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        論行政行為違反行政程序的表現(xiàn)及效力

        2014-08-15 00:54:11荊郭霞
        科技視界 2014年33期
        關(guān)鍵詞:法定程序程序法效力

        荊郭霞

        (山西大學(xué)法學(xué)院,山西 太原030006)

        行政程序控權(quán)與保障相對人權(quán)益的作用已為人們普遍接受,在行政法案例中,行政程序可以作為法院撤銷行政決定的依據(jù)。然而行政程序、法定程序、正當(dāng)程序三者的概念界定與關(guān)系不明確,違反行政程序的表現(xiàn)和效力及識別標(biāo)準(zhǔn)模糊,使得行政程序不能發(fā)揮預(yù)期效果。我國在一些單行法中對違反行政程序進(jìn)行了規(guī)定,但是并不完善,行政機(jī)關(guān)“重實(shí)體,輕程序”的現(xiàn)象沒有得到有效遏制。世界有關(guān)國家和地區(qū)則有較成熟的規(guī)定,值得借鑒。

        1 違反行政程序的概念

        1.1 行政程序的概念

        對于行政程序的理解國內(nèi)有三種代表性觀點(diǎn):(1)認(rèn)為行政程序就是行政訴訟。行政程序?qū)儆谛姓I(lǐng)域,行政訴訟屬于司法領(lǐng)域。這一觀點(diǎn)已經(jīng)不多見。(2)認(rèn)為行政程序是行政主體實(shí)施行政管理活動的方式和步驟,認(rèn)為行政程序的主體是行政主體。國內(nèi)學(xué)者多持這一觀點(diǎn)。通常表述為:行政程序是指行政主體在行政管理活動中應(yīng)遵循的方式、步驟、時(shí)限和順序。(3)認(rèn)為行政程序是行政法律關(guān)系主體在行政活動中應(yīng)遵循的程序。行政程序的主體除行政主體外,還包括相對人。

        國外關(guān)于行政程序的概念也不盡相同。美國《布萊克法學(xué)詞典》的解釋是:行政程序是指行政主體所作出的方法和步驟,它不同于訴諸于法院的司法程序。日本學(xué)者鹽野宏認(rèn)為,行政程序是指某種具體的行政決定的過程,其本身構(gòu)成一種制度。對應(yīng)行政決定的分類,可以分為行政處分程序、行政立法程序、行政指導(dǎo)程序和行政強(qiáng)制執(zhí)行程序等。

        筆者認(rèn)為行政程序由步驟、形式、方式、時(shí)限和順序五個(gè)要素構(gòu)成。

        1.2 行政程序與法定程序、正當(dāng)程序之辨

        “違反行政程序”這一概念并不存在于現(xiàn)有法律規(guī)定中,行政訴訟法第54條使用的是違反法定程序這一概念,但行政行為是否違反法定程序并不能確定。法定程序中法的范圍在不斷擴(kuò)展,如“規(guī)章適用說”、“憲法、規(guī)章適用說”、“內(nèi)部行政規(guī)則適用說”。法定程序核心不是法定而是程序,只要程序以保障權(quán)利和控權(quán)為核心,那么任何形式程序都應(yīng)成為法定程序。

        正當(dāng)程序分為法律化的正當(dāng)程序與非法律化的正當(dāng)程序,前者在各國主要是以基本規(guī)則存在于制定法,如美國憲法規(guī)定的正當(dāng)法律程序原則;后者存在于公認(rèn)的理性中,與前者效力相同,如英國的自然正義原則。

        1.3 違反行政程序的概念

        違反行政程序不僅包括違反法定程序,也包括違反正當(dāng)程序。違反行政程序的概念有以下幾點(diǎn):(1)違反行政程序的主體是行政主體,不包括行政相對人,雖然相對人也會出現(xiàn)違反行政法的情形,但是相對人并沒有實(shí)施行政權(quán)力,因此違反了有關(guān)程序,應(yīng)稱為違反程序而不是違反行政程序。(2)違反行政程序不僅包括法律明文規(guī)定的法律程序,還包括違反正當(dāng)程序。(3)違反行政程序除了違反行政程序法外,還應(yīng)包括違反其他行政法律、法規(guī)的有關(guān)程序的規(guī)定。

        2 違反行政程序的表現(xiàn)

        行政行為違反行政程序表現(xiàn)為違反法定程序和違反正當(dāng)程序。違反正當(dāng)程序主要是指行政行為違反了民主、公正和效率等所要求的正當(dāng)合理的規(guī)則。這些是程序設(shè)計(jì)的基本原則,也是行政程序法立法價(jià)值取向,違反正當(dāng)程序?qū)⒃獾讲焕珊蠊?/p>

        3 違反行政程序的效力

        世界上有關(guān)國家和地區(qū)對違反行政程序的效力的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果多有差異。關(guān)于標(biāo)準(zhǔn),一般認(rèn)為,行政行為明顯違法且損害相對人權(quán)益的應(yīng)撤銷,并認(rèn)定為無效。關(guān)于效力,一般認(rèn)為有以下幾種:無效、可撤銷和確認(rèn)違法。有的國家如德國,把可補(bǔ)正、可轉(zhuǎn)換也作為違反行政程序的效力。

        3.1 有關(guān)國家和地區(qū)的規(guī)定

        3.1.1 美國

        《聯(lián)邦程序法》規(guī)定,沒有遵守法定程序?qū)е滦姓Q定非法并予以撤銷,例外規(guī)定是制定規(guī)章和行政裁決,這兩種行政行為的規(guī)定不同,在制定規(guī)章情況下,相對人沒有告知權(quán)和聽證權(quán),而行政裁決沒有這一限制。

        3.1.2 法國

        法國行政法的首要原則是行政法治原則,程序違法分為形式上的缺陷和程序?yàn)E用兩種。形式上的缺陷的制裁比較靈活,對于能夠影響行政決定的形式構(gòu)成撤銷,違反包括當(dāng)事人利益的形式的撤銷,緊急情況下為了公益可以不遵守法定程序,對于某些行政行為,違法后可以事后補(bǔ)正。

        3.1.3 德國

        原則上嚴(yán)重瑕疵行為無效,但是德國又規(guī)定了可轉(zhuǎn)換、可補(bǔ)正的情形,這在德國行政程序法第10、44、45、47條有相應(yīng)規(guī)定,與英美國家注重程序正義相比,德國較重視行政效率。

        3.1.4 臺灣地區(qū)

        臺灣移植德國的行政程序法,將規(guī)定違反程序的行政處分有無效和可撤銷兩種,如行政主體命令其訂定依法應(yīng)經(jīng)其他機(jī)關(guān)批準(zhǔn),未經(jīng)核準(zhǔn)的可導(dǎo)致命令無效。受大陸法系“重要性理論”影響,輕微的程序違法不影響決定的結(jié)果,不構(gòu)成撤銷。

        3.2 我國現(xiàn)有立法對違反行政程序效力的規(guī)定

        3.2.1 行政訴訟法

        在第11條第1款第4、5項(xiàng)中的不予答復(fù)包含了時(shí)限要求,第33條規(guī)定了先取證后裁決,體現(xiàn)了順序要求,第54條規(guī)定了違反程序的后果是撤銷。

        3.2.2 行政復(fù)議法

        第17條規(guī)定了時(shí)限要求,28條規(guī)定了違反程序的效力,不論程度如何,一律撤銷、變更或確認(rèn)違法。

        3.2.3 行政處罰法

        第3條規(guī)定沒有遵守法定程序的行政處罰無效,第41條規(guī)定一般程序中,沒有告知、拒絕聽取陳述申辯的行政處罰不成立。第55條規(guī)定,違反行政程序責(zé)令改正,是對違法行政行為治愈。

        3.2.4 行政許可法

        它沿襲了行政處罰法的立法思路,但增加了對違反法定程序作出準(zhǔn)予行政許可決定后,依申請或依職權(quán)作出行政許可的機(jī)關(guān)或其上級行政機(jī)關(guān),可以撤銷該行政許可。

        3.2.5 行政強(qiáng)制法

        第61條的規(guī)定僅僅是一種對違法行政行為的治愈,并沒有對違反行政程序的效力作出規(guī)定。

        綜上所述,從行政訴訟法到行政強(qiáng)制法的效力的規(guī)定,并不盡人意。建立一套行之有效的程序違法效力體系值得進(jìn)一步探討。

        3.3 完善違反行政程序的效力

        從行政程序法的立法目的和價(jià)值取向上看,如果追求公正,那么違反程序?qū)o效。如果追求效率,那么對違反行政程序的行政行為有條件的維持也是可取的。追求公正兼顧效率時(shí)應(yīng)具體分析,一般認(rèn)為,重大明顯的程序瑕疵,將導(dǎo)致行政行為無效,輕微的程序瑕疵可以補(bǔ)正。介于兩者之間違法的且不可補(bǔ)正的程序瑕疵,將會被撤銷。有學(xué)者將實(shí)質(zhì)影響標(biāo)準(zhǔn)作為撤銷后果的唯一判斷標(biāo)準(zhǔn),并不合理,因?yàn)槌绦虮旧砭哂歇?dú)立價(jià)值。

        筆者認(rèn)為可以從以下幾方面完善違反行政程序的效力。

        3.3.1 考慮相關(guān)因素

        主要是公共利益和相對人權(quán)益,同時(shí)區(qū)分緊急情況和一般情況。一般對相對人有利的行政決定不予撤銷,但嚴(yán)重危害公共利益的可以撤銷。緊急情況下,為了公益需要,可以不遵守法定程序。

        3.3.2 細(xì)化違反行政程序效力的規(guī)定

        雖然我國規(guī)定了無效、可撤銷、確認(rèn)違法等形式,但是法律并沒有規(guī)定每種形式的適用條件,有待細(xì)化。

        3.3.3 區(qū)分不同程序

        針對不同程序,確定不同的效力形式,比如可以借鑒英國的強(qiáng)制性程序與任意性程序,法國的主要程序與次要程序,對違反任意性程序和次要性程序的行為,一般應(yīng)承認(rèn)其效力,允許對其補(bǔ)正。

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