王飛躍 魏 艷

（貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)，貴州·貴陽 550004）

一、集中連片特困地區(qū)與貴州扶貧狀況分析

貴州作為多民族省份，根據(jù)第六次人口普查，少數(shù)民族人口占全省人口的比重為36.11%，民謠“高山彝苗水仲家（布依族舊稱）、仡佬住在石旮旮”，既反映了貴州少數(shù)民族的分布情況，也是貴州少數(shù)民族生存環(huán)境的真實(shí)寫照。1985年我國農(nóng)村人均年純收入200元以下的貧困人口有1.25億，占當(dāng)時(shí)農(nóng)村總?cè)丝诘?4.8%。主要集中分布在“老、邊、少、窮”地區(qū)。貴州貧困人口1600萬，是全國貧困程度最深的省份。扶持“老、少、邊、窮”地區(qū)的發(fā)展成為當(dāng)時(shí)我國地區(qū)政策的一項(xiàng)明確任務(wù)。1986年，六屆全國人大四次會(huì)議把扶持“老、少、邊、窮”地區(qū)盡快擺脫經(jīng)濟(jì)文化落后狀況作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，列入了“七五”計(jì)劃，標(biāo)志著國家扶貧政策的正式實(shí)施。

為進(jìn)一步解決農(nóng)村貧困問題，縮小東西部地區(qū)差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)，1994年4月14日，國務(wù)院發(fā)出關(guān)于印發(fā)《八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994-2000年）》的通知，針對(duì)當(dāng)時(shí)全國農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題，力爭(zhēng)用7年左右的時(shí)間（從1994年到2000年）基本解決。而此時(shí)貴州貧困人口有1000萬，是全國貧困人口的12.5%，其中人均年純收入不到200元的極貧人口392萬人，貧困人口主要分布在深山區(qū)、石山區(qū)、高寒山區(qū)、地方病高發(fā)區(qū)和少數(shù)民族聚居區(qū)。根據(jù)國家《八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，貴州全省有48個(gè)縣被列為國家貧困縣，占貴州建制縣的55.81%，為此，貴州省制定和實(shí)施了《貴州扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》提出:“到本世紀(jì)末全省基本實(shí)現(xiàn)解決貧困地區(qū)貧困人口的絕對(duì)貧困問題”，并在國家實(shí)施的西部大開發(fā)政策和對(duì)口扶貧協(xié)作城市的支持下，全省共同努力，如期完成了扶貧攻堅(jiān)目標(biāo)。

2001年，黨中央、國務(wù)院制定并頒布實(shí)施了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》，明確提出繼續(xù)解決和鞏固農(nóng)村貧困人口溫飽問題、促進(jìn)貧困地區(qū)全面發(fā)展、為達(dá)到小康水平創(chuàng)造條件的奮斗目標(biāo)。并在全國確定了592個(gè)重點(diǎn)扶貧開發(fā)縣。貴州省委、省政府在國家政策支持下帶領(lǐng)全省人民實(shí)施了“富民興黔”戰(zhàn)略，扶貧開發(fā)取得了積極的成效。但2010年國家將扶貧標(biāo)準(zhǔn)從2007年的785元逐步提高到年人均純收入1274元的標(biāo)準(zhǔn)，按照2010年的國家標(biāo)準(zhǔn)貴州省貧困人口增加到585.38萬人，其中85%以上集中分布在武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化地區(qū)，貧困人數(shù)劇增占全國貧困人口的14.6%，使得扶貧開發(fā)任重道遠(yuǎn)。

2011年11月中共中央、國務(wù)院頒發(fā)了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2010-2020）》，指出未來10年，11個(gè)連片特困地區(qū)（包括六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山-太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)）是扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)。在11個(gè)連片特困地區(qū)中與貴州相關(guān)聯(lián)的地區(qū)就占三個(gè)（武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)）。2012年國家把扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高到2300元，使得貴州2012年的貧困人口增加到1149萬人，是全國貧困人口最多的省份，相當(dāng)于全國每9個(gè)貧困人口中就有1個(gè)是貴州人。全省88個(gè)建制縣（市、區(qū)）中，有扶貧開發(fā)任務(wù)的縣為83個(gè)，其中有50個(gè)是國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣。這表明貴州仍然是貧困密度最大的省份之一，同時(shí)，也是同步實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)任務(wù)最艱巨的省份。

從上述國家對(duì)“老、邊、少、窮”地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的政策支持，到現(xiàn)代的“集中連片特困地區(qū)”的扶貧攻堅(jiān)政策實(shí)施梳理，一方面體現(xiàn)了黨和國家?guī)ьI(lǐng)全國各族人民實(shí)現(xiàn)共同富裕奔小康的決心和信心；另一方面也反映出貴州扶貧開發(fā)的難度。

二、貴州集中連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)中的"三難、二困、一缺"

貴州作為國家扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場(chǎng)之一，根據(jù)我們對(duì)貴州省貧困發(fā)生率在全國和省內(nèi)最高的兩個(gè)地區(qū)：烏蒙山區(qū)腹地（威寧彝族回族苗族自治縣）和苗族集中分布的苗嶺、月亮山地區(qū)（臺(tái)江縣）的深入調(diào)查，認(rèn)為這些地區(qū)扶貧開發(fā)的艱難在于“三難、二困、一缺”。

（一）貴州集中連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)存在的“三難”

“三難”主要是指：開發(fā)難、聚集難和生態(tài)保護(hù)難。所謂開發(fā)難，是指難在開發(fā)的成本大。一是“村村通”成本大?！耙赂唬刃蘼贰?，根據(jù)測(cè)算，在平原丘陵地帶高速公路每公里造價(jià)為3000萬元，而貴州省每米就要3-4萬元，鄉(xiāng)村四級(jí)公路每公里造價(jià)在5萬元左右（不含架橋、涵洞）。我們?cè)谕幙h石門鄉(xiāng)調(diào)研，該鄉(xiāng)轄14個(gè)村組，至今仍有8個(gè)村組道路不通，而要實(shí)現(xiàn)通路則需上千萬的投資，最起碼的救災(zāi)物質(zhì)仍然需要人挑馬托。二是難在水利灌溉。雖然通過長(zhǎng)期的扶貧開發(fā)，貧困地區(qū)的人畜飲水通過水窖建設(shè)基本得到解決和保障，但生產(chǎn)用水還是靠天吃飯，這就使得本身就貧瘠的土地，一旦風(fēng)不調(diào)雨不順，絕收減產(chǎn)就成必然，不論是糧食還是經(jīng)濟(jì)作物，要在全省17.6萬平方公里的且97%為山地丘陵的土地上興修水利灌溉，不僅投資大而且技術(shù)難度也大。

所謂聚集難，是指集聚效應(yīng)的發(fā)揮難（分散性）。一方面貴州少數(shù)民族都居住在偏遠(yuǎn)山區(qū)，大多數(shù)是幾戶、幾十戶盤寨而居，星羅棋布地分布在群山峻嶺之中；另一方面，艱苦的生活環(huán)境和長(zhǎng)期以來的較為封閉的產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)，形成的生活習(xí)性和傳統(tǒng)，加上缺乏城鎮(zhèn)謀生的技能和方法，使得他們難以適應(yīng)現(xiàn)代生活環(huán)境。據(jù)調(diào)查，很多移民縣城房在人不在，年輕的外出務(wù)工，不能外出的則回到原來的生存地按原有生產(chǎn)技能繼續(xù)尋找生存方式。從某種意義上說，這就是盡管國家扶貧開發(fā)的力度日益加大，而偏遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)脫貧脆弱性的主要根本原因。

所謂生態(tài)保護(hù)難，是指生態(tài)脆弱且保護(hù)難。根據(jù)《貴州省石漠化報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，貴州巖溶出露面積占全省總面積的61.92%，是全國石漠化面積最大、類型最多、程度最深、危害最重的省份。從2012年起貴州78個(gè)石漠化縣全部納入國家石漠化綜合治理實(shí)施范圍，而按照現(xiàn)在年均凈減少500平方公里左右的治理速度，尚需60年左右才能完成治理任務(wù)。

（二）貴州集中連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)存在的“二困”

貴州集中連片特困地區(qū)脫貧，除了存在上述外在的難點(diǎn)外，也存在內(nèi)在的困擾因素：即教育水平低和人口高出生率的困擾。

關(guān)于教育困擾：集中連片特困地區(qū)人口受教育水平普遍不高，成為困擾脫貧的主要根源之一。

民族連片貧困地區(qū)的人口文化程度普遍偏低，多數(shù)是小學(xué)文化或文盲。臺(tái)江縣貧困村中青壯年文盲率達(dá)3%以上；威寧彝族回族苗族自治縣全縣7周歲以上的人口為104萬人。在104萬人中，文盲6.5萬人，占6.25%；小學(xué)文化程度61.85萬人，占59.47%；初中文化程度24.14萬人，占24.17%；高中文化程度7.71萬人，占7.41%；高中以上文化程度2.8萬人，占2.7%。小學(xué)以下文化程度的占了近66%。這使得貧困地區(qū)青年人外出打工的就業(yè)選擇比較狹窄，以體力勞動(dòng)為主，工資性收入較低。貧困也就成為必然。此外，受制于文化水平的限制，使得即便有豐富的民族文化資源沒有在造福自身的同時(shí)得以有效傳承。

關(guān)于人口高出生率的困擾：據(jù)調(diào)查，一方面受制于生存環(huán)境的影響，本來收入水平就有限，多子女帶來的家庭負(fù)擔(dān)的結(jié)果必然就是貧困；另一方面，子女成家，因分家而引起的財(cái)產(chǎn)和土地分割，是導(dǎo)致農(nóng)村老年貧困的根本，尤其是子女中患有疾病或殘疾者，便會(huì)淪為極貧家庭。

（三）貴州集中連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)的“一缺”

這是指公共服務(wù)人員待遇上缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。貴州連片特困地區(qū)的村干部一個(gè)月的工資報(bào)酬2009年調(diào)整為每月300元至今，而一般公務(wù)員月工資在2000元左右。由于貴州連片特困地區(qū)的村干部收入待遇低，又缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，一定程度影響了其公共服務(wù)的水平和質(zhì)量，并在某種程度上弱化了政府的各項(xiàng)政策、制度的執(zhí)行力。具體表現(xiàn)為：

一是干部隊(duì)伍穩(wěn)定難，素質(zhì)不高，缺乏后備力量。這使得“不愿干事、不能干事、干不成事”現(xiàn)象普遍。一旦有“急、難、險(xiǎn)、重”任務(wù)，“繞道走”、“裝糊涂”，無能力組織、配合、協(xié)調(diào)和處置。

二是文教衛(wèi)生事業(yè)單位人員流失嚴(yán)重，導(dǎo)致科教文衛(wèi)人員匱乏。這些地區(qū)的科教文衛(wèi)單位成為中轉(zhuǎn)站，甚至為了吸引人才，不得不降低標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致服務(wù)能力和水平下降的同時(shí)，影響整個(gè)隊(duì)伍的建設(shè)。

通過上述分析，可以看出貴州要與全國在2020年同步實(shí)現(xiàn)小康，不僅任務(wù)艱巨，而且時(shí)間緊迫。

三、“克難、解困、建機(jī)制”，因地制宜奔小康

2012年1月12日，國務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的若干意見》，即國發(fā)2號(hào)文件。2012年4月貴州省第十一次黨代會(huì)深刻指出：“我省發(fā)展落后，從根本上看，是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不高、不同步、不協(xié)調(diào)。……對(duì)于推進(jìn)'三化'同步，我們要始終不動(dòng)搖、不放松，動(dòng)搖了必將又耽誤，放松了必將更落后”。目前“三化”同步發(fā)展戰(zhàn)略正強(qiáng)有力地推動(dòng)貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)的跨越式發(fā)展，連片特困地區(qū)如何被帶動(dòng)并融入到這一進(jìn)程中，筆者認(rèn)為需考慮如下的路徑：

（一）科學(xué)規(guī)劃，整合資金“克三難”

早在2009年9月初溫家寶總理針對(duì)貴州省威寧縣的扶貧問題就做出了“對(duì)每個(gè)鄉(xiāng)、每個(gè)村都要做出科學(xué)而具體的規(guī)劃和措施，并狠抓落實(shí)”的批示，2011年4月《貴州省威寧縣喀斯特地區(qū)扶貧開發(fā)綜合治理試點(diǎn)總體規(guī)劃（2010-2015年）》獲貴州省人民政府批準(zhǔn)。根據(jù)對(duì)威寧縣迆那鎮(zhèn)的調(diào)查，該鎮(zhèn)依據(jù)自然地理?xiàng)l件和資源，規(guī)劃了73個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目，采取“支部+合作社+基地+農(nóng)戶”模式加以落實(shí)，取得了顯著成效。僅2011年到2012年就落實(shí)幫扶資金6.33億元，實(shí)施幫扶項(xiàng)目306項(xiàng)，到2012年底全鎮(zhèn)人均總產(chǎn)值、農(nóng)民人均純收入等九項(xiàng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)與2010年相比增幅均超過80%，率先在全省實(shí)現(xiàn)了“脫貧摘帽”。迆那鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)表明，有了科學(xué)的規(guī)劃，并抓住落實(shí)不放松就能做到因地制宜，科學(xué)發(fā)展，從而破解連片特困地區(qū)的扶貧難題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的跨越式發(fā)展。

（二）加強(qiáng)提灌工程建設(shè)，優(yōu)化水利建設(shè)

貴州連片特困地區(qū)與別的連片特困地區(qū)相比，具有較為充沛的有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的降雨量，到2013年共建有大中型水庫35座，但由于沒有相應(yīng)的配套灌溉和水利設(shè)施建設(shè)，整個(gè)水資源的利用率僅有10%。在威寧石門鄉(xiāng)調(diào)研，農(nóng)民普遍認(rèn)為：“只要解決了生產(chǎn)用水，不要國家扶持就可以脫貧”，解決貧困的根本問題在于農(nóng)業(yè)灌溉問題。

（三）創(chuàng)新扶貧政策新模式，推進(jìn)和提升扶貧效果

連片特困地區(qū)不同鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村寨之間的自然地理?xiàng)l件存在著較大差異，這就要求在扶貧方式、方法上有所創(chuàng)新。主要包括：一是在“整村推進(jìn)”中，應(yīng)采用“一事一議”的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)方式。“因地制宜、民主決策、卓有成效”是扶貧工作者和村民對(duì)“一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)”的一致評(píng)價(jià)。二是在“扶貧開發(fā)項(xiàng)目”資金的使用上，應(yīng)用“杠桿原理”將一定的扶貧資金作為銀行貼息的方式，撬動(dòng)信貸資金進(jìn)入項(xiàng)目開發(fā)，推動(dòng)更多或更大的扶貧項(xiàng)目開展，同時(shí)也盤活了扶貧資金；另一方面，民族民間文化的保護(hù)、挖掘整理和產(chǎn)業(yè)化，尤其是文化產(chǎn)業(yè)鏈的形成和延伸方面，也應(yīng)被納入扶貧開發(fā)的項(xiàng)目。三是土地資源整合，尤其是低保戶擁有的土地。從2007年開始實(shí)施低保制度以來全省實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”，但他們擁有的土地均閑置或拋荒，一定程度喪失了脫貧的依靠。將土地以合作社、股份制的方式予以整合，不僅可為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供基礎(chǔ)，更有利于提高土地的使用效率和收益，還一定程度增加低保戶或貧困戶的收益。

（四）科學(xué)規(guī)劃基礎(chǔ)教育，整合職業(yè)教育資源，人口控制堵疏并舉

根據(jù)筆者對(duì)威寧縣和臺(tái)江縣的調(diào)查:“學(xué)成一個(gè)，脫貧一家，而且永不返貧”已經(jīng)而且正在成為貧困連片地區(qū)扶貧工作者和貧困家庭的共識(shí)。但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速發(fā)展，教學(xué)事業(yè)的發(fā)展，同樣存在科學(xué)規(guī)劃，合理布局的問題，只有這樣才能使有限的財(cái)政資金和社會(huì)資源發(fā)揮應(yīng)有的效用，規(guī)避不必要的浪費(fèi)。在職業(yè)教育方面，除了針對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移有針對(duì)性地開展外，應(yīng)整合社會(huì)保障部門的促進(jìn)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)方面的資金，開展GYB（產(chǎn)生你的企業(yè)想法）、SYB（創(chuàng)辦你的企業(yè)）、IYB（改善你的企業(yè)）、EYB（擴(kuò)大你的企業(yè)）培訓(xùn)。著力培養(yǎng)本土的中小企業(yè)，帶動(dòng)就業(yè)和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，人口控制除了按現(xiàn)行政策做好控制工作外，輔以婦幼保健和加強(qiáng)宣傳予以疏導(dǎo)，優(yōu)生優(yōu)育才是民族發(fā)展的根本。

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