的宣傳教育

充分的宣傳教育能夠使人們對應急預案和應急預案體系正確認識、深刻理解，避免觀念、觀點的錯誤偏差，進而影響預案的實際效用。例如，有的觀點重經(jīng)驗輕預案，認為以前沒有預案也能處置，因此現(xiàn)在也不需要預案，忽視了預案正是對以往積累的經(jīng)驗提煉而形成的規(guī)范，也沒有認識到預案不僅僅是應對突發(fā)事件，而是指導培養(yǎng)人們形成科學的理念和規(guī)范有效的行為習慣，能夠更好地預防和應對突發(fā)事件。相反，經(jīng)驗往往不可靠，經(jīng)驗豐富的處置人員在新的突發(fā)事件面前仍然會犯各種錯誤。還有的觀點將應急預案等同于應急管理工作。這些觀點都是片面的、錯誤的，如果教育宣傳充分到位，就會減少這些偏差的出現(xiàn)。加強行業(yè)應急預案的宣傳教育工作，需從以下兩方面進行:

3.3.1 建立行業(yè)性應急預案教育制度

與行業(yè)日常管理生產(chǎn)培訓相結合，建立應急預案教育制度，約束行業(yè)從業(yè)人員定期開展對應急預案的教育學習，并通過理論與實作考核強化對應急預案的認識理解，使應急預案與人員從業(yè)時的行為習慣有效融合，在遇到突發(fā)事件時能夠習慣性條件反射，達到預案最好的應用效果。

3.3.2 擴大行業(yè)應急預案的宣傳面

應將部分行業(yè)應急預案向全社會廣泛宣傳，使人們在日常生活中就對行業(yè)情況有所了解，以便在行業(yè)突發(fā)事件產(chǎn)生較大社會影響時減少公眾的誤解和恐慌。當今社會媒體的形式種類眾多，可借助網(wǎng)絡、手機、微博等各種媒體進行有效宣傳傳播。

3.4 需提高預案工作的科技水平

3.4.1 依托應急平臺構建數(shù)字化預案體系

數(shù)字化預案包括單項預案的數(shù)字化和預案體系的數(shù)字化。預案數(shù)字化就是借助信息化手段使預案由靜態(tài)文本變?yōu)閯討B(tài)信息，其具體包含有兩層含義，一是將應急預案拆解，抽出與實際預案響應相關的內容，利用信息技術與實際響應過程相關聯(lián)，為應急管理人員提供輔助決策信息；二是把應急預案具有操作性、流程性的部分融入信息系統(tǒng)，直接通過信息系統(tǒng)的功能來體現(xiàn)預案。預案體系數(shù)字化就是整個應急預案體系的信息化，不只是預案，還包括體系內預案的各種關系。

而應急平臺正是實現(xiàn)這種信息化的手段，是以信息技術來體現(xiàn)應急管理工作的工具，是應急管理信息化的載體。因此，應急預案作為應急管理的核心內容自然包含在應急平臺建設范圍之內，數(shù)字化預案就是依托于應急平臺而實現(xiàn)的。

構建行業(yè)性數(shù)字化預案體系，能夠更便于應急預案的管理完善，更便于進行預案的行業(yè)指導而不影響其隸屬管轄，使預案的操作性更強、實效性更大。由于行業(yè)應急預案與日常工作相結合的緊密關系，數(shù)字化預案的作用越到基層越為顯著。

3.4.2 開展模擬仿真彌補實際演練不足

借助于科技手段，能夠有效彌補實際演練中的場景缺陷，增強演練的實效性，對預案達到更好的檢驗效果。例如鐵路大型客站的緊急疏散演練，實際中不可能組織數(shù)萬人模擬真實情況進行演練，只能按照想象簡單進行，對發(fā)現(xiàn)問題效果有限。這時借助于疏散仿真模型，模擬大規(guī)模人群的疏散情況，就能夠大大增強模擬的真實性，更為有效地檢驗預案內容是否得當完善。

參考資料

［1］閃淳昌主編.應急管理:中國特色的運行模式與實踐.北京:北京師范大學出版社.2011

［2］魏禮群主編 .中國應急管理報告2010.北京 :紅旗出版社.2011

［3］張海波.中國應急預案體系的運行機理、績效約束與管理優(yōu)化.中國應急管理,2011(6)