伊 娜

（遼寧師范大學(xué) 遼寧 大連 116029）

古人云： “郡縣治，天下安。”縣一級(jí)在中國共產(chǎn)黨的組織結(jié)構(gòu)和國家政權(quán)中處于承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?？h委書記是黨執(zhí)政興國的骨干力量，是縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的核心。2010年11月，中共中央決定開展縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)，重點(diǎn)制約監(jiān)督縣委書記權(quán)力運(yùn)行。2013年11月，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)審議通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中再次強(qiáng)調(diào)： “必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，健全懲治和預(yù)防腐敗體系，建設(shè)廉潔政治，努力實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明?！保?］

一、縣委書記權(quán)力制約監(jiān)督研究內(nèi)容概述

近年來，學(xué)界對(duì)于縣委書記權(quán)力的關(guān)注和研究持續(xù)升溫。根據(jù)筆者在中國知網(wǎng)以 “縣委書記權(quán)力”為關(guān)鍵詞進(jìn)行精確檢索，得到130條結(jié)果。根據(jù)文獻(xiàn)發(fā)表年度來看，2005年以前，每年只有1篇左右；而從2005年之后，文獻(xiàn)明顯有逐年增加的趨勢。2012年至2013年，文獻(xiàn)共有43篇。與此同時(shí)，筆者在中國知網(wǎng)以 “縣委書記”為關(guān)鍵詞進(jìn)行相關(guān)的寬泛檢索，得到了57654條結(jié)果。對(duì)這些文獻(xiàn)的發(fā)布年度進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)，2005年是一個(gè)關(guān)注的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。文獻(xiàn)的高峰期出現(xiàn)在2005年之后，至2006年接近1000篇，而之后每年都有1200篇左右的文獻(xiàn)發(fā)表。

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》在第八部分 “加快推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，深入開展反腐敗斗爭”中明確指出： “以加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督為重點(diǎn)，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行程序化和公開透明。”2012年11月，黨的十八大報(bào)告中也指出： “要建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系……讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。”［2］具體到縣級(jí)來說，如何保證處于一方權(quán)力中心的縣委書記，既能夠正確地行使權(quán)力而又不超越自己的職權(quán)范圍甚至是走向貪腐，這是新形勢下值得認(rèn)真探究，并必須為之提供解決之道的一個(gè)緊迫而又重要的問題。

在這一部分，筆者先對(duì)已有的關(guān)于縣委書記權(quán)力的研究文獻(xiàn)分主題進(jìn)行梳理，而后對(duì)這些文獻(xiàn)進(jìn)行評(píng)判分析，進(jìn)而提出新的研究模式。

（一）縣委書記權(quán)力來源

關(guān)于縣委書記權(quán)力來源，從已有研究文獻(xiàn)看，呈現(xiàn)出研究不足且文獻(xiàn)數(shù)量少的特點(diǎn)。就筆者掌握的文獻(xiàn)看，只有國家行政學(xué)院社會(huì)和文化教研部龔維斌教授的 《縣委書記權(quán)力來源與渠道》一文，真正地從學(xué)理上探討了縣委書記權(quán)力來源問題。該文認(rèn)為，縣委書記的權(quán)力有“一個(gè)來源，兩個(gè)渠道”，即來源于人民權(quán)利，有人民和黨員兩個(gè)渠道，其權(quán)力邊界是由人民權(quán)利、黨章與法律所界定。［3］《黨章》要求黨的干部 “正確行使人民賦予的權(quán)力，依法辦事”，因此，縣委書記的權(quán)力是人民賦予的。作為地方黨組織的領(lǐng)導(dǎo)人——縣委書記，其行使的權(quán)力既有黨內(nèi)的權(quán)力成分，也有公共權(quán)力的成分，而且在現(xiàn)實(shí)生活中可能以行使公共權(quán)力的成分居多。公共權(quán)力來源于人民權(quán)利的部分讓渡。人民權(quán)利是公權(quán)的本質(zhì)、界限、目的。中國共產(chǎn)黨立黨為公、執(zhí)政為民，就是為了人民的權(quán)利，尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民的權(quán)利。中共十六屆四中全會(huì)作出的 《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》明確指出： “依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個(gè)基本方式”。不過，針對(duì)縣委書記的權(quán)力有 “一個(gè)來源， 兩個(gè)渠道”這一觀點(diǎn)，馮志峰評(píng)價(jià)說， “此觀點(diǎn)明確指出了 ‘權(quán)為民所賦’的本質(zhì)，卻未能闡明黨代會(huì)與縣委書記選舉產(chǎn)生的內(nèi)生關(guān)系，也就沒有結(jié)合實(shí)際、合乎邏輯地闡述縣委書記產(chǎn)生的合法性與正當(dāng)性，不能有效地解釋縣委書記產(chǎn)生的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)運(yùn)行”［4］。

（二）縣委書記權(quán)力結(jié)構(gòu)

關(guān)于縣委書記權(quán)力結(jié)構(gòu)這一主題，筆者以 “縣委書記”為篇名關(guān)鍵詞在中國知網(wǎng)上進(jìn)行檢索，并以 “權(quán)力結(jié)構(gòu)”為關(guān)鍵詞在初次檢索結(jié)果中再次檢索，所得篇數(shù)為零。筆者又在北京圖書館等地進(jìn)行檢索，也未查閱到關(guān)于縣委書記權(quán)力結(jié)構(gòu)的相關(guān)書籍。由此可見，對(duì)于縣委書記的權(quán)力腐敗、權(quán)力制約監(jiān)督以及權(quán)力運(yùn)行等方面的研究較多，而對(duì)于縣委書記權(quán)力結(jié)構(gòu)方面的研究幾乎沒有。但是，吳其良的 《論黨委書記的權(quán)力》比較有借鑒意義。盡管該文并沒有單獨(dú)論及縣委書記的權(quán)力，而是 “僅研究地方黨委書記的權(quán)力，包括省、地、縣或相當(dāng)省、地、縣三級(jí)黨委書記的權(quán)力，不涉及中共中央總書記和軍隊(duì)中黨委書記的權(quán)力研究”。但該文所論述的黨委書記的權(quán)力，為我們理解縣委書記權(quán)力結(jié)構(gòu)提供了一個(gè)很好的理解框架，具有一定的理論價(jià)值。該文首先論及黨委書記在黨內(nèi)生活中的地位，進(jìn)而分別論及了毛澤東、鄧小平和江澤民對(duì)黨委書記在黨內(nèi)生活中的地位所提出過的明確觀點(diǎn)：毛澤東首先提出了 “班長論”；鄧小平提出了 “核心論”；江澤民在新的歷史發(fā)展時(shí)期提出了 “關(guān)鍵論”，而后作者對(duì)黨的三代領(lǐng)導(dǎo)集體核心的觀點(diǎn)進(jìn)行了概括：第一，黨委書記是黨的一級(jí)委員會(huì)的主要負(fù)責(zé)人，主持黨委的全面工作，需要帶好黨委一班人；第二，黨委書記的地位和作用高于和大于其所在委員會(huì)的委員和常務(wù)委員的地位和作用；第三，在實(shí)施黨委決議中，黨委書記承擔(dān)著比一般委員更艱巨的組織協(xié)調(diào)和督察、落實(shí)的責(zé)任；第四，黨委書記在理論修養(yǎng)、政策水平、能力素質(zhì)和工作方式上也應(yīng)高于所在班子的委員和常委。

文章指出，黨委書記的地位和權(quán)力高于其所在委員會(huì)的委員。而在黨組織的一些規(guī)范性文本中卻沒有對(duì)黨委書記權(quán)力行使的內(nèi)容與類別進(jìn)行較為完整的界定，即沒有明晰地列出黨委書記權(quán)力的清單。黨委書記權(quán)力運(yùn)作內(nèi)容和類別的模糊性，必然導(dǎo)致權(quán)力行使的隨意性。為此，該文作者依據(jù)黨章和地方黨的委員會(huì)工作條例以及其他相關(guān)的黨內(nèi)文件的原則要求，考察和研究黨委書記在一級(jí)黨組織中權(quán)力運(yùn)行的實(shí)際情況，試圖厘清權(quán)力清單，以期保障黨委書記的權(quán)力有序、有界且有效行使。在其開列的權(quán)力清單上，黨委書記的權(quán)力，主要有八項(xiàng)：召集主持會(huì)議權(quán)、首席執(zhí)行權(quán)、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌權(quán)、檢查督促權(quán)、講評(píng)總結(jié)權(quán)、文件簽發(fā)權(quán)、事項(xiàng)批示權(quán)、臨機(jī)處置權(quán)。當(dāng)然，也有其他學(xué)者提出，縣委書記權(quán)力主要包括七項(xiàng)，即 “動(dòng)議權(quán)、提名推薦權(quán)、干部調(diào)整方案審訂權(quán)、主持會(huì)議權(quán)、臨機(jī)處置權(quán)、管理教育權(quán)和其他權(quán)力”。確定縣委書記權(quán)力邊界應(yīng)從黨委領(lǐng)導(dǎo)體制變革的歷史和現(xiàn)實(shí)出發(fā)，考慮權(quán)力運(yùn)行與實(shí)際工作需要的關(guān)系。

更難能可貴的是，吳其良的文章，在列出了黨委書記的權(quán)力清單之后，還對(duì)黨委書記權(quán)力的范圍、黨委書記與常委之間的權(quán)力關(guān)系進(jìn)行了考察，這為我們提供了有利的研究視角。該文指出，黨委書記的權(quán)力無所不包的狀況，造成黨委書記的權(quán)力邊界不清，是導(dǎo)致黨政職能不分、權(quán)責(zé)分離，權(quán)力運(yùn)行成本上升、權(quán)力尋租滋生腐敗的主要根源。作者分析了黨委書記權(quán)力黨內(nèi)黨外不分的成因及弊端，認(rèn)為當(dāng)下黨委書記的 “其他權(quán)”是其黨內(nèi)權(quán)衍生、遞延的產(chǎn)物。地方黨委書記產(chǎn)生權(quán)力腐敗，與權(quán)力界限不明有著莫大關(guān)系。黨委書記在黨外不任職，其權(quán)力只是一種黨內(nèi)權(quán)。作為一種黨內(nèi)權(quán)，黨委書記的權(quán)力對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的影響與管理、領(lǐng)導(dǎo)與作用，是間接的不是直接的。作者還指出，從黨組織的集體領(lǐng)導(dǎo)原則出發(fā)，往往存在強(qiáng)調(diào)黨委書記與其他常委之間的平等關(guān)系，否定黨委書記對(duì)常委在黨內(nèi)權(quán)力上存在的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的傾向。但事實(shí)上，黨委書記與其他常委之間有領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。管理學(xué)理論認(rèn)為，任何組織都需要有領(lǐng)導(dǎo)者。黨內(nèi)的管理和指揮同樣需要首長 （即 “一把手”），黨委書記就是這樣的首長。在執(zhí)行黨委集體所通過的重大決策時(shí)，黨委書記當(dāng)然擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和首席執(zhí)行權(quán)。［5］

竹立家在其 《縣委書記的權(quán)力界限》一文中針對(duì)目前我國一些地方出現(xiàn)的縣委書記對(duì)崗位權(quán)力進(jìn)行自我限制的改革進(jìn)行了評(píng)價(jià)。該文認(rèn)為，縣委書記用人權(quán)是個(gè) “偽問題”。 “事實(shí)上，按照憲法、黨章和有關(guān)的法律法規(guī)，一把手根本沒有所謂的用人權(quán)，我們的用人是通過組織民主實(shí)現(xiàn)的?！敝猿霈F(xiàn) “縣委書記用人權(quán)”的問題，究其原因，主要是近些年我國出現(xiàn)選人用人不正之風(fēng)所造成的?？h委書記在用人權(quán)上的自我限制，只是回歸到縣委書記規(guī)范性的權(quán)責(zé)范圍以內(nèi)，是對(duì)以往一些縣委書記專權(quán)的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)。該文還指出，近些年出現(xiàn)的一把手財(cái)政，是導(dǎo)致決策浪費(fèi)和公共資源流失的重要原因，也是導(dǎo)致特權(quán)腐敗的主要渠道。他認(rèn)為，在依法治國的氛圍中，縣委書記本來就沒有所謂的 “財(cái)權(quán)”，公共財(cái)政的本來意義就是“民主財(cái)政”。文章最后還指出，關(guān)于縣委書記的決策權(quán)問題， “決策權(quán)分派”是改革的方向，提高政府執(zhí)行力的一個(gè)重要路徑就是 “決策權(quán)分派”制度改革。［6］

（三）縣委書記權(quán)力運(yùn)行

唐賢興認(rèn)為，從權(quán)力實(shí)際運(yùn)行方式看，大多數(shù)縣委書記權(quán)力運(yùn)行主要表現(xiàn)為運(yùn)動(dòng)式治理。在實(shí)際運(yùn)作中，運(yùn)動(dòng)式治理具有治理力度大、成果顯效快的優(yōu)勢，但由于治標(biāo)不治本，沒有杜絕問題產(chǎn)生的根源，可能引發(fā)權(quán)力 “尋租”等非法行為，導(dǎo)致治理過程前后出現(xiàn) “運(yùn)動(dòng)不息、問題不止”的惡性循環(huán)。唐曉清在 《建立健全黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制的構(gòu)想與思路》一文中認(rèn)為，目前黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制并不健全，主要是由現(xiàn)行黨的領(lǐng)導(dǎo)體制存在的權(quán)力過于集中的弊端造成的。黨內(nèi)權(quán)力過于集中的體制性弊端的具體表現(xiàn)就是權(quán)力集中于黨委，黨委又集中于書記，而這種權(quán)力過于集中的直接影響就是使黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)控機(jī)制難以確立和形成。［7］將此觀點(diǎn)用到縣委書記權(quán)力運(yùn)行，也可以認(rèn)為是縣委書記的權(quán)力運(yùn)行存在權(quán)力過于集中的弊端。黨的領(lǐng)導(dǎo)體制存在的權(quán)力過于集中，有其歷史原因。中國共產(chǎn)黨的 “一元化領(lǐng)導(dǎo)”體制是脫胎于革命戰(zhàn)爭年代，在社會(huì)主義改造時(shí)期基本確立，在大規(guī)模的群眾運(yùn)動(dòng)和不斷強(qiáng)化指令性計(jì)劃的過程中發(fā)展起來的。這種 “一元化領(lǐng)導(dǎo)”體制對(duì)中國社會(huì)的發(fā)展曾經(jīng)起到過積極作用，但隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的推進(jìn)，這套體制的弊端也開始顯現(xiàn)出來。鄧小平在 《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中深刻地指出了這種體制性的弊端：我們黨和國家現(xiàn)今制度中的根本問題，就是在黨的 “一元化”領(lǐng)導(dǎo)口號(hào)下的一元專權(quán)和黨政不分。我國政治體制和領(lǐng)導(dǎo)體制的弊端主要是權(quán)力過分集中、家長制和特權(quán)現(xiàn)象，而權(quán)力過分集中是我國政治體制和領(lǐng)導(dǎo)體制的 “總病根”。唐曉清的文章具體化了這種體制性弊端的表現(xiàn)：這種體制性弊端導(dǎo)致執(zhí)政黨的權(quán)力難以受到有效的制約和監(jiān)督；使黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制難以形成；使黨內(nèi)民主制度難以發(fā)揮作用，民主集中制原則難以得到貫徹；使領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力不能得到有效制約，成為導(dǎo)致權(quán)力腐敗的直接原因。［8］

（四）縣委書記權(quán)力腐敗

“權(quán)力腐敗”是中外政治學(xué)界歷來重視的問題。通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，由于體制上的弊端，縣委書記權(quán)力過分集中，從而導(dǎo)致權(quán)力在運(yùn)行上出現(xiàn)問題。賀海峰的文章指出，這些不規(guī)范行為主要表現(xiàn)為干部任免的 “家長作風(fēng)”、民主考察的 “暗箱操作”、監(jiān)督體系的形同虛設(shè)等。尤其是由 “權(quán)力期權(quán)”瀆職侵權(quán)激化社會(huì)矛盾的行為時(shí)有出現(xiàn)，激化社會(huì)矛盾。［9］更有學(xué)者指出了縣委書記權(quán)力腐敗的根源：縣委書記容易 “出事”的原因，根本在于，權(quán)力過于集中又缺乏有效的監(jiān)督。 “失去制約的權(quán)力絕對(duì)化”在社會(huì)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展中的必然結(jié)果就是 “腐敗的絕對(duì)化”，不受監(jiān)督的集權(quán)者必然會(huì)成為腐敗的重災(zāi)區(qū)、高發(fā)層，而縣（區(qū)）一級(jí)正好是“滿足”了上述這一條件。［4］

（五）縣委書記權(quán)力勘界

為了更好地規(guī)范縣委權(quán)力，自2009年3月起，中紀(jì)委、中組部在江蘇省睢寧縣、河北省成安縣、成都市武侯區(qū)開展縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)。2010年11月，中紀(jì)委、中組部印發(fā) 《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見》，對(duì)各省 (區(qū)、市)開展縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作做出部署，全國共有11個(gè)市 (縣級(jí))、15個(gè)區(qū)、40個(gè)縣、3個(gè)旗成為試點(diǎn)單位。這種縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作被稱作為 “縣委書記權(quán)力勘界”。在接受 《決策》專訪時(shí)，中央黨校黨建教研部教授蔡霞一語中的：“縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行，其實(shí)質(zhì)是縣委書記權(quán)力公開透明運(yùn)行?！睂?duì)于這種試點(diǎn)工作，已經(jīng)有文獻(xiàn)開始進(jìn)行總結(jié)。易麗麗和賀海鋒在 《縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行的困境與出路——基于三個(gè)試點(diǎn)縣 （區(qū)）的比較分析》一文中指出：“縣權(quán)公開”的探索經(jīng)驗(yàn)可以歸納為：界定縣委權(quán)限，繪制權(quán)力流程圖；突出重點(diǎn)，約束縣委書記權(quán)力；創(chuàng)新方式，加大公開力度；加強(qiáng)監(jiān)督，完善制度。在約束縣委書記權(quán)力方面，文章指出：縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行，其關(guān)鍵是縣委書記的權(quán)力得到有效約束。三個(gè)試點(diǎn)縣 （區(qū)）對(duì)縣委書記的權(quán)力都采取措施進(jìn)行限制。例如，睢寧縣出臺(tái)了《睢寧縣縣委書記的權(quán)力和責(zé)任》，制定縣委書記權(quán)力清單，劃定縣委書記權(quán)力邊界。這一制度設(shè)計(jì)的初衷是對(duì)縣委書記限權(quán)，不是將縣委書記的權(quán)力削弱，而是使他在規(guī)定的范圍內(nèi)用權(quán)。［10］

（六）縣委書記權(quán)力制約監(jiān)督

加強(qiáng)對(duì)執(zhí)政權(quán)力的制約監(jiān)督，是當(dāng)今世界各國所共同關(guān)注的問題。近年來，黨中央已經(jīng)多次明確提出要 “健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制”，“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”的要求。對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)干部遵紀(jì)守法問題，鄧小平曾經(jīng)批評(píng)過那些把 “黨的領(lǐng)導(dǎo)”解釋為 “黨權(quán)高于一切”的錯(cuò)誤觀點(diǎn)。這些都說明了權(quán)力制約監(jiān)督的重要性和必要性。關(guān)于權(quán)力的制約監(jiān)督理論的研究文獻(xiàn)很多。例如，顧昭明認(rèn)為，監(jiān)督干部權(quán)力具有必然性。他指出：權(quán)力的本質(zhì)決定了必須對(duì)縣委書記進(jìn)行監(jiān)督。權(quán)力具有工具性、強(qiáng)制性、擴(kuò)張性、侵犯性和腐蝕性，而如果權(quán)力與人結(jié)合起來，就會(huì)對(duì)人產(chǎn)生很多的影響，必須進(jìn)行監(jiān)督；權(quán)力擁有者與權(quán)力行使者相對(duì)分離的特點(diǎn)決定必須對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。［11］另外，有中央黨校張亞娟的博士論文 《關(guān)于權(quán)力的制約和監(jiān)督研究》、袁東升的博士論文 《我國權(quán)力制約與監(jiān)督制度研究》等，為我們理解權(quán)力制約監(jiān)督的必要性，提供了很好的理論視角。

具體到縣委書記權(quán)力制約監(jiān)督問題，中共中央紀(jì)委、中共中央組織部印發(fā)的 《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見》提供了綱領(lǐng)性指導(dǎo)意見。 《意見》指出，在縣一級(jí)建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，具有重要意義?！兑庖姟诽貏e指出， “要堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督、專門機(jī)關(guān)監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合，整合監(jiān)督力量，暢通監(jiān)督渠道，加強(qiáng)情況反饋，形成縣委權(quán)力特別是縣委書記權(quán)力運(yùn)行的制約監(jiān)督機(jī)制和反映問題處理工作機(jī)制，保證權(quán)力正確行使”。

鄒婷婷的碩士論文 《縣委書記權(quán)力監(jiān)督機(jī)制研究》,是目前能找到的唯一一篇直接以縣委書記權(quán)力監(jiān)督機(jī)制為研究主題的學(xué)位論文。該文在文獻(xiàn)梳理部分，分主題對(duì)于縣委書記權(quán)力監(jiān)督機(jī)制有比較簡練的綜述。分別梳理了領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力監(jiān)督必要性的研究、監(jiān)督主體的研究、監(jiān)督客體的研究、監(jiān)督問題的研究、監(jiān)督困境的原因研究、監(jiān)督方式的研究、“一把手”監(jiān)督機(jī)制研究、縣委書記角色研究的相關(guān)文獻(xiàn)。該文指出， “從理論層面來講，加強(qiáng)對(duì)縣委書記權(quán)力監(jiān)督機(jī)制研究，完善干部監(jiān)督體制是我國公共管理理論的客觀要求。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的實(shí)質(zhì)就是對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。從現(xiàn)實(shí)層面來講，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力監(jiān)督就是為了使人民的權(quán)力能真正地為人民謀利益。”［12］

二、縣委書記權(quán)力制約監(jiān)督研究現(xiàn)狀分析

（一）現(xiàn)有研究取得的成績

馮志峰的綜述文章 《縣委書記權(quán)力運(yùn)行與制約機(jī)制研究現(xiàn)狀評(píng)析》，在對(duì)縣委書記權(quán)力的相關(guān)方面進(jìn)行文獻(xiàn)梳理后，認(rèn)為學(xué)界對(duì)縣委書記權(quán)力運(yùn)行的研究，已取得了基礎(chǔ)性研究的突破，具體表現(xiàn)如下：“1.在理論上，形成了初步的研究基礎(chǔ)；2.在實(shí)踐上，通過對(duì)縣委書記在現(xiàn)實(shí)生活中的經(jīng)驗(yàn)描述，列出其受賄關(guān)系圈或腐敗過程，并就其腐敗動(dòng)機(jī)與過程作出較為深入的探索，有較好的現(xiàn)實(shí)性、針對(duì)性和操作性；3.在效果上，多數(shù)研究者已能夠?qū)⒗碚撗芯亢蛯?shí)踐觀察有機(jī)結(jié)合起來，進(jìn)行個(gè)案分析或比較研究；還有的作者已經(jīng)不再滿足于抽象的思辨分析，著力運(yùn)用統(tǒng)計(jì)方法搜集數(shù)據(jù)提供材料支撐，是較為明顯的進(jìn)步。”［4］

在筆者看來，現(xiàn)有關(guān)于縣委書記的研究取得的最大成就，就在于相關(guān)研究文獻(xiàn)已經(jīng)能夠深刻認(rèn)識(shí)到縣委書記權(quán)力制約監(jiān)督的必要性、緊迫性和現(xiàn)實(shí)性，能夠?qū)?quán)力制約監(jiān)督的政治學(xué)理論和法學(xué)理論運(yùn)用到縣委書記這一研究對(duì)象上去。從期刊論文及學(xué)位論文的發(fā)表情況可以看出，學(xué)界在這一研究主題上的進(jìn)展和重視程度。這為后續(xù)的以權(quán)力制約監(jiān)督為視角，進(jìn)一步研究縣委書記權(quán)力結(jié)構(gòu)奠定了基礎(chǔ)。進(jìn)而，以這一視角，去剖析現(xiàn)實(shí)的縣委書記權(quán)力腐敗問題，可以將相關(guān)的分析提高到一定的理論高度，而不是進(jìn)行泛泛而談的經(jīng)驗(yàn)性總結(jié)。

（二）現(xiàn)有研究存在的不足

當(dāng)然，現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)，在取得一定成績的同時(shí)，對(duì)縣委書記權(quán)力結(jié)構(gòu)模式的研究還存在著諸多問題。

1.研究角度過于單一

目前，諸多專家學(xué)者對(duì)縣委書記的腐敗問題進(jìn)行了研究，但遺憾的是，這些研究多為對(duì)縣委書記權(quán)力腐敗表現(xiàn)和案例介紹的敘述性文章，針對(duì)縣委書記權(quán)力運(yùn)行機(jī)制及反腐制度構(gòu)建的理論性研究文獻(xiàn)仍較為少見。即使有所涉及，其闡述的內(nèi)容也只是泛泛而談，沒有從學(xué)術(shù)的角度運(yùn)用專業(yè)知識(shí)，結(jié)合縣委書記群體的角色特征，對(duì)其進(jìn)行科學(xué)研究和診斷，對(duì)其腐敗治理的體制創(chuàng)新、機(jī)制完善、方法創(chuàng)新、路徑選擇等方面研究，還未形成系統(tǒng)，其對(duì)腐敗治理的成效仍舊不高，可以說至今尚未找到解決問題的根本有效方法。尤其是從頂層設(shè)計(jì)高度，構(gòu)建縣委書記權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，以權(quán)力制約權(quán)力，從而讓縣級(jí)黨委 “一把手”無從濫用權(quán)力這一方面的研究，還少之又少。對(duì)于權(quán)力來源、權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力運(yùn)行、權(quán)力制約和監(jiān)督等理論研究，雖已大量涌現(xiàn)于國內(nèi)外科研成果中，但這些成熟理論并未有效結(jié)合于縣委書記權(quán)力制約監(jiān)督之上。

2.研究方法和研究技術(shù)尚不科學(xué)

目前筆者查閱檢索到的相關(guān)文獻(xiàn)，除了集中于縣委書記腐敗現(xiàn)象，且只停留在對(duì)縣委書記腐敗現(xiàn)象進(jìn)行描述和報(bào)道，過于關(guān)注縣委書記個(gè)人的行事風(fēng)格及腐敗故事的敘述，即使偶有有識(shí)者試圖對(duì)腐敗現(xiàn)象進(jìn)行理論高度規(guī)律的提煉，也只是停留在零散的、片斷式或蜻蜓點(diǎn)水式的單項(xiàng)對(duì)策或在對(duì)別的領(lǐng)導(dǎo)干部論述時(shí)略有提及而已。在筆者看來，當(dāng)前研究最大的缺陷在于，對(duì)縣委書記權(quán)力運(yùn)行機(jī)制與腐敗特征深入研究仍舊少見，尤其是對(duì)于縣委書記的權(quán)力來源、權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力運(yùn)行等理論研究乏力，理論闡述單薄，相關(guān)研究不僅數(shù)量很少，高質(zhì)量的論文更是鳳毛麟角，結(jié)果導(dǎo)致有些即使針對(duì)縣委書記權(quán)力腐敗等現(xiàn)實(shí)提出相應(yīng)對(duì)策，其提出的對(duì)策也顯得空洞乏力。馮志峰的綜述文章也同樣指出， “現(xiàn)有文獻(xiàn)未能妥善處理好如何科學(xué)地劃定縣委書記的權(quán)力邊界的問題，沒有科學(xué)劃分重大決策過程中縣委書記的授意與違規(guī)之間的界限，也沒有提出如何規(guī)范處理權(quán)力制度授予與自由裁量權(quán)的關(guān)系等”［4］。

3.有效的研究理論厚度不夠，導(dǎo)致分析深度不夠

當(dāng)前的研究存在著一種現(xiàn)象，即面對(duì)一個(gè)比較全新的研究領(lǐng)域，尤其是在面對(duì)先前的研究積淀不足的情況下，往往很輕易地將一般性的理論套用到具體的研究領(lǐng)域。在論及縣委書記腐敗問題時(shí)，很多文獻(xiàn)只是將腐敗的一般理論套用到這一領(lǐng)域；在論及縣委書記權(quán)力制約監(jiān)督主題時(shí)，情況亦是如此。不可否認(rèn)，這樣作研究，是一種常見的方法。但作為研究者，須明白理論的移植往往存在內(nèi)在的缺陷，即理論的提出，本身都有面對(duì)的問題，提倡者都有其問題意識(shí)。如果僅僅著眼于理論的效果而無視其發(fā)生情境，很容易出現(xiàn) “南橘北枳”的結(jié)果。在以縣委書記為對(duì)象的研究文獻(xiàn)中，很多學(xué)者都過于輕易地進(jìn)行這種理論移植，而忽視理論背后潛在的根基。例如，在論及縣委書記權(quán)力制約監(jiān)督主題時(shí)，很多人都知道為什么需要對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約監(jiān)督，因?yàn)椴皇苤萍s和監(jiān)督的權(quán)力，必然會(huì)產(chǎn)生腐敗，這是一條亙古不變的定律。大多文獻(xiàn)也只是停留在這樣的認(rèn)識(shí)高度上。固然，權(quán)力需要受到制約和監(jiān)督，具體到縣委書記權(quán)力來說，明確縣委書記權(quán)力需要制約和監(jiān)督，這只是一個(gè)前提，接下來的問題是，誰來制約和監(jiān)督、如何制約和監(jiān)督？即制約和監(jiān)督的主體是誰？制約和監(jiān)督的制度如何構(gòu)建、體制如何運(yùn)作和維系？如果沒有進(jìn)行這些問題的研究，任何關(guān)于權(quán)力制約監(jiān)督的研究都只能是理論厚度不夠，分析深度不夠。

三、縣委書記權(quán)力制約監(jiān)督研究模式探索

經(jīng)過理論梳理，在厘清該領(lǐng)域中存在的問題后，現(xiàn)有研究成果更顯價(jià)值。然而，對(duì)于縣委書記權(quán)力結(jié)構(gòu)和制約監(jiān)督理論相結(jié)合、使權(quán)力制約監(jiān)督的成熟理論運(yùn)用于縣委書記權(quán)力結(jié)構(gòu)模式構(gòu)建之上的研究仍明顯缺乏?；诖?，可以在權(quán)力制約監(jiān)督視角下，從頂層設(shè)計(jì)高度，試圖對(duì)縣委書記權(quán)力結(jié)構(gòu)模式進(jìn)行研究。鄧偉志在 《搞好頂層設(shè)計(jì)》一文中指出， “頂層設(shè)計(jì)”這一術(shù)語來自于系統(tǒng)工程領(lǐng)域，是該領(lǐng)域的一個(gè)專業(yè)術(shù)語，說的是從高端出思路。認(rèn)為在當(dāng)前深化改革的當(dāng)口，把頂層設(shè)計(jì)引進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，意義非同尋常。 “首先，頂層設(shè)計(jì)能夠看得真，容易察真情，出實(shí)招。其次，頂層設(shè)計(jì)能夠真，還因?yàn)樗?。頂層設(shè)計(jì)就是全面設(shè)計(jì)?！保?3］基于權(quán)力制約監(jiān)督視角下的縣委書記權(quán)力結(jié)構(gòu)模式探索，包括以下四個(gè)方面：

一是明確研究對(duì)象和研究目標(biāo)。理論上的研討必須建立在對(duì)研究對(duì)象清晰認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)之上。對(duì)縣委書記權(quán)力制約監(jiān)督的研究就要求我們必須對(duì)縣委書記有著清晰的認(rèn)識(shí)。一方面，要從縣委書記這一群體中概括出群體的特征、性質(zhì)，對(duì)其產(chǎn)生的根源、發(fā)展的現(xiàn)狀和發(fā)展的趨勢有著明確的認(rèn)識(shí)。另一方面，對(duì)權(quán)力制約監(jiān)督理論要有深刻的理解。要考察權(quán)力制約監(jiān)督理論的淵源、界定、應(yīng)用等諸多方面。在明確了研究對(duì)象后，要樹立將兩個(gè)研究對(duì)象有機(jī)結(jié)合起來的目標(biāo)，即確立基于權(quán)力制約監(jiān)督理論實(shí)現(xiàn)縣委書記權(quán)力有效制約的研究目標(biāo)。

二是運(yùn)用正確的研究方法。正確的研究方法是實(shí)現(xiàn)科學(xué)研究縣委書記群體特征及其權(quán)力運(yùn)行邏輯的重要保證。這種研究方法包含三個(gè)方面：一是利用結(jié)構(gòu)——功能主義分析方法，概括出縣委書記的共性。二是用文獻(xiàn)分析的方法對(duì)文獻(xiàn)資料進(jìn)行整理分析，與此同時(shí)，應(yīng)采用調(diào)查研究的方法對(duì)實(shí)地調(diào)研的結(jié)果進(jìn)行分析研究，實(shí)現(xiàn)對(duì)縣委書記權(quán)力來源、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制等全面分析。三是運(yùn)用比較研究方法，對(duì)中外政黨權(quán)力運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行比較分析，進(jìn)而找出制約縣委書記權(quán)力的有效途徑。

三是找準(zhǔn)研究焦點(diǎn)。研究焦點(diǎn)是破解研究縣委書記權(quán)力制約監(jiān)督理論的重要內(nèi)容。要通過對(duì)權(quán)力制約監(jiān)督理論的研究，找出可供縣委書記權(quán)力制約監(jiān)督借鑒的有益內(nèi)容。進(jìn)而結(jié)合制度設(shè)計(jì)，增強(qiáng)權(quán)力制約運(yùn)行機(jī)制的嚴(yán)密性和科學(xué)性。因此，在研究難點(diǎn)上，要注意縣委書記權(quán)力邊界，要明確縣委書記權(quán)力的適用范圍，正確處理權(quán)力授予與自由裁量權(quán)的關(guān)系。這是研究中要重點(diǎn)解決的也是難點(diǎn)問題。

四是設(shè)定有效的研究框架。良好的體系設(shè)計(jì)是理論發(fā)揮作用的重要前提。只有建立系統(tǒng)的理論體系，才能更好地指導(dǎo)實(shí)踐。要實(shí)現(xiàn)縣委書記權(quán)力正常運(yùn)行與權(quán)力有效制約的有機(jī)結(jié)合，就必須構(gòu)建完善的理論體系。為此要把握好三方面的關(guān)系：一是把握好 “有限”與 “有為”的關(guān)系。縣委書記的權(quán)力是有限的，但現(xiàn)實(shí)情況又要求縣委書記必須在有限的權(quán)力范圍內(nèi)有所作為，實(shí)現(xiàn)權(quán)力作用的最大化。因此，必須正確處理 “有限”與 “有為”的關(guān)系，建立有效的激勵(lì)機(jī)制，統(tǒng)籌權(quán)力運(yùn)用與制約監(jiān)督的關(guān)系。二是把握好 “運(yùn)動(dòng)員”與 “裁判員”的關(guān)系。一方面，縣委書記是推動(dòng)制度改革的重要力量，同時(shí)，制度改革又要限制縣委書記的權(quán)力。這種悖論如何解決需要認(rèn)真加以對(duì)待。三是把握好 “潛規(guī)則”與 “顯規(guī)則”的作用。縣委書記的權(quán)力實(shí)施在多大程度上受到 “潛規(guī)則”的影響，如何將 “潛規(guī)則”的影響降到最低，如何更大地發(fā)揮“顯規(guī)則”在權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中的作用，都是需要認(rèn)真研討的問題。

［1］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［M］.北京:人民出版社,2013.

［2］胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告［M］.北京:人民出版社,2012.

［3］龔維斌.縣委書記權(quán)力來源與渠道［J］.人民論壇,2006(20).

［4］馮志峰.縣委書記權(quán)力運(yùn)行與制約機(jī)制研究現(xiàn)狀評(píng)析［J］.湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào),2012(1).

［5］吳其良.論黨委書記的權(quán)力［J］.中共天津市委黨校學(xué)報(bào),2008(4).

［6］竹立家.縣委書記的權(quán)力界限［J］.廉政瞭望,2010(9).

［7］唐賢興.政策工具的選擇與政府的社會(huì)動(dòng)員能力——對(duì)“運(yùn)動(dòng)式治理”的一個(gè)解釋［J］.學(xué)習(xí)與探索,2009(3).

［8］唐曉清.建立健全黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制的構(gòu)想與思路［J］.學(xué)習(xí)論壇,2011(4).

［9］賀海峰.我國試點(diǎn)公權(quán)力改革：三地上報(bào)縣委書記權(quán)力清單［J］.決策,2010(8).

［10］易麗麗,賀海鋒.縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行的困境與出路——基于三個(gè)試點(diǎn)縣（區(qū)）的比較分析［J］.中國共產(chǎn)黨,2012(7).

［11］顧昭明.關(guān)于完善干部權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制的幾點(diǎn)思考［J］.理論探索,2004(2).

［12］鄒婷婷.縣委書記權(quán)力監(jiān)督機(jī)制研究［D］.湖北工業(yè)大學(xué),2012.

［13］鄧偉志.搞好頂層設(shè)計(jì)［J］.求是,2011(4).